公共組織變革的動(dòng)因及趨勢(shì)

摘要：馬克斯?韋伯提出的官僚制組織理論奠定了現(xiàn)代組織理論的基礎(chǔ)，后來逐漸形成了傳統(tǒng)的公共組織形式，理性官僚制得到廣泛采用。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，官僚制理論受到各方面的批評(píng)和挑戰(zhàn)，而從組織特征及其內(nèi)部作用變化方面，為了適應(yīng)知識(shí)經(jīng)濟(jì)的挑戰(zhàn)，學(xué)習(xí)型組織將是組織發(fā)展的方向。關(guān)鍵詞：組織理論；公共組織；變革；學(xué)習(xí)型組織中圖分類號(hào)：f062.6文獻(xiàn)標(biāo)志碼：a文章編號(hào)：1673-291x（2014）02-0250-03一、組織理論與公共組織自20世紀(jì)初起，組織理論層出不窮，以時(shí)間為序，主要有古典組織理論、新古典組織理論、現(xiàn)代組織理論。（一）古典組織理論古典組織理論起源于20世初，其代表人物為泰勒。泰勒通提出的“工作定額原理”、“標(biāo)準(zhǔn)化原理”、“計(jì)件工資制”等思想，開創(chuàng)了科學(xué)管理的新時(shí)代。隨后，行政管理理論代表人物法約爾提出管理五大功能和著名的“法約爾跳板”，組織的上層從繁瑣的事務(wù)中解脫而可以集中精力解決重大問題，提高了行政管理效率。馬克斯.韋伯提出了理想的“行政組織理論”，第一次較系統(tǒng)地論述了官僚制的特征，指出官僚制適用于各種環(huán)境，是傳統(tǒng)的公共行政學(xué)的基石之一。所以，古典組織理論從制度規(guī)范的角度研究了行政組織。它的特點(diǎn)在于是基于經(jīng)濟(jì)人假設(shè)，認(rèn)為推動(dòng)人的積極性的是嚴(yán)格管理、金錢、嚴(yán)厲監(jiān)督、強(qiáng)制性服從等外部條件。而且該理論側(cè)重于用一種封閉的模式對(duì)組織的內(nèi)部進(jìn)行靜態(tài)研究，忽視了對(duì)組織動(dòng)態(tài)變化和組織社會(huì)需求等的了解。（二）新古典行政組織理論該理論經(jīng)歷了一個(gè)從人際關(guān)系到人類行為的科學(xué)過程。梅奧的霍桑實(shí)驗(yàn)證明了工人的社會(huì)屬性。從此，學(xué)者開始把研究目光從對(duì)組織本身轉(zhuǎn)向組織中的人。他們認(rèn)為必須重視成員動(dòng)機(jī)、效率研究，主張建立一個(gè)和諧有效的組織。后來馬斯洛提出“需要層次理論”，認(rèn)為需求只有從低層次到高層次依次滿足，人的滿足程度會(huì)直接影響到組織效率及目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。在此基礎(chǔ)上，麥格雷戈提出“x、y”人性假設(shè)，認(rèn)為激勵(lì)人應(yīng)從工作本身出發(fā)，提倡“工作豐富化”。與古典組織理論相比，新古典理論更加重視從人際關(guān)系、工作滿足、生活質(zhì)量、組織的激勵(lì)措施等社會(huì)心理因素入手，研究人的因素和行為對(duì)組織及效率的影響，組織只有給予人們自我實(shí)現(xiàn)或滿足高層次需要的機(jī)會(huì)，才能取得更高的效率。（三）現(xiàn)代組織理論西蒙開創(chuàng)了決策的研究。他認(rèn)為，“如果把所有因素考慮進(jìn)去，決策就是行政的中心?！惫芾砭褪菦Q策。組織是作為決策者的個(gè)人所組成的系統(tǒng)，成立組織是為了提高人的理性，規(guī)范人的行為使其更接近抽象的理性，進(jìn)而做出合理決策。巴納德認(rèn)為，行政組織是一個(gè)有機(jī)的開放性系統(tǒng)，是受社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化等環(huán)境影響并與之相互作用，從而保持組織功能與社會(huì)環(huán)境動(dòng)態(tài)平衡的生態(tài)系統(tǒng)。在系統(tǒng)理論的基礎(chǔ)上產(chǎn)生了權(quán)變理論，它主要研究組織結(jié)構(gòu)及各種組織特性與組織的技術(shù)條件環(huán)境因素的變量關(guān)系，認(rèn)為組織權(quán)變關(guān)系依據(jù)環(huán)境自變系數(shù)和管理因變數(shù)之間的函數(shù)關(guān)系確定，不能用單一的組織結(jié)構(gòu)模式解決所有的組織設(shè)計(jì)問題。近來西方公共組織理論的趨勢(shì)是把經(jīng)濟(jì)學(xué)引入行政組織的研究中，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)理論分析公共組織即政府的行為。（四）公共組織與組織理論陳振明關(guān)于公共組織的定義是：狹義的公共組織就是指國家機(jī)關(guān)組織［1］。公共組織有如下特點(diǎn)：公共性，以謀求公共利益、為公眾服務(wù)為出發(fā)點(diǎn)，政治家理應(yīng)反映公眾對(duì)政府的要求和期望；政治性，雖然組織形式上是以全社會(huì)利益為代表，進(jìn)行社會(huì)管理活動(dòng)，但統(tǒng)治階層或集團(tuán)的意志會(huì)曲折地滲透其中；績(jī)效考核困難，公共利益大多是抽象模糊的，公共目標(biāo)是多元的，社會(huì)和公眾對(duì)公共組織的角色期待也不同，對(duì)公共組織的績(jī)效理應(yīng)公民評(píng)價(jià)，且有制度保障；低效率，公共產(chǎn)品有排它性，缺乏競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，而且資金充足、無須考慮成本，所以很難分析投入與產(chǎn)出之比。由此公共組織失去了創(chuàng)新公共品品種和供給方式以及持續(xù)改進(jìn)的公共品質(zhì)量和效率的動(dòng)力。二、動(dòng)因——來自現(xiàn)代社會(huì)的挑戰(zhàn)官僚制理論的經(jīng)濟(jì)人假設(shè)和追求效率的特征一度適應(yīng)并促進(jìn)了工業(yè)文明。但是隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，官僚制的弊端也逐漸顯現(xiàn)。（一）人格與效率上述各種理論都是在一定的人格假設(shè)之上提出的，目標(biāo)是追求效率提高或利益最大化。關(guān)于假設(shè)，古典理論家認(rèn)為最有效的組織是最令人滿意的組織，但這必須基于完全理性的人與最優(yōu)結(jié)構(gòu)組織的結(jié)合。顯然，這兩個(gè)假設(shè)的可實(shí)現(xiàn)性有待探討。關(guān)于制度，傳統(tǒng)的官僚制基于過程而非結(jié)果，工人只需對(duì)簡(jiǎn)單的刺激做出反應(yīng)，難以承擔(dān)起做出決策的責(zé)任，難以適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)迅速變革的需要。關(guān)于產(chǎn)品，公共服務(wù)產(chǎn)品占有壟斷地位，沒有質(zhì)量、效率可言，更沒讓消費(fèi)者選擇的自由?？茖又葡抡渭一谧陨砝?，會(huì)采取一些短期行為，造成赤字財(cái)政、國債膨脹等現(xiàn)象，嚴(yán)格的科層制組織中還會(huì)出現(xiàn)“彼得現(xiàn)象”，導(dǎo)致不可避免的墮入低效率陷阱。但實(shí)際上，行政價(jià)值觀應(yīng)該服從和服務(wù)于公認(rèn)的社會(huì)基本價(jià)值，如自由、正義、秩序、公平、民主等。這些有廣泛基礎(chǔ)的價(jià)值理念理應(yīng)優(yōu)先于傳統(tǒng)行政理論所強(qiáng)調(diào)的效率價(jià)值?？茖又茝?qiáng)烈的專業(yè)技術(shù)崇拜和固定的專業(yè)化分工使政府功能衰退，缺乏統(tǒng)籌的有機(jī)統(tǒng)一，導(dǎo)致政府陷入重疊交叉、臃腫龐大、官僚主義嚴(yán)重分割的境地。最后，在傳統(tǒng)的科層組織中，信息由最高層管理者掌握，命令是自上而下，下級(jí)對(duì)上級(jí)絕對(duì)服從。但是在信息化時(shí)代，公眾獲得信息速度也很快，腦力勞動(dòng)者數(shù)量和質(zhì)量在上升，人的主觀能動(dòng)精神和自我意識(shí)增強(qiáng)，對(duì)命令、指揮不滿的現(xiàn)象增多。（二）科技與全球化科學(xué)技術(shù)革新對(duì)組織理論及其實(shí)踐也產(chǎn)生了巨大的影響。原有的與工業(yè)社會(huì)相適應(yīng)的一套管理思路、方式變得不合時(shí)宜。隨社會(huì)發(fā)展，公共組織開始面臨諸多問題，特別是經(jīng)濟(jì)問題（如通貨膨脹、財(cái)政赤字等）。隨著信息技術(shù)高速發(fā)展，公眾獲取信息的渠道增多，使政府黑箱操作受到譴責(zé)。同時(shí)，政府如何回應(yīng)并以什么態(tài)度面對(duì)科學(xué)技術(shù)的發(fā)展變成為問題，舊的權(quán)利平衡被打破。所以，公共組織開始面臨一些新的變化：如全球化淡化了地區(qū)和行政區(qū)域，形成一種新意義上的以利益為紐帶的距離概念，并出現(xiàn)了一種類似于網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的組織模式，從而改變了行政機(jī)構(gòu)的決策方式。這對(duì)公共行政形成沖擊：一是在全球化背景下政府價(jià)值觀取向更為復(fù)雜，須在效率、公平、國家主權(quán)乃至全球公共利益等相互沖突的目標(biāo)體系中尋找更優(yōu)的平衡；二是全球化背景下個(gè)人對(duì)國家政府的依賴減弱，而因績(jī)效低下、腐敗機(jī)會(huì)滋長(zhǎng)使政府面臨合法性危機(jī)［2］。 （三）民主的需求民主是人類的政治理想，也是制度安排、公共組織運(yùn)行的基本原則。洛克認(rèn)為，政府權(quán)利確立、應(yīng)用，甚至更換都需要經(jīng)公眾同意。盧梭提出“人民主權(quán)”，即人民訂立契約，建立國家，是國家的主人，有權(quán)選舉公職人員，擁有對(duì)政府的監(jiān)督、參與權(quán)。由洛克、盧梭等人提出的以人民主權(quán)和代議制理論為核心，形成近代民主理論。此后，又有精英民主理論、新自由主義、新官僚主義等民主理論。民主政治的核心在于尊重人民主權(quán)和意愿，實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義、公平，反對(duì)濫用權(quán)利和行政無能。民主思想強(qiáng)調(diào)政府代表公眾利益的職能地位，強(qiáng)調(diào)公眾參與，強(qiáng)調(diào)政府信息和公共政策的公開性，反對(duì)組織自利、代表黨派利益、反對(duì)專業(yè)主義等［3］。但是科層文官卻非經(jīng)選舉任用，他們只對(duì)科層負(fù)責(zé)，不能受到被代理人即公眾的監(jiān)督和控制，在科層理論下建立起來的官僚組織是職業(yè)化的。由于信息不對(duì)稱，公眾明顯處于弱勢(shì)，與行政民主的價(jià)值取向相背離。公眾的自主和獨(dú)立意識(shí)、民主需求增強(qiáng)，要求政治、經(jīng)濟(jì)、文化和其他社會(huì)生活有更大的自由，對(duì)采用傳統(tǒng)管理方式的政府形成了挑戰(zhàn)。三、趨勢(shì)——學(xué)習(xí)型組織隨著技術(shù)經(jīng)濟(jì)、信息革命快速發(fā)展，組織面臨的不再是一個(gè)一成不變、封閉的環(huán)境，而是一個(gè)日新月異的動(dòng)態(tài)環(huán)境。只有進(jìn)行組織變革，才能使組織適應(yīng)新環(huán)境，并獲得持續(xù)性的生存與發(fā)展。提高組織的適應(yīng)能力，有賴于組織整體能力和素質(zhì)的提高，有賴于組織內(nèi)部所有成員全身心地投入并且不斷學(xué)習(xí)。于是，學(xué)習(xí)型組織應(yīng)運(yùn)而生。學(xué)習(xí)型組織是由管理大師彼得?圣吉在《第五項(xiàng)修煉》提出的。學(xué)習(xí)型組織認(rèn)為，組織成員、工作團(tuán)體、整個(gè)組織都要學(xué)習(xí)；學(xué)習(xí)是一種持續(xù)性、戰(zhàn)略性運(yùn)用過程，并與工作結(jié)合；學(xué)習(xí)的結(jié)果是知識(shí)、信念及行為的改變，并可強(qiáng)化組織創(chuàng)新與成長(zhǎng)的能力。學(xué)習(xí)型組織的特征在于其開放性、分權(quán)、信息共享、鼓勵(lì)創(chuàng)新等。它充分體現(xiàn)了知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代對(duì)組織管理模式變化的要求，體現(xiàn)了組織對(duì)學(xué)習(xí)的重視。構(gòu)建一個(gè)有彈性的、開放性、創(chuàng)新性的更能適應(yīng)快速環(huán)境變化的學(xué)習(xí)型組織成為一種發(fā)展趨勢(shì)。特別是被以營利為目的的非公共組織所青睞。但隨著公共組織面臨的挑戰(zhàn)，學(xué)習(xí)型組織對(duì)各個(gè)組織的發(fā)展有重要的借鑒意義。（一）主動(dòng)學(xué)習(xí)，增強(qiáng)適應(yīng)能力學(xué)習(xí)型組織提倡：一是“終身學(xué)習(xí)”，即要形成組織良好的學(xué)習(xí)氣氛。二是“全員學(xué)習(xí)”，即組織的決策層、管理層、操作層都要全心投入學(xué)習(xí)，尤其是經(jīng)營管理決策層，是決定組織發(fā)展方向和命運(yùn)的重要階層，更需要學(xué)習(xí)。三是“全過程學(xué)習(xí)”，即學(xué)習(xí)必須貫徹于組織系統(tǒng)運(yùn)行的整個(gè)過程之中。四是“團(tuán)體學(xué)習(xí)”，即不但重視個(gè)人學(xué)習(xí)和個(gè)人智力的開發(fā)，更強(qiáng)調(diào)組織成員的合作學(xué)習(xí)和群體智力的開發(fā)［4］。學(xué)習(xí)型組織通過保持全員學(xué)習(xí)的能力，使新知識(shí)和信息內(nèi)化為自己的行為方式，使組織時(shí)刻保持進(jìn)步的根源，即充分的信息和不斷更新的知識(shí)，從而提升組織克服困難和成長(zhǎng)的能力，使之保持持續(xù)發(fā)展的態(tài)勢(shì)。之前的理論都承認(rèn)人是有限理性的，而學(xué)習(xí)型組織提出“系統(tǒng)思考”，這能使組織的理性最大化，符合組織成立的初衷。學(xué)習(xí)型組織在公共組織中運(yùn)用的結(jié)果成立了這樣的公共組織：層次減少、組織咨詢化、系統(tǒng)開放化的特征。這可以帶來以下好處：第一，精簡(jiǎn)人員機(jī)構(gòu)，節(jié)約成本；減少內(nèi)部溝通時(shí)間，減少信息傳遞失真，避免信息不對(duì)稱。第二，形成部門相互協(xié)調(diào)的機(jī)制，有助于加強(qiáng)合作滿足知識(shí)在組織內(nèi)部流動(dòng)的需要。第三，減少權(quán)利距離、增加組織的親和力。第四，減少固定僵化、形式主義開放化有助于監(jiān)督，確保公民的參與權(quán)、知情權(quán)，確保公民社會(huì)的建立，而監(jiān)督又一定程度上促進(jìn)了科學(xué)民主決策的實(shí)現(xiàn)。第五，學(xué)習(xí)可以使組織對(duì)信息保持高度敏感，提高組織溝通能力和管理效率。（二）以人為本，促進(jìn)人的全面發(fā)展彼得.圣吉認(rèn)為，學(xué)習(xí)型組織是一種更適合人性的組織模式，學(xué)習(xí)型組織理論把知識(shí)納入了管理的范疇，包括存在與組織內(nèi)外的各種技術(shù)、技巧、管理經(jīng)驗(yàn)等。另外，他提出了“學(xué)習(xí)型的人”的人性假設(shè)，認(rèn)為學(xué)習(xí)是人的天性，所有人都能不斷地進(jìn)行系統(tǒng)思考、不斷自我超越、不斷改善心智模式并能積極參與組織學(xué)習(xí)以及在共同愿景下努力發(fā)展；組織中的每一個(gè)人、每一群人對(duì)組織都有價(jià)值［5］。從而，人成為組織中最重要的資源。彼得?圣吉認(rèn)為，既然人是渴望學(xué)習(xí)、有能力學(xué)習(xí)的個(gè)體，那么組織中的人是可以被授權(quán)的。對(duì)此，根據(jù)現(xiàn)代管理學(xué)思想，應(yīng)加快組織結(jié)構(gòu)扁平化、組織交流信息化、組織系統(tǒng)開放化的進(jìn)程，對(duì)員工授權(quán)、讓員工參與管理，使員工與領(lǐng)導(dǎo)者變成合作關(guān)系。在這樣的組織里面，個(gè)人能夠真正自我實(shí)現(xiàn)，優(yōu)秀的人才為公共組織所吸引、留住和使用，創(chuàng)造出更多的價(jià)值。這種人性假設(shè)對(duì)傳統(tǒng)公共組織中出現(xiàn)的弊端和問題產(chǎn)生很好的抑制作用。（三）融于環(huán)境，和社會(huì)和諧發(fā)展傳統(tǒng)的組織理論要么重視組織內(nèi)部層級(jí)，忽視環(huán)境的存在。要么把環(huán)境夸大為完全不確定因素，組織只能夠消極被動(dòng)的適應(yīng)。公共組織與公眾彼此之間缺乏信任。而學(xué)習(xí)型組織理論把組織與環(huán)境視為一個(gè)有機(jī)的整體。首先，學(xué)習(xí)型組織理論認(rèn)識(shí)到環(huán)境是復(fù)雜多變的，并應(yīng)該承認(rèn)這種不確定性并積極地面對(duì)。組織的系統(tǒng)環(huán)境即社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)、文化、顧客、供應(yīng)商、競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手、員工等不僅是管理組織系統(tǒng)的管理對(duì)象，而且也在無時(shí)無刻地影響著管理組織系統(tǒng)。因?yàn)檫@些因素是瞬息萬變的，所以在一個(gè)高度不確定的環(huán)境里，公共組織只有不斷強(qiáng)化學(xué)習(xí)，才能適應(yīng)環(huán)境，而且能對(duì)其進(jìn)行預(yù)測(cè)，很好地回應(yīng)顧客、公民的要求，增加其存在的合理性。由于公共組織系統(tǒng)與環(huán)境是相互制約、相互促進(jìn)的。學(xué)習(xí)型組織的產(chǎn)生和發(fā)展建立于組織要素與外部環(huán)境要素互動(dòng)的基礎(chǔ)之上，組織如何進(jìn)行學(xué)習(xí)和學(xué)習(xí)什么則體現(xiàn)了一定階段社會(huì)變化發(fā)展的新趨勢(shì)。所以，學(xué)習(xí)型組織傾向于一個(gè)“能夠有意識(shí)、系統(tǒng)和持續(xù)地通過不斷