農(nóng)村基層政權(quán)

農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)：困境與應(yīng)對目錄農(nóng)村基層政權(quán)的概念農(nóng)村基層政權(quán)變革的歷史新時期村級組織的困境新時期鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的困境制度創(chuàng)新：應(yīng)對困境的基本策略結(jié)束語農(nóng)村基層政權(quán)的概念農(nóng)村政權(quán)——縣、鄉(xiāng)、村三級政權(quán)及其組織農(nóng)村基層政權(quán)（廣義）——鄉(xiāng)級政權(quán)、村級組織農(nóng)村基層政權(quán)（狹義）——鄉(xiāng)級政權(quán)由于鄉(xiāng)級政權(quán)的活動是在縣的領(lǐng)導(dǎo)下進行的，又要依靠村組織來落實，因此研究鄉(xiāng)級政權(quán)時，必須從它與縣和村的關(guān)系中來把握。政權(quán)建設(shè)職能建設(shè)——職能問題主要是基層政權(quán)對上負(fù)責(zé)與對下負(fù)責(zé)的關(guān)系問題?！皥?zhí)行本級人民代表大會的決議和上級國家行政機關(guān)的決議和命令。”制度建設(shè)——組織機構(gòu)、工作體制、工作方式影響要素：社會經(jīng)濟條件：個人生態(tài)范圍/社會組織的發(fā)育程度國家的基本制度、政策行政任務(wù)的性質(zhì)：汲取型/給予型/禁止型/服務(wù)型農(nóng)村政權(quán)變革的歷史自秦代“郡縣制”以來的“官民共治”的鄉(xiāng)村政治格局民國時期國家權(quán)力對鄉(xiāng)村社會的滲透建國以后基層政權(quán)建設(shè)的完成傳統(tǒng)工業(yè)化戰(zhàn)略時期國家動員農(nóng)村資源的組織保障。有利于國家對農(nóng)村資源的動員，卻不利于增進農(nóng)民自身的利益和促進農(nóng)村自身的發(fā)展。鄉(xiāng)政村治（取消農(nóng)業(yè)稅前）家庭承包——撤社建鄉(xiāng)（82憲法）——村民自治村民自治的制度供給既是為了保障村民的直接民主權(quán)力，也是為了通過提高農(nóng)民的社會組織化水平降低由于農(nóng)民的高度分散而急劇升高的政府與農(nóng)民的交易成本。汲取型任務(wù)：農(nóng)業(yè)稅/征購提留；禁止型任務(wù)：計劃生育干群關(guān)系的高度緊張鄉(xiāng)政村治（后農(nóng)業(yè)稅時期/新時期）水火關(guān)系——油水關(guān)系——魚水關(guān)系新時期村級組織面臨的問題有選舉無權(quán)威賄選對村干部權(quán)威的傷害無資源——無行動能力/有事不議村干部與鄉(xiāng)級政權(quán)的疏離鄉(xiāng)村關(guān)系/自治權(quán)與行政權(quán)的沖突村莊派系政治的惡化雙重目標(biāo)下的村莊分類國家任務(wù)權(quán)威型達標(biāo)型村民參與癱瘓型獨立王國型

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)面臨的挑戰(zhàn)和困境首先從管理體制上看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政面臨著新舊領(lǐng)導(dǎo)體制沖突的挑戰(zhàn)實行村民自治以后，鄉(xiāng)村關(guān)系由領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系到指導(dǎo)關(guān)系、合作關(guān)系農(nóng)民自主性和權(quán)利意識提高以后，有人治到法治的轉(zhuǎn)變各種社會中介服務(wù)組織、民間“草根”組織出現(xiàn)，村民也可以通過新契約的形式從民間組織那里得到某種公共服務(wù),而非單獨指向政府。這樣就使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府原有的掌舵者地位受到了挑戰(zhàn)其次從資源汲取上看，在新形勢下鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政，面臨著尋找新的財政資源的挑戰(zhàn)取消稅費縣級財政困境的下壓改革開放初期取得那么大的成就,根本原因在于那時期改革政策的核心是“放權(quán)”,給地方政府一定的財政和行政權(quán)力。20世紀(jì)90年代調(diào)整以來,“收權(quán)”成為國家體制和政策的趨勢。上級政府相繼把有權(quán)有錢的單位都收走了,比如工商、稅務(wù)、公安、司法、檢察、法院、國土、煙草、檢驗檢疫、人事等部門都實行垂直管理。更難以理解的是權(quán)力上收了,出了事情卻追究地方政府的責(zé)任。最頭疼的是縣級政府財權(quán)、事權(quán)不對稱。從領(lǐng)導(dǎo)方式上看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政面臨著行政隨意性大、干部威信低的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，面臨著重塑政府形象的艱巨任務(wù)。壓力下的動作變形政府公信力下降農(nóng)民權(quán)利意識提高現(xiàn)代傳播技術(shù)關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)改革取向的爭論鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治相較于大多數(shù)評論者將以往鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的失敗歸因于“沒有抓住職能轉(zhuǎn)變這個關(guān)鍵”,李昌平則鮮明地提出,“轉(zhuǎn)變職能不是真正的關(guān)鍵,真正的關(guān)鍵是要轉(zhuǎn)變體制”,即由官本位體制轉(zhuǎn)變?yōu)槊癖疚惑w制,讓過剩的官方權(quán)力退出鄉(xiāng)村社會?；谶@樣一個認(rèn)識,李昌平關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的思路是“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”?！疤摶l(xiāng)鎮(zhèn)”,改鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為縣級政府的派出機構(gòu),也即改鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為鄉(xiāng)公所。這種方案以徐勇教授、賀雪峰教授為代表。該觀點認(rèn)為,鄉(xiāng)公所不是一級政權(quán),也沒有獨立的財政權(quán),而是縣級政府為解決行政事務(wù)而在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級設(shè)置的派出機構(gòu),其主要職能一是完成政府任務(wù),二是指導(dǎo)村民自治活動。他們認(rèn)為,產(chǎn)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)面臨困境的主要原因,是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)、責(zé)、能不一致。與其他層級的政府相比,鄉(xiāng)級政府在治理結(jié)構(gòu)上突出表現(xiàn)為權(quán)小、責(zé)大、能弱。當(dāng)前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)問題不能簡單地歸咎于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身,就目前的組織體制而言,它是支配性政府間體制造成的;從歷史上來看,它是革命后國家權(quán)力強制性植入(嵌入)鄉(xiāng)村社會,打破鄉(xiāng)村社會原生權(quán)力運行邏輯的結(jié)果?，F(xiàn)實的治理需要和歷史的發(fā)展邏輯,都認(rèn)為只有將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改造為“官民合作”組織,實行“鄉(xiāng)政自治”,才能從根本上破解目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)難題,最終達致國家在鄉(xiāng)村社會的善治。制度創(chuàng)新：應(yīng)對的基本思路以創(chuàng)新求發(fā)展、求穩(wěn)定，是應(yīng)對這些挑戰(zhàn)的根本出路。雖然基層政權(quán)的許多困境是由一些更高層次的制度困境照成的，但縣鄉(xiāng)政權(quán)仍然有通過自主創(chuàng)新緩解基層政權(quán)困境的空間。這種創(chuàng)新的總的趨向包括：其一，強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的社會管理和公共服務(wù)職能；其二，設(shè)定農(nóng)村公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系,以提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)有效性；其三，完善責(zé)任流程,以強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府責(zé)任機制；其四，通過強化民主決策、民主監(jiān)督和實施一事一議財政獎補等，提高村級組織的行動能力。突出社會管理與公共服務(wù)職能為核心。主要表現(xiàn)在以下四個領(lǐng)域:一是公共安全和秩序。通過政策宣傳提高村民的愛國意識、法治意識、引導(dǎo)和健全村民自治組織、加強基層黨組織建設(shè)等方式來實現(xiàn)。二是公共衛(wèi)生和公共設(shè)施環(huán)境。人們生存質(zhì)量高低與公共衛(wèi)生和周邊公共設(shè)施環(huán)境緊密相連,公共衛(wèi)生和環(huán)境質(zhì)量也體現(xiàn)一個國家的文明程度,提供基本公共衛(wèi)生服務(wù)和改善生存環(huán)境成為各級政府當(dāng)然的職能,未來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將在這方面承擔(dān)更大的責(zé)任。三是公共(義務(wù))教育和培訓(xùn)。這是一項純公共服務(wù),它關(guān)系到整個民族文化素質(zhì)問題,涉及到未來中國智力支持和人力資源長遠(yuǎn)戰(zhàn)略問題,上級政府的各項政策需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府去貫徹落實。四是公共福利和救濟。既然國家存在的目的是維護安全、秩序和正義,這就決定了“政府要對公共服務(wù)短缺問題作出反應(yīng),主持和維護社會正義,幫助處于弱勢的老人、孩子、落后地區(qū)的特定人群,使他們的身心健康、基本生活水平有所保障。提高公共服務(wù)有效性的路徑是設(shè)定農(nóng)村基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系。標(biāo)準(zhǔn)體系是指一定范圍內(nèi)的標(biāo)準(zhǔn)按照其內(nèi)在聯(lián)系形成的科學(xué)有機整體,其直觀表現(xiàn)形式就是標(biāo)準(zhǔn)體系表,即將標(biāo)準(zhǔn)體系按照一定形式排列起來的圖表。設(shè)定農(nóng)村基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系的作用:一是可以直觀描繪出一定范圍內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)化活動的發(fā)展藍(lán)圖;二是能夠系統(tǒng)反映全局,有利于明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作重點,突出鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能特色;三是有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)結(jié)合實際進行對照,從社會發(fā)展的戰(zhàn)略高度尋找不足;四是有利于解決“頭痛醫(yī)頭,腳痛醫(yī)腳”的弊端和由此產(chǎn)生的工作盲目性,從根本上提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)的系統(tǒng)性和有效性。以完善責(zé)任流程為路徑,強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府責(zé)任機制。第一,要認(rèn)真觀察,善于發(fā)現(xiàn)組織里隱藏的“責(zé)任流程”。第二,要細(xì)化雙向責(zé)任關(guān)系,量化責(zé)任目標(biāo),完善責(zé)任流程體系,構(gòu)建責(zé)任網(wǎng)絡(luò),盡量減少“都負(fù)責(zé)又都不負(fù)責(zé)”的交叉現(xiàn)象發(fā)生。。第三,在流程設(shè)計中進一步細(xì)化、明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)目標(biāo)職責(zé)和每個崗位職責(zé),設(shè)計責(zé)任流程關(guān)鍵績效指標(biāo)。建立流程的持續(xù)評審機制,從而牽引流程的持續(xù)優(yōu)化。2000年以來地方政府創(chuàng)新獎評選標(biāo)準(zhǔn)評選標(biāo)準(zhǔn)創(chuàng)新程度申請項目必須具有獨創(chuàng)性,而不是機械模仿他人或照搬上級指示參與程度項目必須有助于提高公民參與度和政治透明度,使公民對地方事務(wù)有更大的發(fā)言權(quán)效益程度項目必”具有“顯”社會效益,并被事實充分證明,或得到“益者廣泛承認(rèn)‘,”必須對人民生活或經(jīng)濟建設(shè)·民主政治和社會安定具有重要推動作用,持續(xù)程度“必須具有適度示范效應(yīng)和推廣意義,可以被其他單位借鑒·仿效?；境尚д胃母镱惖膭?chuàng)新讓老百姓得以真正參與到政治中來,參政、議政、督政,通過政治權(quán)利的有效利用為自己謀求利益。行政改革類的創(chuàng)新則為老百姓辦理公事提供便利,帶來公民滿意度的提高。通過提供新的服務(wù)或改進服務(wù)提供的方式,公共服務(wù)類的創(chuàng)新為老百姓帶來了真正的實惠,解決了許多以前無法解決的問題。政府官員也在創(chuàng)新的過程中嘗到甜頭,對獲獎項目的跟蹤調(diào)查發(fā)現(xiàn),近2/3的負(fù)責(zé)官員都得到了提升,或者調(diào)動后的職務(wù)更重要了獲獎項目情況公共服務(wù)類改善政府的公共服務(wù)體制,提高公共服務(wù)的質(zhì)量,建設(shè)服務(wù)型政府(公共服務(wù)類入圍項目數(shù)量最多,共計12項,占總數(shù)的10.5%多)進入21世紀(jì)后,中共中央及時提出了建設(shè)服務(wù)型政府的政府改革目標(biāo),這既反映了執(zhí)政黨執(zhí)政為民和為人民服務(wù)的根本宗旨,也體現(xiàn)了政府現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。公共服務(wù)類政府創(chuàng)新獎入圍項目為:1.中共石泉縣委、縣人民政府“關(guān)愛留守兒童長效機制建設(shè)”;2.山東省萊西市人民政府“為民服務(wù)代理制”;3.北京市西城區(qū)人民政府“改進基層政府公共服務(wù)”;4.上海市南匯區(qū)惠南鎮(zhèn)人大“公共服務(wù)均等化改革”;5.陜西省楊凌農(nóng)業(yè)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)示范區(qū)管委會“服務(wù)承諾制”;6.廣西南寧市“社會應(yīng)急聯(lián)動系統(tǒng)”7.河南省焦作市構(gòu)建“三級服務(wù)型政府”;8.北京市“社區(qū)公共服務(wù)平臺”;9.上海市徐匯區(qū)康健街道工委、辦事處“康樂工程”;10.浙江省衢州市農(nóng)技推廣服務(wù)中心“農(nóng)技110”;11.中共南京市下關(guān)區(qū)委、區(qū)人民政府“政務(wù)超市”;12.山東省棗莊市市中區(qū)財政局“財政支農(nóng)方式創(chuàng)新”)。行政審批類簡化審批,減少管制,提高效益,方便群眾(行政審批類入圍項目11項,占總數(shù)的9.6%)。管制政府強化行政審批,增大政府尋租的機會,而市場經(jīng)濟和服務(wù)型政府則必然要求減少行政審批的環(huán)節(jié)與程序,提高行政效率,最大限度地方便公民。一個與社會主義市場經(jīng)濟相適應(yīng)的現(xiàn)代政府,應(yīng)當(dāng)是一個高效的政府。行政審批類政府創(chuàng)新獎入圍項目為:1.中共?？谑形皩嵭行姓徟摹啤?2.深圳市人民政府“改革行政審批制度”;3.四川省平昌縣人民政府“對個體工商戶實行公開評稅”;4.上海市徐匯區(qū)人民政府“政府工作流程再造”;5.天津市南開區(qū)“超時默許”新機制;6.浙江省溫州市人民政府“效能革命”;7.廣東省深圳市監(jiān)察局“行政審批電子監(jiān)察系統(tǒng)”;8.中共咸寧市咸安區(qū)委“鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革”;9.四川省成都市人民政府“一窗式”行政審批制度改革;10.云南省昆明市人民政府法制辦公室“行政處罰自由裁量權(quán)規(guī)范化”;11.新疆兵團農(nóng)七師“天北新區(qū)管理體制改革”)維護弱勢群體權(quán)益類實施扶貧政策,建立社會救助制度,維護社會弱勢群體的權(quán)益(弱勢群體權(quán)益類入圍項目11項,占總數(shù)的9.6%)。社會主義市場經(jīng)濟的引入,極大地提高了當(dāng)代中國社會生產(chǎn)力,改善了廣大人民群眾的物質(zhì)生活水平。但市場經(jīng)濟不僅不會自發(fā)地消除困難群體和貧困人口,反而會催生新的弱勢群眾。實施扶貧和救助政策,維護弱勢群體的權(quán)益,是各級政府的基本責(zé)任。維護弱勢群體權(quán)益類政府創(chuàng)新獎入圍項目為:1.四川省總工會、成