美國氣象災害應急管理及對中國的啟示

美國氣象災害應急管理及對中國的啟示

中國是一個經(jīng)常發(fā)生自然災害的國家。受災人口達到3.4億人（次）。受災破壞的直接經(jīng)濟損失逐年增加。近年來，每年約有2000億元。自然災害已成為制約中國經(jīng)濟和社會發(fā)展的重要因素。隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展,自然災害造成的損失和危害將進一步上升,且各種災害交叉出現(xiàn),同步疊加,加大了災害防御和應急的難度。在經(jīng)濟損失方面,中國氣象災害所造成的損失,約占全部自然災害所造成損失的70%,如果加上氣象災害引發(fā)的一些次生、衍生災害的影響,則比例更大。因此,加強災害應急管理,尤其是氣象災害應急管理,是各級政府面臨的重大課題。在災害應急管理方面,西方發(fā)達國家建立災害應急管理制度都比較早,并積累了一些很好的經(jīng)驗。如美國自然災害應急管理就有許多成功做法值得我們學習、研究和借鑒。1災害應急管理美國的災害含義指的是由于極端的自然、人為因素或者他們的共同作用,超過了當?shù)氐某惺苣芰Χ葑兂蔀闉暮?。災害應急管理是指對即將出現(xiàn)或者已經(jīng)出現(xiàn)的災害而采取的救援措施,包括緊急災害期間的具體行動(緊急轉(zhuǎn)移、防洪搶險、消防滅火等),災害發(fā)生前的各種備災措施,災害發(fā)生后的救災工作,以及避免和減少可能由于自然災害和社會相互作用而導致災害出現(xiàn)的減災措施等。所以,災害應急管理是一個有效地組織協(xié)調(diào)可利用的一切資源,應對災害事件的過程。其根本目的,就是通過對災害進行系統(tǒng)的監(jiān)測和分析,進一步改善災害應急管理周期中減災、準備、響應和重建等方面的措施,以盡最大可能通過有效的組織協(xié)調(diào),來保護公民生命,使他們免受災害危害,并將經(jīng)濟財產(chǎn)損失降到最低程度。1.1建立和完善自然災害應急管理相關的政策和法律體系美國自然災害應急管理體系,為國家、州、郡3級管理體制。其應急管理流程如圖1所示,且應急救援一般采用屬地原則和分級響應原則。美國國土安全部聯(lián)邦緊急事務管理局(FEMA)負責全面協(xié)調(diào)災害應急管理工作。FEMA還在全國設立了10個應急管理分局。其中國家級主要負責制定災害應急管理方面的政策和法律,組織協(xié)調(diào)重大災害應急救援,提供資金和科學技術方面的信息支持,組織開展應急管理的專業(yè)培訓,協(xié)調(diào)外國政府和國際救援機構的援助活動等。另外,聯(lián)邦政府的地質(zhì)調(diào)查局、國家海洋與大氣管理局、林務局、美國陸軍工兵、農(nóng)業(yè)部等部門,也承擔著重要的自然災害應急管理職能。州政府主要負責制定州一級的應急管理和減災規(guī)劃;建立和啟動州級的應急處理中心(EmergencyOperationsCenter);監(jiān)督和指導地方應急機構開展工作;組織動員國民警衛(wèi)隊開展應急行動;重大災害及時向聯(lián)邦政府提出援助申請。地方政府(主要縣、市級)承擔災害應急一線職責,具體組織災害應急工作。根據(jù)災害應急管理職責和運作程序,由災害發(fā)生或可能發(fā)生地的政府首先開展災害應急工作,當災害發(fā)展到超過其應急管理權限和應對能力時,逐級由上一級政府負責接管災害應急工作。如果災害威脅大、影響面廣,可直接由高層組織機構啟動應急行動。1.2建設生態(tài)文明地區(qū),完善自然災害綜合管理隨著災害的種類、損失程度的不斷增加,美國政府在災害應急管理上采取了一系列措施,承擔了越來越多的責任。這些責任主要包括:(1)加強災害的監(jiān)測預報預警服務系統(tǒng)建設;(2)建設防災減災工程項目;(3)從法律上加強對易災土地的開發(fā)利用管理;(4)建立健全建筑物和基礎設施的防災標準和法規(guī);(5)通過教育和宣傳,提高多災地區(qū)居民的防災意識和能力;(6)開展洪水、地震等自然災害保險業(yè)務;(7)強化災害應急管理建設,增加災害援助資金;(8)推動災害綜合管理(all-hazardsemergencymanagementsystem)。災害綜合管理是近年來推出的災害應急管理新理念。災害應急綜合管理,就是針對一個地區(qū),要考慮到可能會產(chǎn)生危害的所有災害,建立統(tǒng)一的應對措施、應對規(guī)范和應對行動,而不是僅僅針對某一個單獨的災害種類而實施的災害應急管理。1.3災難應對管理的四個連接美國自然災害應急管理,可分為減災措施、災前準備、應急響應、災后重建4個環(huán)節(jié)。1.3.1減少和排除災害對人民生命財產(chǎn)的影響主要指政府通過制定減災計劃和措施,努力減少和排除災害對人民生命財產(chǎn)的影響。如強化易災地區(qū)的建設和土地利用的管理、在各種災害易發(fā)區(qū)開展政府支持的災害保險等。1.3.2做好災害應災檢查及應急應災基礎建設主要包括提供應對各種災害的技術支持,建設災害監(jiān)測預警系統(tǒng),建立災害服務信息迅速傳播系統(tǒng)和機制,對災害易發(fā)區(qū)建筑物和設施進行應災檢查;建設必要的應急避難場所,做好災害公共衛(wèi)生、醫(yī)療、援助搶險等應急準備;在全國廣泛開展災害應急知識培訓、災害應急演示、防災科普教育等,以便讓廣大公眾在災害發(fā)生時,知道該怎么做,哪里可以去,哪些地方可以避災。1.3.3資源應對災害主要指災害預計發(fā)生或已發(fā)生時,通過政府的組織管理,及時調(diào)配資源緊急應對災害。主要包括協(xié)調(diào)各級政府、各個部門進行救援,組織人員緊急轉(zhuǎn)移,加強災情的評估及預測,緊急調(diào)配設備、隊伍等。1.3.4災難發(fā)生后的重建主要包括對災害受害者提供緊急的、臨時性的安置建設;災后重新規(guī)劃,恢復重建,根據(jù)災情及時提供救災資金;進行各種災后保險賠償?shù)取?應急管理的必要性災害的監(jiān)測預警在災害應急管理中,起著十分重要的作用。如果監(jiān)測預警工作充分,應急管理就可能在災害發(fā)生前開始運作,就可能爭取時間,贏得主動。據(jù)美國官方統(tǒng)計,大約90%的災害都與氣象有關,氣象災害每年導致500人死亡、140億美元的財產(chǎn)損失。為此,美國非常重視氣象災害的應急管理。2.1地方社會管理體制美國國家天氣局在災害應急管理中主要承擔氣象災害監(jiān)測預警服務和相關社會管理工作。各種災害性天氣預警信息的制作發(fā)布服務,按照屬地及責任區(qū)原則,由美國國家天氣局(NWS)的121個氣象臺(WFO)負責。發(fā)布災害預警信息的種類包括:(1)流量強的時候龍卷、強雷暴等;(2)熱帶天氣颶風、熱帶風暴等;(3)當前公共事件突發(fā)山洪(flashflood)、江河湖泊水災等;(4)完善災害預警服務體系熱浪、大風、強降溫、凍害、雪災、冬季風暴、火災等。為加強災害應急管理協(xié)調(diào)工作,美國121個氣象臺均設有1名專職氣象災害警報協(xié)調(diào)官,專門負責氣象災害警報應急工作。他的主要任務,一是確保綜合警報系統(tǒng)在災害應急中正確發(fā)揮作用,確保當災害發(fā)生時能及時報警,并告之廣大的公眾;二是加強與有關方面的溝通和協(xié)調(diào),做好災害應急服務;三是負責培訓氣象相關業(yè)務人員,以確?？茖W有效地發(fā)布災害警報。另外,NWS除了及時準確地發(fā)布和傳播各種氣象災害預警信息外,還綜合利用美國各部門所有的氣象資源,提供決策服務信息和如何應對災害的措施。為規(guī)范氣象災害應急工作,NWS制訂了包括監(jiān)測和預警、信息傳遞、分發(fā)服務、應急響應4個方面的綜合警報系統(tǒng)流程和要求。氣象災害應急主要分為7個步驟:一是收集災害及相關信息;二是將信息傳遞至預報中心;三是制作各種災害預報;四是發(fā)布災害警報;五是災害警報傳遞到可能發(fā)生的地區(qū);六是迅速將警報信息分發(fā)到可能影響的公眾;七是緊急響應(防范、撤離等)。2.2災害發(fā)生地區(qū)的組織和公民災害應急最重要的任務,就是要將災害的監(jiān)測預警信息迅速、廣泛、有效地傳遞給災害可能發(fā)生地區(qū)的組織和公民。美國氣象災害警報發(fā)布傳輸服務,一部分是由電視、廣播、網(wǎng)絡等公眾媒體迅速傳播的,一部分是由國家氣象系統(tǒng)建立的專門分發(fā)服務系統(tǒng)來完成的。2.2.1氣象預報系統(tǒng)NOAA天氣廣播系統(tǒng)是專門為播發(fā)天氣預報和氣象災害警報而建設的無線廣播分發(fā)系統(tǒng)。近年來,它已發(fā)展成了面向所有災害應急的廣播服務系統(tǒng)。該系統(tǒng)是一個全國范圍的無線廣播網(wǎng)絡,氣象臺24h直接播發(fā)天氣警報及其它災害信息。目前已建有940個發(fā)射臺,覆蓋97%的美國人口。用戶只需要購買1個專門的收音機,就可以接收天氣警報廣播。專門的警報收音機都具有警報自動開啟功能,美國還為有聽力、視力等障礙的人設計了專門的警報接收機。美國天氣局與應急管理等部門緊密合作,不僅僅播發(fā)WFO的災害監(jiān)測和預警信息,而且播發(fā)地震、雪崩等自然災害,化學品泄漏、石油污染等環(huán)境生態(tài)災難,甚至綁架、恐怖事件、海難、重大交通事故等公共安全信息(圖2)。2.2.2預報預警信息NOAA天氣有線服務系統(tǒng)主要是為美國州政府、應急管理、媒體、企業(yè)和商業(yè)用戶提供實時的氣象、水文等災害警報,以及相關信息。預報預警信息由當?shù)豔FO進行分發(fā)服務。用戶繳費后,可以通過衛(wèi)星接收和因特網(wǎng)2種方式獲得相關服務信息。系統(tǒng)的各種服務信息是按照產(chǎn)品、信息的優(yōu)先次序處理和傳輸?shù)?。災害警報是最高?yōu)先級別。其中NWWS向用戶傳送惡劣天氣和風暴警報控制在10s之內(nèi)。2.2.3實時獲取和傳遞氣象服務產(chǎn)品FOS是專門為私人氣象服務公司和個人氣象服務需要而設計的服務系統(tǒng)。用戶繳納一定的年費后,就可以通過租用電話線路,從NWS實時獲取除多媒體氣象服務產(chǎn)品以外的所有產(chǎn)品。不少美國私人氣象公司通過獲取FOS服務,然后為顧客提供增值氣象服務。2.2.4信息狀態(tài)分析,充EMWIN是針對氣象災害應急管理需要的應急氣象服務系統(tǒng)。系統(tǒng)的使用對象,一般為從事應急管理、處置的單位和個人。分發(fā)服務的信息內(nèi)容非常廣泛,不僅有氣象災害預警信息和相關信息,而且系統(tǒng)還分發(fā)其它緊急事件信息。用戶可通過GOES衛(wèi)星通信接收設備獲取這些信息和服務。2.3對社區(qū)的規(guī)制評估為了加強氣象災害的應急管理,提高全社會氣象災害的應急能力,美國國家天氣局專門制定了“風暴準備計劃”。其主要目的是通過制訂和執(zhí)行這個準備計劃,鼓勵各個社區(qū)、單位采取積極的措施,來提高局地災害性天氣的科學防御能力和廣大公眾的防御意識,提高全社會接收災害性天氣預警服務的實時性和有效性,以進一步減少災害天氣的危害。同時,為實施國家洪水保險計劃(NEIP)提供社區(qū)保費等級的評估信息,對通過認證的社區(qū)將會享有繳納相對較低的洪水保險費的權利,對已達到風暴準備計劃標準的社區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、市縣給予榮譽證書。這一計劃,還專門設立了風暴準備社區(qū)英雄獎和表揚獎,以正式表彰在應對氣象災害中的個人,通過他們直接有效的行動保護公民生命及財產(chǎn)安全?！帮L暴準備計劃”是一個建立在全社會氣象災害預警應急響應體系的系統(tǒng)性計劃,它對提高全社會氣象災害防御意識,提高全社會氣象災害應急響應能力,促進全社會共同進行災害防御有著明顯的作用。其核心是由國家天氣局會同緊急事件應急管理等部門組織的評估認證委員會,對社區(qū)是否達到風暴準備條件進行評估認證。認證期限一般為3a。在認證失效前6個月,要根據(jù)最新的認證條件重新申請風暴準備認證,以確保風暴準備計劃適應發(fā)展變化。到目前為止,美國47個州、929個社區(qū)已獲得風暴準備計劃認證?！帮L暴準備計劃”評估內(nèi)容主要包括5個方面:一是社區(qū)是否建立了24h警報接收點和應急中心;二是是否建立與國家氣象部門的通訊聯(lián)系,以便利用多種手段接收災害警報和相關信息;三是在公共場所配備了必要的能自動報警的NOAA天氣廣播接收機和警報裝置;四是是否建立了本地區(qū)的氣象條件監(jiān)測系統(tǒng),包括通過網(wǎng)絡獲取當?shù)氐奶鞖獗O(jiān)視信息(雷達、衛(wèi)星、地面、水文探測資料、當?shù)赜^測站等);五是是否制定了災害響應方案,并面向公眾經(jīng)常性開展災害應急、天氣與安全等知識培訓和演示。3豐富和完善突發(fā)氣象災害預警服務體系借鑒美國氣象災害應急管理體系中的一些成功經(jīng)驗,結(jié)合中國實際,可以從以下幾個方面,進一步建立和完善中國氣象災害應急管理機制:3.1建立完整高效的自然災害應急機制,積極發(fā)揮氣象部門在災害應急工作中的作用從1979年起,美國政府就在國家、州、郡3級聯(lián)邦政府內(nèi)部建立了緊急事務管理局,統(tǒng)一歸口管理突發(fā)事件的應急管理工作,并制定相應的《自然災害救助法》,以明確災害救助的程序、部門的職責,其中NOAA就是全國應急組織體系中的重要部門。中國自然災害頻發(fā),且氣象災害造成的損失占整個自然災害的70%以上。但在各級政府內(nèi),尚未建立統(tǒng)一的自然災害應急機制。因此,各級政府應當建立統(tǒng)一的自然災害預防和應急管理機制,并根據(jù)氣象災害的特點,充分發(fā)揮各級氣象主管機構在自然災害預防和救助中的作用和地位,要一方面積極制訂并著力實施政府氣象災害專項應急預案,一方面積極參與其他自然災害、環(huán)境災害、公共安全事故等應急處理工作。3.2大力加強突發(fā)性氣象災害監(jiān)測預警服務,充分發(fā)揮氣象災害監(jiān)測預警在自然災害應急管理中的作用準確及時的氣象災害監(jiān)測預警,是災害應急管理的關鍵環(huán)節(jié)之一。必須強化氣象災害,特別是中小尺度災害監(jiān)測預警,不斷提高突發(fā)性氣象災害預警準確率。同時,可以借鑒美國NOAA在氣象災害預警服務中一些有益的做法,如在每個氣象臺設置預警協(xié)調(diào)員崗位,主要負責災害應急管理的具體協(xié)調(diào)工作;針對災害的種類、影響程度和各地應對災害的能力,做好災害響應的客觀評估工作;在災害預警之后還有相應的防御指引;大力加強氣象災害預警宣傳,使之深入人心。應該學習借鑒這些有益的做法,并結(jié)合實際,統(tǒng)籌規(guī)劃氣象災害預警和應急工作,關鍵要將氣象災害預警與社會響應有機地結(jié)合起來,改變氣象災害預警只是簡單的分發(fā)服務的傳統(tǒng)做法,使氣象災害預警一旦發(fā)出就變成全社會(包括政府、各部門、團體、個人等)自動采取應對措施的指引,使全社會面對災害能夠正確響應,從根本上提高氣象預警在防災減災應急管理中的重要作用。3.3大力加強氣象信息分發(fā)服務系統(tǒng)建設,加強與相關部門的合作,不斷提高氣象災害預警信息分發(fā)服務能力要發(fā)揮優(yōu)勢,整合資源,逐步使氣象信息分發(fā)服務系統(tǒng)成為政府應急管理的信息分發(fā)服務系統(tǒng)。在美國,天氣信息的傳播及時有效和廣泛,各種公眾媒體、因特網(wǎng)都把氣象信息傳播、特別是災害預警的傳播作為重要的內(nèi)容,他們還專門建設了天氣電視頻道、氣象信息有線網(wǎng)、應急管理天氣信息服務系統(tǒng)、天氣預警廣播網(wǎng)等。近年來,美國氣象信息服務系統(tǒng)正致力于將其發(fā)展成為面向綜合災害應急的信息服務系統(tǒng)。這些很值得借鑒。在新的形勢下,確實需要進一步思考,氣象災害監(jiān)測預警信息如何進農(nóng)村、進社區(qū)、進企業(yè)、進單位;如何更好地解決災害警報全社會的直接接收、廣泛接收、低成本接收的問題;如何進一步加強與相關部門的合作,擴大服務面和信息內(nèi)容,發(fā)展應急綜合信息服務系統(tǒng)等。3.4大力強化氣象災害防御管理職能,積極推進氣象災害防御工作社會化強化氣象災害應急管理職能,需要充分認識氣象災害服務與防御的社會屬性,需要思考氣象工作社會化的問題,必須推動建立“政府統(tǒng)一領導、部門