財政所下劃鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制建設的思考

財政所下劃鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制建設的思考

隨著金融體系的改革和發(fā)展，金融從過去的“單一性”轉(zhuǎn)向了“綜合協(xié)調(diào)型”和“服務型”。服務基礎和基礎服務的功能正逐步增強，我們承擔著建設社會主義新農(nóng)村、推進農(nóng)村綜合改革等任務。為了建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政事權(quán)與財權(quán)相匹配的管理機制,2011年根據(jù)云南省、州、縣各級黨委要求,財政所整體劃歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府管理,業(yè)務上接受縣財政局指導。一、加強管理,實行“三權(quán)”管理牟定縣位于楚雄州中部,縣城所在地距州府楚雄市56公里?？h城南北最大縱距57.6千米,東西最大縱距53.6千米,全縣轄3鄉(xiāng)4鎮(zhèn),89個村(居)委會,面積1464平方公里,總?cè)丝?0.47萬人,其中農(nóng)業(yè)人口18.59萬人。2010年實現(xiàn)國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)21.3億元,完成地方財政總收入13216萬元,農(nóng)民人均純收入達3356元。2005年鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并前,牟定縣全縣共設10個財政所,財政所為財政局垂直管理的派出機構(gòu),人、財、物“三權(quán)”歸屬縣財政局管理。2005年實行“撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)”后,全縣10個鄉(xiāng)級財政所撤并為7個財政所。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的進一步深化,2011年10月,按《牟定縣深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革方案》(牟財字59號),財政所人、財、物“三權(quán)”劃歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府管理,下劃后財政所性質(zhì)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府下屬的全額撥款事業(yè)單位,業(yè)務上接受縣財政局指導。目前,財政所下劃和移交工作正在開展中。(一)職工數(shù)量及所占比例牟定縣7個鄉(xiāng)鎮(zhèn)共設置7個鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所,7個財政所目前實有在冊職工共15人,平均每個所2人。其中:人員較多的共和財政所4人,新橋財政所、安樂財政所兩個財政所僅有在職職工1人。1.所級干部及一般干部男11人,占實有人員的73.3%。其中:所級干部5人,一般干部6人。女4人,占實有人員的26.7%。其中:所級2人,一般干部2人。2.年齡36-40歲4人,占實有人員的26.7%;31-35歲9人,占實有人員的60%;30歲以下2人,占實有人員的13.3%。3.教育大學本科2人,占實有人員的13.3%;大學?？?1人,占實有人員的73.4%。中專2人,占實有人員13.3%。4.專業(yè)技術(shù)職稱。在金融辦公室的15名員工中，只有一名人獲得了專業(yè)技術(shù)職稱初始職位(二)獨立辦公用房建設截至2011年10月,通過新建或?qū)υk公用房的修繕,全縣7個鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并后均實現(xiàn)了擁有獨立辦公用房的目標。至目前,全縣7個財政所均未配置公務用車(汽車或電動車、摩托車)。7個財政所共有電腦、打印機29臺(套),其中筆記本電腦7臺。(三)縣在農(nóng)業(yè)支持和財政專項資金管理方面財政所下劃鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府管理后,將主要承擔以下職責:編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)年度預決算;負責“零戶統(tǒng)管”工作,核算鄉(xiāng)鎮(zhèn)公用經(jīng)費和人員經(jīng)費;管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)非稅收入;負責各項惠農(nóng)資金的統(tǒng)計、錄入、匯總、上報、審核、監(jiān)督、宣傳解釋;監(jiān)管鄉(xiāng)鎮(zhèn)國有資產(chǎn);清理、審核、匯總、上報鄉(xiāng)村債務;監(jiān)管各項財政專項資金;辦理家電下鄉(xiāng)、摩托車下鄉(xiāng)補貼的兌付工作;負責農(nóng)村綜合改革“一事一議”財政獎補項目和資金監(jiān)管等。就目前而言,從財政所承擔的工作和人員情況來看,可用一句話來概括,那就是:任務重、時間緊、政策性強、人員少事情多。二、基層財政所的服務2011年10月,根據(jù)省州和縣委要求,財政所劃歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府管理,性質(zhì)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府下屬的事業(yè)單位。業(yè)務上接受縣財政局指導。隨著財政體制的改革和發(fā)展,基層財政所服務基層、服務群眾的功能正逐步增強;同時,為了建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權(quán)與財權(quán)相匹配的管理機制,財政所整體下劃具有其必然性和科學性,但是,在財政所下劃過程中和下劃后,需要對以下幾個問題加以防范。(一)對基層財政的認識不同在此之前,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所一直是縣財政局的派出機構(gòu),財政局對財政所實行垂直管理。從2011年10起,對財政所實行下劃管理以后,因受長期的歷史因素的影響,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對基層財政所可能不會很快建立起真正的認同感,認為財政所業(yè)務上要接受縣財政局的指導,縣級財政部門各項政策措施的落實也需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政部門的支持和配合,因此認為縣財政局有責任對財政所辦公條件的改善,辦公用品,辦公經(jīng)費的需求上應給予支持。而縣級財政部門雖然心理上的認同感較強,但認為財政所已劃歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府管理,人、財、物理應由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理和投入,在涉及財、物和經(jīng)費的投入上可能不愿解囊相助。這種“兩不管”情況一旦出現(xiàn),將會使基層財政所辦公設施、設備和經(jīng)費投入不足,致使財政所管理被邊緣化。(二)財政部監(jiān)督職能弱化1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所數(shù)黨的數(shù)量表工作人員少的問題是目前基層財政所的共性問題。牟定縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所人員編制少,實有人數(shù)更少。全縣7個鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所共有在職工共15人,平均每個所2人。在全縣7個財政所中,就有兩個財政所僅有在職職工1人。2.工作任務需要不斷疊加隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政服務功能的增強,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所承擔的業(yè)務量越來越大,僅各類涉農(nóng)補貼就達十余項之多,在人少事多的情況下,應付和完成工作任務都需要經(jīng)常加班加點,財政監(jiān)督更是力不從心。財政所下劃后,財政所成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的一個內(nèi)設站所,要服從和服務于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的烤煙生產(chǎn)、春耕秋種、新兵征集等中心工作,財政所人員少,自然也沒有時間和精力去實施財政監(jiān)督,將會導致財政監(jiān)督功能進一步弱化,特別是重點工程項目實施過程中的實地察看和驗收將會成為一句空話。同時,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所人少事多,對村、組財務的監(jiān)督更是心有余而力不足。3.市政財政機構(gòu)的設置將進一步削弱財政監(jiān)督職能財政所下劃鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府管理后,成為當?shù)卣囊粋€股所級機構(gòu),鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政機構(gòu)級別低將致使監(jiān)督無法進行。4.“操作”“靠眼”的“三對一眼”“三眼”的“三眼”現(xiàn)象—財政所人事、工資接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府的管理,將會使財政監(jiān)督職能進一步弱化。在日常的財政監(jiān)督中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所工作人員會因為不得不考慮自己的“吃飯問題”和“位子問題”而不敢做事,不去做事,因為沒有人會去得罪管著自己工資和人事的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府,也沒有人愿意去得罪鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導,因此對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府財務和經(jīng)濟業(yè)務上出現(xiàn)的問題往往睜一只眼,閉一只眼。5.減少對財政所的經(jīng)費投入,增加對財政所財政所下劃鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府管理后,因其站所較多,經(jīng)費支出較大,對財政所的經(jīng)費投入將會不同程度地減少,缺少對各種有利于財政監(jiān)督的財務軟件、資產(chǎn)管理軟件等辦公設備的購置、升級和維護經(jīng)費,將會進一步銷弱財政監(jiān)督的職能。(三)金融體系中存在的“不穩(wěn)定因素”1.部分財政所干部的客觀情緒和責任意識淡薄長期以來,財政所一直是縣財政局的派出機構(gòu),工作經(jīng)費由局機關(guān)核撥,辦公設備由局機關(guān)統(tǒng)一配置,考核獎勵由局機關(guān)統(tǒng)一進行。財政所下劃鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府管理后,由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府管理的站所、中心較多,工作經(jīng)費支出面較寬,對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所工作經(jīng)費和辦公設備的投入和“關(guān)心”可能會有所減少,財政所干部職工認為從局機關(guān)下劃鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府管理是“從米籮掉進了糠籮”,從此前途無望,因此在財政下劃過程中,部分財政所干部已表現(xiàn)出灰心喪氣、悲觀失望、無心工作,甚至是不滿的情緒,如果任由這種現(xiàn)象發(fā)展,勢必影響到基層財政所工作的正常開展。2.加強財政所的管理目前,牟定縣7個鄉(xiāng)鎮(zhèn)共設置7個鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所,財政所目前實有在冊職工共15人,平均每個所2人。其中:共和鎮(zhèn)財政所4人,新橋鎮(zhèn)財政所、安樂鄉(xiāng)兩個財政所僅有在職職工1人。在財政所下劃過程中,雖然縣委已明確禁止人事調(diào)整和人員調(diào)動,但為了保證財政所工作的正常開展和業(yè)務工作的持續(xù)性,在財政所下劃工作中和下劃結(jié)束后,一要防止財政所干部的隨意調(diào)出和調(diào)往縣級機關(guān),特別是要防止1人財政所的財政所干部調(diào)出。二是要防止鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府隨意將財政所人員調(diào)整到其他站所和中心。財政工作政策性、技術(shù)性強,對干部綜合業(yè)務素質(zhì)要求相對較高,如果隨意調(diào)整現(xiàn)有財政所干部,難免出現(xiàn)業(yè)務工作斷檔,新進人員勝任不了現(xiàn)有工作的狀況。3.影響縣財政工作的進度一方面,如果財政所干部思想認識問題不及時解決,心態(tài)不及時調(diào)整,已表現(xiàn)出的灰心喪氣、悲觀失望等不滿情緒將會滲透到具體工作中,產(chǎn)生懶、散、慢、拖等影響工作的現(xiàn)象,進而影響縣級財政部門各業(yè)務股室的工作進度和目標任務完成。另一方面,如果管理關(guān)系不及時理順和加強,因為工資人事的下劃,基層財政所在與縣財政部門各業(yè)務股室間還有可能出現(xiàn)工作難安排,任務難落實,數(shù)據(jù)、報表遲報、緩報、漏報、瞞報、不報等現(xiàn)象。(四)預防下劃工作中國有資產(chǎn)流失的措施一是要防范在財政所下劃過程中,因為管理混亂造成國有資產(chǎn)流失。部分財政所公物管理制度不健全,無章可循、管理松懈,沒有公物和辦公設備清單,也未設置專人管理,在下劃工作中,當?shù)攸h委政府和縣級財政部門只注意機構(gòu)和人員的設置和安排,往往會忽視對公物和辦公設備的清理和移交,從而有可能會造成國有資產(chǎn)的流失。二是要防范財政所在下劃工作中違規(guī)捐贈現(xiàn)金或?qū)嵨?或?qū)⒇斦锖娃k公設備以低價處理給個人,明賣實送等造成國有資產(chǎn)流失。三是要防范財政所在下劃工作中違規(guī)借出單位工作經(jīng)費或其它資金。防范財政所向個人和單位借款而形成新的財政所債務。(五)財政所工作人員不足,出現(xiàn)信息質(zhì)的反差等問題目前,基層財政所已建立了牽制、內(nèi)控制度。但仍須防范財政所下劃后內(nèi)部牽制制度執(zhí)行不到位帶來的不良后果。一是人員配備不足會讓內(nèi)部牽制制度無法運作而誘發(fā)職務犯罪。牽制、內(nèi)控制度明確:處理會計事項必須由兩人及兩人以上人員處理。但目前牟定縣有的財政所僅有工作人員1名,人員不足將會使財務管理內(nèi)部控制制度無法運作,印章無法分別管理,會計崗位無法分設等。二是人員素質(zhì)的參差不齊會導致牽制制度執(zhí)行不到位而誘發(fā)職務犯罪。目前,雖然人員不足兩人的財政所已從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府借用了部分人員,但財政所下劃后,借用人員可能將撤回原單位工作,隨著業(yè)務工作的需要和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨府政府的人事安排,部分不同學歷層次,非財經(jīng)類相關(guān)專業(yè)和沒有財會工作經(jīng)歷的工作人員可能會補充和調(diào)整到財政所工作,將會形成很多財政所工作人員不具備會計從業(yè)資格和無證上崗的狀況;或是新進人員缺乏必要的財會專業(yè)知識,不熟悉會計工作各個崗位的技術(shù)操作規(guī)程和核算方法,不熟悉國家有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章、制度,從而導致職務犯罪。(六)健全黨委會型的財政制度一是財政所下劃后,財政所人事劃歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府管理,財政系統(tǒng)一系列理論學習和財政業(yè)務學習激勵機制和考核機制將不再實用于財政所干部,而鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府又不宜出臺只針對財政所干部的財政業(yè)務學習激勵機制和考核機制,這必將導致財政所干部隊伍素質(zhì)的下滑。二是財政所下劃鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府管理后,教育培訓工作由當?shù)攸h委政府負責。從方便管理和節(jié)約經(jīng)費的方面來考慮,縣財政部門也不會主動組織鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所干部開展業(yè)務、技能培訓;也很難為他們爭取到州財政局或省財政廳等上一級財政部門進行培訓和深造的機會,以及其他學歷教育的機會,這也會導致財政所干部隊伍素質(zhì)的下滑。三、基層財政職能發(fā)揮的影響因素基層財政所貼近農(nóng)村、面向農(nóng)村、服務農(nóng)村,并且承載著相應的職責事權(quán),從而財政所的管理水平和業(yè)務水平必然影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的發(fā)揮,影響著基層財政職能在農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展中作用的發(fā)揮?；谝陨戏治?筆者認為只有明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所職能定位,合理確定機構(gòu)性質(zhì),加大投入力度,加強財政所管理,才能使基層財政和基層財政所人員更好地為鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展提供高效的服務。(一)明確職能定位,發(fā)揮崗位導向的作用基層財政的職能定位必須按照建立公共財政體制的要求,突出財政所會計核算、資金管理、資金監(jiān)督、預算管理和公共服務等功能,而不是服務于烤煙生產(chǎn)、科技推廣、新兵征集、計劃生育等中心工作。這樣說并不是說財政所可以不服從鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府的中心工作,但只有明確財政所的職能定位,才能使基層財政所在人少事多的情況下,做到不缺位、不錯位、不越位,才能更好地立足本職,從過多過繁的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事務中解脫出來。同時,規(guī)范崗位設置,強化崗位責任。按照職能、職責明確,崗位設置合理的要求,清晰界定財政所的職責,實行所長負責制,設置所長、副所長、監(jiān)督檢查員、一卡通及惠民補貼管理員、專項資金會計崗位等。強化崗位責任,實行持證上崗,亮牌辦公,提高工作透明度。(二)增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的監(jiān)督機制財政所下劃鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府管理后,為便于工作的開展和更好地發(fā)揮財政監(jiān)督的功能,可以嘗試和考慮相應提升基層財政機構(gòu)的級別建制,將鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所提升為副科級機構(gòu),只有這樣才便于基層財政所監(jiān)督功能和各種協(xié)調(diào)服務功能的發(fā)揮。在機構(gòu)性質(zhì)上,應將基層財政所設定為行政機構(gòu),人員實行公務員編制,人員編制增加到4至5人,并通過公開招考,從鄉(xiāng)鎮(zhèn)各站所選調(diào)等方式,將一批有專業(yè)技能,學歷層次較高的干部充實到基層財政部門,以確保基層財政所工作任務的完成和財政職能的發(fā)揮。(三)完善保障機制,提高基層行政工作效率財政所下劃鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府管理后,應建立財政所經(jīng)費投入以鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府投入為主,縣級財政部門大力支持的互助機制,加大對基層財政所硬軟件建設的投入力度,解決現(xiàn)代化辦公設備的更新和補充等問題,提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所工作效率和服務水平。同時,進一步為基層財政所工作人員創(chuàng)造良好的工作環(huán)境。(四)明確財政所干部隊伍建設職責財政所下劃鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府管理后,干部隊伍建設和教育管理轉(zhuǎn)變?yōu)橐脏l(xiāng)鎮(zhèn)為主,但為了防范財政干部隊伍的管理不被邊緣化,應當建立以鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府管理為主,縣財政部門協(xié)助管理為輔,縣鄉(xiāng)兩級齊抓共管的財政所干部隊伍建設機制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的具體任務:一是主抓政治素質(zhì)、政策理論水平的提高,以及黨建、廉政建設等意識形態(tài)領(lǐng)域的干部隊伍建設工作。二是在考慮年齡結(jié)構(gòu)、知識結(jié)構(gòu)和專業(yè)技能狀況的基礎上,負責財政所人員的合理配置和調(diào)整充實,以確保財政管理職能的充分發(fā)揮。三是建立激勵機制,獎優(yōu)罰劣,獎勤罰懶;建立能進能出、合理流動、高效配置的干部隊伍,使干部隊伍的交流輪崗制度化和科學化。縣級財政部門的主要任務:一是圍繞財政中心工作,以提高財政所干部隊伍業(yè)務素質(zhì)和業(yè)務技能為核心,以財政業(yè)務培訓、崗位培訓、更新知識培訓和專項培訓為重點,建立長效培訓機制。二是以財政部門的業(yè)務工作為主,建立健全各項業(yè)務工作考核獎懲激勵機制,以確保財政所干部業(yè)務素質(zhì)和技能的整體提高。三是建立局領(lǐng)導班子成員聯(lián)系財政所工作和股室長掛點聯(lián)系財政所工作機制,局班子成員分別聯(lián)系1至2個財政所,并要求局領(lǐng)導班子成員每季度至少到聯(lián)系財政所進行一次工作調(diào)研,了解財政所干部工作和生活情況,幫助解決財政所實際問題和困難;要求縣財政局股室長每月到財政所開展工作一次,對財政所進行業(yè)務指導和工作督導。(五)加強對財政監(jiān)督的監(jiān)督財政所下劃后,為促進財政所依法理財,規(guī)范理財行為,一是要建立健全財政所各項工作制度。要建立和健全學習制度、會議制度、財務管理制度、崗位控制制度、內(nèi)部牽制制度、印章支票管理制度、首問責任制等制度,真正做到用制度管人,以制度管事。二是規(guī)范權(quán)力運行?？蓪⒇斦饕ぷ髦谱鞒闪鞒虉D,財政所工作職能等制作成固定板面進行公開。向社會公開財政所在財政資金撥付、財政監(jiān)管、惠農(nóng)補貼兌付、會計服務等工作中涉及的各項職權(quán),讓社會廣泛知曉財政所主要工作職能、服務項目和辦事流程。三是建立執(zhí)法檢查機制。在財政監(jiān)督工作中,逐步建立執(zhí)法檢查機制,重點選擇社會關(guān)注、群眾關(guān)心的民生資金、抗震救災資金和抗旱等專項資金管理情況開展執(zhí)法檢查。對專項資金的撥付、使用情況進行監(jiān)督;對站所、村、小組財務進行財政督導和專項檢查,提出在資金管理中存在的不足和問題,防止問題擴大滋生腐敗現(xiàn)象。四是健全內(nèi)部監(jiān)督制約機制。在財政所內(nèi)部,特別是對負責管理、分配、撥付財政資金的崗位建立相應的崗位職責、內(nèi)部牽制制度、紀律作風制度。同時,制定每年對鄉(xiāng)鎮(zhèn)各站所、材居委會、村小組財務進行專項檢查的內(nèi)部審計制度,對其會計業(yè)務,專項資金、村組集體資金管理使用等情況進行內(nèi)部審計和監(jiān)督檢查,并將審計和檢查結(jié)果在鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)進行通報。同時,在加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的自身