土地使用變遷與制度依賴

土地使用變遷與制度依賴

中國(guó)的半城市化發(fā)展經(jīng)歷了不同的時(shí)期和不同的階段。第一階段為1970年代末到1980年代,是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展推動(dòng)的半城市化。第二階段是1990年代以后,突出表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)和高科技園區(qū)大規(guī)模建設(shè)推動(dòng)的半城市化,同時(shí)伴有國(guó)外直接投資,并吸引了第一代遷移人口。第三階段為如今的半城市化地區(qū),人口增長(zhǎng)趨于緩和,但半城市化地區(qū)仍是我國(guó)最具經(jīng)濟(jì)活力的地區(qū)之一(張敏等,2008)。但同時(shí),如今的半城市化地區(qū)也面臨前所未有的調(diào)整:依靠大量要素資源投入支撐經(jīng)濟(jì)粗放增長(zhǎng)的發(fā)展模式難以為繼,土地資源緊缺的制約尤為顯著;城鎮(zhèn)化嚴(yán)重滯后于工業(yè)化,產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)乏力等(田莉等,2013)。本文通過(guò)選取兩個(gè)最具代表性的半城市化地區(qū):蘇南地區(qū)的江陰市和珠江三角洲的順德區(qū),對(duì)其2001-2010年10年間土地使用的變遷進(jìn)行研究,發(fā)現(xiàn)新世紀(jì)以來(lái)半城市化地區(qū)土地使用的變遷體現(xiàn)出強(qiáng)烈的制度依賴特征。1980年代的自下而上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展和集體土地資源的資本化,對(duì)半城市化地區(qū)土地使用變遷的影響極其深遠(yuǎn)。由于其“空間鎖定”的效應(yīng),至今仍在很大程度上影響著半城市化地區(qū)的空間利用格局。理解這些變化的影響因素和驅(qū)動(dòng)機(jī)制,對(duì)于優(yōu)化半城市化地區(qū)的土地利用,制定行之有效的土地政策,實(shí)現(xiàn)半城市化地區(qū)由“綠地開(kāi)發(fā)”(greenfielddevelopment)向“棕地開(kāi)發(fā)”(brownfielddevelopment)(1)的轉(zhuǎn)型,具有積極的借鑒價(jià)值。1對(duì)我國(guó)半城市化地區(qū)與城市土地利用的總體認(rèn)識(shí)半城市化地區(qū)的發(fā)展是郊區(qū)化的必然結(jié)果,隨著城市的發(fā)展和鄉(xiāng)村的生長(zhǎng),半城市化地區(qū)按波浪形向外移動(dòng)。阿德?tīng)?Adell,1999)將半城市化地區(qū)定義為“受到城市強(qiáng)烈影響的地區(qū),對(duì)市場(chǎng)、服務(wù)等有較高易達(dá)性,勞動(dòng)力供給充足,但土地相對(duì)短缺,易受城市增長(zhǎng)和環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)的地區(qū)”。諾丁漢大學(xué)和利物浦大學(xué)(NottinghamandLiverpoolUniversities,1998)認(rèn)為半城市化地區(qū)是指城市地區(qū)與鄉(xiāng)村地區(qū)相交接、混合及反應(yīng)的城市邊緣,它通常是一個(gè)擴(kuò)散的地區(qū)而非連續(xù)的地區(qū),具有各種城市活動(dòng)所導(dǎo)致的特征與現(xiàn)象。我國(guó)關(guān)于半城市化地區(qū)的實(shí)證研究多集中在發(fā)達(dá)地區(qū),如韋伯斯特(Webster,2002)對(duì)于寧波-杭州走廊半城市化地區(qū)的研究;鄭艷婷等(2003)對(duì)于東莞半城市化地區(qū)的研究;田莉等(2011)等對(duì)順德半城市化地區(qū)的研究等。對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)半城市化現(xiàn)象的研究則有2003年亞太研究中心對(duì)我國(guó)成都半城市化地區(qū)土地利用時(shí)空演變機(jī)理的研究,張敏等(2008)對(duì)于福建莆田半城市化地區(qū)的研究等。總體而言,我國(guó)半城市化地區(qū)土地利用具有顯著的過(guò)渡性、動(dòng)態(tài)性和不穩(wěn)定性特征,外向型非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速、非農(nóng)化程度高、工業(yè)發(fā)展和土地開(kāi)發(fā)分散、集聚程度低。田莉等(2011)將半城市化地區(qū)的特征歸納為:地方經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和就業(yè)結(jié)構(gòu)由農(nóng)業(yè)為主逐步向制造業(yè)轉(zhuǎn)變;制造業(yè)發(fā)展帶來(lái)的流動(dòng)人口大量增加;空間增長(zhǎng)模式出現(xiàn)顯著的斑塊化和碎片化特征;土地開(kāi)發(fā)極為分散、集聚程度低,土地使用呈現(xiàn)工業(yè)、商業(yè)、居住和農(nóng)業(yè)等混合利用的特征,“非正規(guī)”或“灰色”經(jīng)濟(jì)盛行等。半城市化地區(qū)土地利用變化的驅(qū)動(dòng)力主要包括三個(gè)方面:自上而下的大城市輻射和擴(kuò)散,自下而上的鄉(xiāng)村工業(yè)化和外商直接投資影響。此外,我國(guó)獨(dú)特的城鄉(xiāng)二元體制也是造成半城市化地區(qū)管治缺失的主要原因之一(賈若祥等,2002;鄭艷婷等,2003;劉盛和等,2004)。中國(guó)東南沿海市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革催生了土地使用規(guī)劃,但規(guī)劃的影響力和效力不足,城市邊緣區(qū)土地非法使用的情況廣泛,這使得城市蔓延的現(xiàn)象屢禁不止(Adell,1999)。何為等(2012)進(jìn)一步將半城市化地區(qū)的驅(qū)動(dòng)力劃分為市場(chǎng)力、社會(huì)力、政府力和其他4個(gè)維度。對(duì)不同地區(qū)和同一地區(qū)的不同發(fā)展階段而言,4種力的作用過(guò)程和表現(xiàn)形式均不一樣。如城郊型半城市化地區(qū),以政府推動(dòng)為主,兼具其他3種力共同作用;鄉(xiāng)村型半城市化地區(qū)以市場(chǎng)力為主,同時(shí)也受社會(huì)力、政府力和其他力的綜合作用。政府力包括權(quán)力下放、市場(chǎng)化改革和財(cái)稅分權(quán)等制度背景下的圈地運(yùn)動(dòng)、土地財(cái)政、工業(yè)“退二進(jìn)三”等;市場(chǎng)力包括經(jīng)濟(jì)全球化引發(fā)全球資源、市場(chǎng)、人才、技術(shù)的重新組合和配置,外資大量涌入,加工制造業(yè)的快速發(fā)展,產(chǎn)生大量鄉(xiāng)村型半城市化區(qū)域。社會(huì)力包括涌入城市的大量低成本勞動(dòng)力,由于大多無(wú)法在城市購(gòu)房和支付中心城區(qū)高昂的房租,而選擇居住在租金相對(duì)便宜的半城市化空間,也因此刺激了半城市化地區(qū)大量的非正規(guī)建設(shè)。其他則包括良好的區(qū)位條件等,交通便利性、通達(dá)性等與人力、資本、技術(shù)等流動(dòng)生產(chǎn)要素相結(jié)合,是半城市化現(xiàn)象發(fā)育的重要基礎(chǔ)。2土地資本主義在一地中國(guó)農(nóng)村工業(yè)化進(jìn)程始于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在改革開(kāi)放初期農(nóng)村資金因素高度稀缺而勞動(dòng)力過(guò)剩的條件下,以勞動(dòng)和土地“替代資本投入”的發(fā)展方式,完成了城鄉(xiāng)二元體制制約下農(nóng)村工業(yè)化進(jìn)程的原始資本積累(溫鐵軍,2011)。1980-1991年間,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)占國(guó)家工業(yè)總產(chǎn)值的比重從11.11%上升到30.82%,對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到了極為重要的促進(jìn)作用(中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒,1992)。雖然1980年代末期到1990年代中后期,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)由于自身產(chǎn)權(quán)不清晰而帶來(lái)發(fā)展后勁乏力及由于發(fā)展層次偏低而帶來(lái)的環(huán)境污染問(wèn)題,進(jìn)行股份制改革而漸漸消亡,但其發(fā)展模式對(duì)半城市化地區(qū)城鄉(xiāng)土地利用的巨大影響?yīng)q存,且左右著半城市化地區(qū)的空間格局。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展最為活躍的蘇南地區(qū)和珠江三角洲地區(qū),鄉(xiāng)村工業(yè)化的進(jìn)程和集體土地的資本化密切相關(guān)?；仡檭傻刈韵露系墓I(yè)化進(jìn)程,可以發(fā)現(xiàn),在資金、勞動(dòng)力匱乏的情況下,集體土地資源的資本化充當(dāng)了鄉(xiāng)村工業(yè)化進(jìn)程的“推進(jìn)者(facilitator)”角色。當(dāng)然,以土地的要素?cái)U(kuò)張作為工業(yè)化的基礎(chǔ)及基層政府(主要是鎮(zhèn)村)為主體來(lái)推進(jìn)的工業(yè)化,不可避免地帶來(lái)松散的、低層次的、重復(fù)化的加工工業(yè),半城市化地區(qū)土地利用的破碎化亦不可避免。在以“蘇南模式”發(fā)展聞名的蘇南地區(qū),20世紀(jì)80年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的創(chuàng)辦充分利用了集體土地產(chǎn)權(quán)的模糊性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)作為社區(qū)集體所有的事業(yè)使用本來(lái)就屬于村社共有的、或工業(yè)化之初通過(guò)支付低廉地價(jià)從農(nóng)民手中獲得的集體土地,從而不必支付高昂的土地價(jià)格,就可以將土地用途轉(zhuǎn)化為工商業(yè)用途,獲得了土地資本化的收益。根據(jù)溫鐵軍的估算(1998),20世紀(jì)80年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)創(chuàng)辦時(shí),農(nóng)村土地從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)化為工商業(yè)用土地的增值收益,幾乎無(wú)償或低償被鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)占有,這部分土地資本化的利潤(rùn)約占到企業(yè)創(chuàng)辦投資的30%左右。同時(shí),蘇南地區(qū)在發(fā)展的過(guò)程中,村社組織資源發(fā)揮了主要作用。由于無(wú)需支付有土地保障的村民的社會(huì)福利,農(nóng)民可以“工農(nóng)兼業(yè)”、“以工補(bǔ)農(nóng)”,使得勞動(dòng)力的成本大大降低。正是這種基于村社理性的社隊(duì)內(nèi)部化機(jī)制,使得農(nóng)村工業(yè)化的原始積累進(jìn)程社會(huì)矛盾和沖突維持在一個(gè)很低的水平,而使農(nóng)業(yè)資源低成本地轉(zhuǎn)化到了工業(yè)部門(溫鐵軍,2011)。在以“珠江模式”為代表的珠三角地區(qū)的農(nóng)村工業(yè)化進(jìn)程中,土地資本化同樣不可或缺。1992年始于廣東南海,以土地為中心的社區(qū)股份合作制,則是農(nóng)村工業(yè)化對(duì)規(guī)模土地的需求及農(nóng)村社區(qū)組織在20世紀(jì)90年代初期“開(kāi)發(fā)區(qū)熱”背景下支付大規(guī)模低價(jià)征地而設(shè)定的制度性對(duì)抗。與蘇南地區(qū)不同的是,通過(guò)自下而上的農(nóng)村土地股份合作社的制度創(chuàng)新,原本在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下分散于農(nóng)戶手中的零星土地集中到了村鎮(zhèn)政府手中。股份合作社一般以行政村(當(dāng)時(shí)稱為管理區(qū))為單位組建,通過(guò)區(qū)別不同地塊的價(jià)值,將土地作為固定資產(chǎn)折股,再以股份的形式分配給農(nóng)民。對(duì)于集中起來(lái)的土地,管理區(qū)對(duì)土地進(jìn)行區(qū)劃和土地整理,部分作為農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)用地再發(fā)包,租給本村或外來(lái)的種田大戶。部分作為工商業(yè)用途,出租給本地或外來(lái)企業(yè),所獲得的租金作為紅利分配給股民(即村民)。這種自下而上的制度變革,使原本模糊的集體土地產(chǎn)權(quán)明晰化(TianandZhu,2013)。通過(guò)農(nóng)業(yè)用途向工商業(yè)用途的轉(zhuǎn)性,股份合作社獲得了工業(yè)化所需要的規(guī)模用地,并可以在政府征地的過(guò)程中,代表股民向政府談判。一方面可以獲得較高的賠償價(jià)格,另一方面可以使政府在征地過(guò)程中無(wú)需和高度分散的農(nóng)民進(jìn)行談判,使社會(huì)沖突和矛盾在某種程度上得以緩和。自下而上工業(yè)化進(jìn)程的一個(gè)重要特點(diǎn),是集體和村民的利益得到保護(hù),在松散的鄉(xiāng)村規(guī)劃管治下,農(nóng)業(yè)用途向工商業(yè)用途轉(zhuǎn)性的巨大土地增值收益為村集體和村民所享有。這也是蘇南地區(qū)和珠三角地區(qū)的城鄉(xiāng)差距收入遠(yuǎn)低于全國(guó)平均水平的主要原因(2)。當(dāng)然,自下而上的工業(yè)化所衍生的副產(chǎn)品,則是不可避免的耕地的大量流失和農(nóng)業(yè)生態(tài)功能的退化。3半城市化地區(qū)土地使用變化特征：以2001年至2010年江陰和順德的土地利用變化為例3.1非農(nóng)田的擴(kuò)張?jiān)诎氤鞘谢貐^(qū),非農(nóng)用地的擴(kuò)張速度很快。表1和圖1顯示了江陰和順德1995-2010年間的非農(nóng)用地的擴(kuò)張情況。在過(guò)去的15年間,江陰的非農(nóng)用地?cái)U(kuò)張了85.8%,順德擴(kuò)張了127.4%,其中2000-2005這5年間擴(kuò)張速度最快。其主要原因是中國(guó)在2001年加入了WTO,吸引了更多的外來(lái)投資,帶動(dòng)了土地需求的快速增長(zhǎng)。3.2土地利用指數(shù)mps和順德的集聚特征本文將半城市化地區(qū)的非農(nóng)用地分為三類:城市居民點(diǎn)用地、農(nóng)村居民點(diǎn)用地和工業(yè)用地。城市居民點(diǎn)用地包括了城市的居住用地、商業(yè)用地和公共服務(wù)設(shè)施用地。同樣,農(nóng)村居民點(diǎn)用地也包括相應(yīng)的用地類型。工業(yè)用地包括兩類:一類是位于城鎮(zhèn)地區(qū)的工業(yè)園區(qū)用地,另一類是位于農(nóng)村地區(qū)的相對(duì)零散的工業(yè)用地。本文中使用表2中所列的景觀學(xué)指數(shù),來(lái)表示土地利用變化的特征。表3、表4和圖2表示江陰和順德在2001-2010年間,非農(nóng)用地的變化特征,可以發(fā)現(xiàn):(1)就非農(nóng)用地的總體變化而言,江陰和順德的NP、PD、LSI、LFD指數(shù)均下降,而PLAND、MPS指數(shù)均提高。其中,江陰(18.3%)的PLAND指數(shù)的增長(zhǎng)大于順德(16.2%),但是MPS指數(shù)的增長(zhǎng)江陰(142.7%)遠(yuǎn)小于順德(317.9%)。土地利用指數(shù)的變化表明,非農(nóng)用地的集約化程度在2001-2010年間不斷提高,其中順德的集聚趨勢(shì)表現(xiàn)更加明顯。(2)對(duì)于城市居民點(diǎn)用地,江陰和順德的PLAND、NP、MPS和PD指數(shù)均增長(zhǎng),而LSI和LFD指數(shù)均下降。江陰和順德的城市居民點(diǎn)用地表現(xiàn)出集聚和碎片化共存的趨勢(shì)。一方面,現(xiàn)有斑塊的規(guī)模還在不斷擴(kuò)大,碎片化程度不斷減小,形狀上更加規(guī)整。另一方面,新的斑塊還在不斷出現(xiàn)。其中,江陰(6.7%)PLAND指數(shù)的增長(zhǎng)比順德(5.3%)大,但是NP、PD指數(shù)的增長(zhǎng)小于順德。江陰(144.8%)的MPS指數(shù)的增長(zhǎng)比順德(45.4%)大,這表明江陰城市居民點(diǎn)用地的新增斑塊規(guī)模更大,但數(shù)量少。(3)對(duì)于農(nóng)村居民點(diǎn)用地,江陰和順德的NP、PD、LSI、LFD指數(shù)均呈現(xiàn)出下降趨勢(shì),但MPS指數(shù)均增長(zhǎng),表明這兩個(gè)地區(qū)的農(nóng)村居民點(diǎn)用地都變得更加集聚和規(guī)整。其中,江陰PLAND指數(shù)(1%)的增長(zhǎng)遠(yuǎn)低于順德(3.1%),這是由于江陰在2003年暫停了新的宅基地的審批。順德的集聚趨勢(shì)比江陰更加顯著。比如,順德的NP和PD指數(shù)均下降了47.5%,而江陰只下降了0.1%。順德的LSI和LFD指數(shù)分別下降了9.4%和82.7%,而江陰只分別下降了1%和10.9%。(4)江陰和順德的工業(yè)用地變化表現(xiàn)出不同的特征?？傮w來(lái)說(shuō),江陰的工業(yè)用地變得更加破碎,而順德變得更集聚。江陰的NP和PD指數(shù)均增長(zhǎng)了173.3%,而順德下降了7.2%。江陰的LSI和LFD指數(shù)分別增長(zhǎng)了44.4%和63.1%,而順德分別下降了0.2%和57.9%。唯一相同的是兩地工業(yè)用地的MPS指數(shù)均增長(zhǎng),但順德的增量幾乎是江陰的兩倍。換言之,在江陰的工業(yè)用地變得更加破碎的同時(shí),順德的工業(yè)用地更為集聚和規(guī)整,但這也和順德工業(yè)用地的大幅擴(kuò)張,造成部分工業(yè)用地斑塊連綿成為一體有關(guān)?？傊?土地利用指數(shù)的變化表明江陰和順德兩地的非農(nóng)用地呈現(xiàn)出蔓延和集聚的特征。但就農(nóng)村居民點(diǎn)用地和工業(yè)用地而言,順德的集聚趨勢(shì)更加明顯,這主要是由于兩地不同的土地制度設(shè)定和土地政策引起的,在后文將詳細(xì)討論。4土地用戶行為的變化過(guò)程工業(yè)化和城市化通常被認(rèn)為是影響土地利用變化的最重要的兩個(gè)因素,中央和地方政府及土地使用者的個(gè)人行為共同主導(dǎo)了這個(gè)變化過(guò)程(Longetal,2008)。筆者認(rèn)為,無(wú)論是江陰還是順德,自下而上和自上而下相結(jié)合的工業(yè)化與集體土地的資本化是半城市化地區(qū)土地利用變化的主要因素。4.1稅收轉(zhuǎn)移支付經(jīng)濟(jì)改革之前,中國(guó)的稅收基礎(chǔ)是數(shù)千大型的國(guó)有企業(yè)(Naughton,1992)。1980年代改革開(kāi)放之后,農(nóng)村地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展極大地推動(dòng)了中國(guó)經(jīng)濟(jì)。1978-1993年財(cái)政包干制賦予地方政府可以全額占有上繳上級(jí)財(cái)政后的盈余(Oi,1992;1999),鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)成為鎮(zhèn)村政府的主要收入來(lái)源。1994年,實(shí)行分稅制的財(cái)政體制,稅收收入在市/縣/鎮(zhèn)級(jí)政府、省級(jí)政府、中央政府間分配,其中中央政府所占份額最大。2011年,中央政府占有國(guó)家總體稅收收入的54.2%,其余的45.8%在省、市、縣、鎮(zhèn)級(jí)政府間分配(中國(guó)稅務(wù)年鑒,2012)。江陰和順德各鎮(zhèn)占有所在地工業(yè)稅收收入份額各不相同。例如,江陰的新橋鎮(zhèn)2012年可以保留當(dāng)?shù)貏?chuàng)造稅收收入的15.9%(當(dāng)?shù)卦L談數(shù)據(jù))。而在順德的北滘鎮(zhèn),2010年順德區(qū)政府占有稅收收入的25.25%,鎮(zhèn)只占有6.5%,其余的68%歸上級(jí)政府(3)。由于大部分的稅收收入都收歸上級(jí)政府,而財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的經(jīng)費(fèi)在支付鎮(zhèn)村的財(cái)政工資外,只涵蓋戶籍人口有限的公共事務(wù)的支出。但半城市化地區(qū)往往流動(dòng)人口數(shù)量龐大,由此產(chǎn)生的額外費(fèi)用均不在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的范圍內(nèi)解決。為此,鎮(zhèn)村基層支付只能尋求其他的預(yù)算外收入來(lái)源。集體土地和建于其上的工業(yè)廠房、商業(yè)樓宇的租金因此成為基層收入的重要來(lái)源?；诮幒晚樀?008年和2012年村集體收入的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)(4),可以發(fā)現(xiàn)江陰的集體收入是573,617,000元,其中土地及房屋出租的租金占到65%,其他來(lái)自于企業(yè)的管理費(fèi)等。2012年,集體收入增加到809,515,892元,其中65.92%來(lái)自于土地及資產(chǎn)出租。順德2008年的集體收入是594,480,000元,比江陰略高,其中69.42%來(lái)自于土地及資產(chǎn)出租,19.01%來(lái)自于地方企業(yè)和承租人企業(yè)的管理費(fèi)用,剩余的11.57%來(lái)自于經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)的收入。2012年,集體收入增加到790,216,100元,土地及資產(chǎn)租金占到68.03%。正是由于土地和資產(chǎn)出租成為村集體收入的主要來(lái)源,因此村集體才不愿去遷移當(dāng)?shù)仄髽I(yè)和承租人企業(yè),以免帶來(lái)租金損失。通過(guò)對(duì)鎮(zhèn)政府及村委會(huì)的訪談,也說(shuō)明這是江陰和順德自下而上的棕地再開(kāi)發(fā)不受歡迎的根本原因。4.2對(duì)地方政府的影響在分稅財(cái)政體制下,地方政府60%~70%的稅收收入主要包括營(yíng)業(yè)稅、增值稅、除國(guó)有企業(yè)外的企業(yè)所得稅,其中制造業(yè)是增值稅的主要部分,2001-2006年的貢獻(xiàn)率達(dá)到60%(Cai,2011)。增值稅與一次性的土地出讓金不同,對(duì)地方政府來(lái)說(shuō)是一種可持續(xù)的收入來(lái)源。因此不論是市縣政府還是鎮(zhèn)村政府都熱衷于工業(yè)化進(jìn)程。隨著不斷縮緊的國(guó)家土地政策,中央政府在2003年嚴(yán)格地推行土地指標(biāo)分配制度,但同時(shí)給予地方政府在其行政管轄范圍內(nèi)足夠的自主權(quán)決定土地配額在行業(yè)間的分配。在嚴(yán)格的土地配額制下,由于地方收入依賴增值稅多于營(yíng)業(yè)稅,導(dǎo)致更多的土地配額分配到工業(yè)部門。例如,江陰為了給工業(yè)留有足夠的用地配額,暫停了農(nóng)村新宅基地用地的審批。結(jié)果其工業(yè)用地在2001-2010年的10年間,增長(zhǎng)了4.57倍,而農(nóng)村居民點(diǎn)用地僅增長(zhǎng)了1.12倍。同期,順德的工業(yè)用地增長(zhǎng)了2.05倍,農(nóng)村居民點(diǎn)用地僅增長(zhǎng)了1.58倍。到了2010年,工業(yè)用地成為江陰和順德主要的土地利用類型,在江陰甚至超過(guò)了城市居民點(diǎn)用地。4.3從鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的政策角度統(tǒng)計(jì)分析,不同層級(jí)發(fā)展的非均質(zhì)性土地產(chǎn)權(quán)的復(fù)雜性和政府管理的破碎化是半城市化地區(qū)的主要特征。大部分的國(guó)有土地歸市政府管理,而農(nóng)村集體土地則由三級(jí)行政體系管理:鎮(zhèn)、行政村、自然村。在半城市化地區(qū),各級(jí)政府都希望通過(guò)工業(yè)來(lái)推動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。通常市縣政府有自己的工業(yè)園區(qū),例如,江陰市有兩個(gè)市級(jí)工業(yè)園區(qū),順德有一個(gè)區(qū)級(jí)工業(yè)園區(qū)。市縣政府負(fù)責(zé)工業(yè)園的招商引資及管理,工業(yè)園區(qū)的用地必須是國(guó)有土地。一般來(lái)說(shuō),市縣工業(yè)園區(qū)有相對(duì)較高的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn),如最小投資額度、環(huán)境績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)等,只有那些符合標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)才能進(jìn)入,且所有的建設(shè)必須按法定規(guī)劃執(zhí)行,因此土地利用相對(duì)集約。在分稅制的激勵(lì)下,鎮(zhèn)政府通常試圖建設(shè)自己的工業(yè)區(qū)。在平等主義的原則下,每個(gè)鎮(zhèn)都可以建設(shè)一至兩個(gè)工業(yè)區(qū),鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)招商引資及管理。通過(guò)對(duì)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的訪談,工業(yè)園區(qū)的土地性質(zhì)通常根據(jù)企業(yè)實(shí)力的不同而不同,既包括國(guó)有土地也有部分集體土地。如果企業(yè)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力足夠強(qiáng),通常愿意支付土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓費(fèi)將集體土地變?yōu)閲?guó)有土地,因?yàn)樗麄冋J(rèn)為國(guó)有土地更加安全,而且只有國(guó)有土地才可以作為銀行貸款的抵押。盡管在半城市化地區(qū)大多數(shù)的村民都不再以種田為生,但由于歷史原因,農(nóng)村居民點(diǎn)的分布仍然比較分散。工業(yè)用地的分散卻是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)空間分散發(fā)展的歷史產(chǎn)物。此外,由于附著于原有分散的土地上的資產(chǎn)租金是鎮(zhèn)村收入的主要來(lái)源,棕地的再開(kāi)發(fā)在政治上不受歡迎也變得容易理解。通常而言,行政等級(jí)越高,土地規(guī)劃控制就越嚴(yán)格,土地使用越集中,工業(yè)用地尤其如此。在不犧牲原有分散的工業(yè)用地租金的基礎(chǔ)上,為了追求GDP,各種層級(jí)新工業(yè)區(qū)也在不斷涌現(xiàn)。這種國(guó)家主導(dǎo)的自上而下的工業(yè)化和自下而上的農(nóng)村工業(yè)化并存的狀況,導(dǎo)致了居住和工業(yè)用地的混雜、破碎(圖3)。4.4農(nóng)民土地的收入分配盡管江陰和順德在自下而上和自上而下相結(jié)合的工業(yè)化、土地破碎方面有許多相似性。但由于制度安排的不同,其土地利用變化表現(xiàn)出不同的特征。1980年代珠江三角洲的農(nóng)村工業(yè)化,對(duì)土地的需求迅速增加,村集體發(fā)現(xiàn)整理集中農(nóng)民手中零碎的土地是十分必要的。土地股份合作社作為一種自下而上的制度創(chuàng)新在1990年代應(yīng)運(yùn)而生。合作社通過(guò)支付土地租金獲取農(nóng)民土地,并劃定相應(yīng)的農(nóng)業(yè)用地、工業(yè)用地、商業(yè)用地的界線,再根據(jù)規(guī)劃修筑道路,建設(shè)給排水、燃?xì)獾裙不A(chǔ)設(shè)施,然后通過(guò)競(jìng)拍的方式出租土地。合作社負(fù)責(zé)征收租金等費(fèi)用,管理土地資產(chǎn)投資及分配股份分紅(Tianan