歐盟中東戰(zhàn)略與中東利益的保護(hù)

歐盟中東戰(zhàn)略與中東利益的保護(hù)

2011年初以來(lái)，這場(chǎng)從蒂娃政治動(dòng)蕩以來(lái)，迅速影響到中亞和西亞的阿拉伯政治危機(jī)風(fēng)暴，并對(duì)北約和西亞的政治憲章產(chǎn)生了嚴(yán)重影響。北非中東政局對(duì)近鄰歐洲而言是巨大沖擊和挑戰(zhàn)。歐洲長(zhǎng)期在該地區(qū)擁有重要地緣戰(zhàn)略和政治經(jīng)濟(jì)利益。歐盟及其主要成員國(guó)面對(duì)迅速變化的北非政局,由最初的被動(dòng)模糊逐步走向主動(dòng)明確,其政策反應(yīng)值得關(guān)注。非中有間專家關(guān)系的變化北非中東地區(qū)是歐洲的前殖民地,又是歐洲鄰國(guó)政策框架下的南部地中?；锇閲?guó)家,還是非法移民的主要來(lái)源地,更是歐洲主要的能源供應(yīng)地之一。歐洲在北非中東地區(qū)的重要戰(zhàn)略和政治經(jīng)濟(jì)利益決定了歐盟要極力塑造和影響這場(chǎng)阿拉伯政治風(fēng)暴。第一,北非中東地區(qū)一向被歐洲視為“后院”和戰(zhàn)略要地。作為歷史上的前殖民地宗主國(guó),許多歐洲國(guó)家在北非中東國(guó)家走向獨(dú)立后,為維護(hù)自身利益,仍然與這些國(guó)家保持著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。特別是21世紀(jì)以來(lái),隨著歐盟重新重視對(duì)非戰(zhàn)略,北非中東地區(qū)被列為歐洲近鄰政策框架的重要對(duì)象。歐洲近鄰政策(ENP)是歐盟2004年發(fā)起的,旨在避免擴(kuò)大后的歐盟和其近鄰之間出現(xiàn)新的分界線,加強(qiáng)共同繁榮、穩(wěn)定和安全。該政策框架涵蓋歐盟最鄰近的16個(gè)國(guó)家,其中北非地區(qū)就占了5個(gè):埃及、利比亞、阿爾及利亞、摩洛哥、突尼斯。該政策框架不僅涉及歐盟與各個(gè)伙伴國(guó)的雙邊政策,也包括地區(qū)性和多邊性合作倡議。北非多數(shù)國(guó)家是歐洲一地中?；锇殛P(guān)系和2008年啟動(dòng)的地中海聯(lián)盟伙伴國(guó),是歐盟環(huán)地中海外交棋盤的關(guān)鍵部分。由于北非中東地區(qū)與歐洲這種歷史和當(dāng)代的密切聯(lián)系,加上該地區(qū)本身獨(dú)特的地緣戰(zhàn)略位置和豐富的石油資源,歐洲必然高度重視保持在該地區(qū)的影響力。歐盟不希望在自家門口發(fā)生的這場(chǎng)阿拉伯劇變中坐失良機(jī)。歐洲理事會(huì)主席范龍佩在2011年3月10日講話中表示:“正在歐洲南部邊界發(fā)生的事情具有真正重大意義。埃及和突尼斯已經(jīng)發(fā)生了不可逆轉(zhuǎn)的變動(dòng)。歐洲理事會(huì)要討論如何以積極視角看待整個(gè)北非地區(qū),如何幫助把此次‘阿拉伯之春’變?yōu)檎嬲碌拈_端。這對(duì)歐洲具有戰(zhàn)略性意義?！彼诖稳諝W洲理事會(huì)特別會(huì)議開幕式講話中強(qiáng)調(diào)了歐盟一起行動(dòng)具有關(guān)鍵性意義。第二,北非中東地區(qū)作為歐洲最主要的能源供應(yīng)地之一,戰(zhàn)略和經(jīng)濟(jì)重要性突出。北非中東地區(qū)不僅地緣位置重要,更蘊(yùn)藏豐富的石油天然氣資源。其中北非又以利比亞、阿爾及利亞和埃及儲(chǔ)量更為豐富,僅利比亞一國(guó)探明石油儲(chǔ)量就達(dá)443億桶。由于地緣上的便利和既有的緊密聯(lián)系,北非中東地區(qū)的油氣資源對(duì)于能源短缺的許多歐洲國(guó)家具有獨(dú)特重要性。加強(qiáng)與北非中東地區(qū)的能源伙伴關(guān)系,對(duì)拓展歐盟能源供應(yīng)渠道、最大限度保證能源供應(yīng)的可靠性和持續(xù)性具有重要戰(zhàn)略意義。歐洲近年來(lái)試圖把對(duì)該地區(qū)的能源外交視為平衡過于依賴俄羅斯能源供給的有效杠桿。正如有分析指出,就歐盟能源安全的地緣政治挑戰(zhàn)而言,北非中東地區(qū)被歐盟視為更具前景和戰(zhàn)略意義的能源供應(yīng)地。歐盟層面上,近年來(lái)更從戰(zhàn)略和長(zhǎng)遠(yuǎn)高度深化與北非國(guó)家的能源伙伴關(guān)系。比如,把利比亞和阿爾及利亞進(jìn)一步納入歐洲一地中海共同能源市場(chǎng);正式出臺(tái)并通過歐盟《能源2020戰(zhàn)略》,確保歐洲能源供應(yīng)的安全性、可靠性和可持續(xù)性。成員國(guó)層面,許多歐洲國(guó)家也不斷加強(qiáng)與北非國(guó)家的雙邊能源伙伴關(guān)系。利比亞成為向歐洲國(guó)家出口石油最關(guān)鍵的北非國(guó)家。英國(guó)近年來(lái)積極推動(dòng)和加大英國(guó)石油公司在利比亞開發(fā)油田的力度;意大利、法國(guó)、德國(guó)、西班牙等國(guó)石油和天然氣資源進(jìn)口,有相當(dāng)比重(至少占有關(guān)國(guó)家石油消費(fèi)的10%以上,意大利甚至達(dá)28%)來(lái)自利比亞等北非國(guó)家。第三,北非中東地區(qū)是歐洲非法移民和難民涌入的關(guān)鍵源頭。北非中東地區(qū)與歐洲隔地中海而居,其非法移民問題長(zhǎng)期以來(lái)是歐洲,特別是南部歐洲國(guó)家十分棘手的挑戰(zhàn)。例如,近年來(lái)利比亞已成為鄰近非洲國(guó)家非法移民前往歐洲國(guó)家的中轉(zhuǎn)站,每年約有數(shù)千名非法移民從利比亞偷渡到意大利南部西西里島等地,然后進(jìn)入歐洲大陸。意大利西西里地區(qū)蘭佩杜薩島的非法移民2009年曾達(dá)到3.7萬(wàn)人,其中大部分來(lái)自北非中東地區(qū)。隨著大量移民和難民涌入,伊斯蘭宗教極端勢(shì)力和恐怖主義勢(shì)力很可能隱藏其中而趁機(jī)進(jìn)入歐洲。這恰恰是歐盟更為擔(dān)心的嚴(yán)峻風(fēng)險(xiǎn)。突尼斯政局變動(dòng)后,歐洲面臨的難民潮壓力再次突顯。僅2011年2月中旬的一周內(nèi),就有約5000名突尼斯人通過水路抵達(dá)蘭佩杜薩島。特別是近期利比亞政局不穩(wěn),在利比亞內(nèi)部及其邊界已經(jīng)出現(xiàn)人道危機(jī)和難民潮外逃洪流。據(jù)不完全估計(jì),截至2011年3月28日前后,約有37萬(wàn)難民在恐懼中正在逃離利比亞。隨著利比亞國(guó)內(nèi)沖突加劇,外逃難民會(huì)進(jìn)一步增加。與北非近鄰的南部歐洲未來(lái)將面對(duì)巨大難民潮挑戰(zhàn)。歐盟對(duì)卡扎菲政權(quán)采取制裁措施面對(duì)這場(chǎng)突如其來(lái)的阿拉伯政治地震,在該地區(qū)具有重大戰(zhàn)略和經(jīng)濟(jì)利益的歐盟,和美國(guó)一樣,似乎都沒有充分心理準(zhǔn)備和妥善應(yīng)對(duì)舉措。埃及政局變動(dòng)以后,面對(duì)利比亞,歐洲明顯改變姿態(tài),不僅在成員國(guó)層面醞釀應(yīng)對(duì)策略,并設(shè)法在歐盟層面出臺(tái)一系列反應(yīng)措施。這在歐盟對(duì)利比亞的政策反應(yīng)中尤其明顯。第一,政治上從被動(dòng)模糊、謹(jǐn)慎低調(diào)逐步轉(zhuǎn)向公開支持北非多國(guó)國(guó)內(nèi)反對(duì)派的政治變動(dòng)追求。北非中東的政治危機(jī)在突尼斯爆發(fā)后,歐洲最初反應(yīng)被輿論指責(zé)為被動(dòng)含糊,無(wú)明確應(yīng)對(duì)計(jì)劃和政策方向。因應(yīng)對(duì)不力、政策判斷失誤,一度使歐洲多國(guó)外交在北非政局動(dòng)蕩中陷入被動(dòng),由此被譏諷為北非中東亂局的“最大失敗者”。繼突尼斯政局突變后,埃及政局也隨即變動(dòng)。隨著美國(guó)奧巴馬政府對(duì)穆巴拉克政權(quán)的逐步拋棄,歐洲對(duì)待埃及國(guó)內(nèi)政局的態(tài)度也日益明確,于是和美國(guó)共同施壓,最終迫使穆巴拉克下臺(tái)。由于許多歐洲國(guó)家與利比亞有更密切的經(jīng)濟(jì)和戰(zhàn)略利益聯(lián)系,利比亞政局變動(dòng)后,歐洲似乎比美國(guó)更高調(diào)地顯示出干預(yù)、施壓的沖動(dòng)。法國(guó)甚至在2011年3月11日率先承認(rèn)利比亞反對(duì)派在班加西成立的“國(guó)家委員會(huì)”為利比亞合法代表,成為國(guó)際上第一個(gè)承認(rèn)利比亞反政府武裝合法的國(guó)家。同日召開的歐洲理事會(huì)特別會(huì)議上,歐盟表達(dá)了與該地區(qū)國(guó)家發(fā)展基于民主和共享繁榮的新型伙伴關(guān)系,以支持它們向民主轉(zhuǎn)型的意愿,并在共同的原則與合作基礎(chǔ)上加強(qiáng)地區(qū)穩(wěn)定。歐洲理事會(huì)確認(rèn)歐盟要參與支持突尼斯人民建設(shè)穩(wěn)定民主的進(jìn)程,并表示歐盟堅(jiān)定支持埃及向公民民主政府和平有序過渡。歐盟明確要求卡扎菲立即下臺(tái),并表示歐盟將援助這個(gè)國(guó)家今后的重建工作,推動(dòng)利比亞有序地向民主轉(zhuǎn)型。會(huì)后發(fā)表的理事會(huì)結(jié)論聲明表示,歐盟將和聯(lián)合國(guó)、阿盟、非洲聯(lián)盟和其他國(guó)際伙伴一起努力應(yīng)對(duì)利比亞危機(jī),并呼吁盡快召開阿盟、非盟和歐盟之間的峰會(huì)。第二,經(jīng)濟(jì)上,歐盟針對(duì)不同對(duì)象實(shí)施獎(jiǎng)懲分明的政策(“moreformore”policy)。即如果向民主轉(zhuǎn)型進(jìn)步越多,獲得歐盟支持也將越多;如果強(qiáng)力壓制國(guó)內(nèi)反對(duì)派政治訴求,歐盟給予譴責(zé)并實(shí)施制裁。因此,歐盟宣布要對(duì)突尼斯和埃及等國(guó)家的民主過渡提供實(shí)際支持,而對(duì)拒絕下臺(tái)的卡扎菲政權(quán)采取了一系列制裁措施。突尼斯政權(quán)變動(dòng)后,歐盟外交與安全政策高級(jí)代表阿什頓很快訪問突尼斯,宣布從現(xiàn)在起到2013年,歐盟將為突尼斯提供2.58億歐元援助,并透露與歐洲投資銀行討論為該國(guó)提供10億美元金融援助的可能性。2011年2月21日舉行的歐盟外長(zhǎng)會(huì)議對(duì)利比亞局勢(shì)給予高度關(guān)注,集中討論了對(duì)北非中東地區(qū)相關(guān)國(guó)家提供一攬子經(jīng)濟(jì)援助方案。形成對(duì)照的是,利比亞政局動(dòng)蕩后,歐盟對(duì)卡扎菲政權(quán)迅速采取一系列制裁措施:包括凍結(jié)卡扎菲及其家人和其他高級(jí)官員在歐資產(chǎn),隨后制裁擴(kuò)大到凍結(jié)五家利比亞銀行在歐洲的財(cái)產(chǎn);對(duì)利比亞實(shí)施武器禁運(yùn)并禁止與利比亞從事可用于內(nèi)部鎮(zhèn)壓的任何裝備貿(mào)易等。2011年3月10日歐盟外長(zhǎng)特別會(huì)議繼續(xù)向卡扎菲政權(quán)保持政治壓力,并討論歐盟委員會(huì)和對(duì)外政策行動(dòng)署提出的對(duì)該地區(qū)國(guó)家實(shí)施經(jīng)濟(jì)和政治支持的戰(zhàn)略。次日舉行的歐洲理事會(huì)特別會(huì)議結(jié)論聲明以較大篇幅強(qiáng)調(diào)歐盟愿意就北非地區(qū)正在出現(xiàn)的難民潮與該地區(qū)有關(guān)國(guó)家協(xié)商,愿就改善地區(qū)國(guó)家邊界控制和管理提供金融和技術(shù)支持。自3月19日法國(guó)、英國(guó)和美國(guó)等發(fā)動(dòng)對(duì)利比亞的軍事空襲以后,歐盟層面仍通過擴(kuò)大凍結(jié)資產(chǎn)范圍作為針對(duì)利比亞的制裁措施。盡管歐盟做出對(duì)突尼斯和埃及等國(guó)的經(jīng)濟(jì)和金融支持承諾,但是經(jīng)歷經(jīng)濟(jì)金融危機(jī)和歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)雙重打擊的歐盟,正面臨經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)低迷乏力的困境制約。北非中東局勢(shì)影響歐洲國(guó)家能源供應(yīng)安全,而且導(dǎo)致原油等國(guó)際大宗商品價(jià)格不斷攀升,加劇了歐元區(qū)通脹壓力。歐盟能否持續(xù)有效地履行其援助承諾值得懷疑。另外,雖然對(duì)卡扎菲政權(quán)實(shí)施制裁措施,但從以往歐盟對(duì)外經(jīng)濟(jì)制裁的歷史中不難發(fā)現(xiàn),因缺乏強(qiáng)大行為能力、歐盟決策機(jī)制缺陷和成員國(guó)內(nèi)部分歧的掣肘等因素,歐盟對(duì)外制裁的實(shí)際成效,連歐盟自己都沒有信心,更不用說滿意了。對(duì)利比亞這個(gè)北非主要產(chǎn)油國(guó)而言,其客觀經(jīng)濟(jì)實(shí)力和規(guī)模意味著,歐盟采取的制裁措施若得不到國(guó)際上其他大國(guó)和地區(qū)國(guó)家支持,實(shí)際成效同樣令人懷疑。第三,軍事上,歐盟整體態(tài)度謹(jǐn)慎,內(nèi)部分歧明顯。3月8日,法、英向安理會(huì)提案在利比亞設(shè)立“禁飛區(qū)”,以此作為支持利比亞反對(duì)派的重要手段,但是歐盟成員國(guó)之間分歧嚴(yán)重,并未形成共識(shí)。除了成員國(guó)利益差異認(rèn)知外,歐盟整體的政策傾向很大程度還要受其他阿拉伯國(guó)家和美國(guó)相關(guān)態(tài)度影響,畢竟歐盟自身可使用的有效政策工具并不充分,軍事介入上更是如此。歐盟內(nèi)部在軍事干預(yù)利比亞問題上分歧依然明顯。雖然英法比較積極,但不少成員國(guó)反應(yīng)謹(jǐn)慎。歐洲理事會(huì)3月11日特別會(huì)議期間,瑞典首相賴因費(fèi)爾特認(rèn)為歐盟應(yīng)當(dāng)扮演的角色是通過對(duì)話支持民主和發(fā)展;立陶宛總統(tǒng)格里包斯凱特表示,歐盟不應(yīng)當(dāng)討論軍事行動(dòng),沒有聯(lián)合國(guó)安理會(huì)授權(quán),多數(shù)國(guó)家不會(huì)支持軍事介入。歐盟輪值主席國(guó)匈牙利外長(zhǎng)毛爾托尼3月12日也發(fā)表聲明,強(qiáng)調(diào)只有在嚴(yán)格的條件下才能對(duì)利比亞采取包括設(shè)立禁飛區(qū)在內(nèi)的任何軍事行動(dòng):要有明顯的需要;有明確的法律依據(jù),這意味著要有聯(lián)合國(guó)安理會(huì)決議和該地區(qū)阿拉伯國(guó)家的支持。盡管阿拉伯國(guó)家聯(lián)盟3月12日在開羅表決支持在利比亞設(shè)立禁飛區(qū),請(qǐng)求聯(lián)合國(guó)安理會(huì)予以實(shí)施,但阿盟內(nèi)部并非一致,阿爾及利亞、敘利亞等國(guó)表決反對(duì)。美國(guó)作為北非中東至關(guān)重要的外部角色,在是否軍事介入利比亞局勢(shì)上保持了罕有的謹(jǐn)慎。美國(guó)一開始的等待觀望,更讓歐盟對(duì)軍事介入利比亞信心不足。德國(guó)外長(zhǎng)甚至擔(dān)憂地表示,軍事干預(yù)可能被看做是西方的“十字軍東征”。隨著忠于卡扎菲的政府軍對(duì)反政府武裝接連發(fā)動(dòng)一系列攻勢(shì)并收復(fù)許多失地后,歐盟內(nèi)部以法國(guó)和英國(guó)為主,力推聯(lián)合國(guó)安理會(huì)于2011年3月17日通過在利比亞設(shè)立禁飛區(qū)的建議,但是,作為歐盟重要成員同時(shí)也是安理會(huì)非常任理事國(guó)的德國(guó),罕見地與俄羅斯、中國(guó)、印度、巴西等國(guó)投了棄權(quán)票。2011年3月19日,法國(guó)帶頭向利比亞發(fā)動(dòng)空襲,隨后,英美等國(guó)參與對(duì)利比亞的空襲。德國(guó)仍堅(jiān)持不參與對(duì)利比亞的軍事行動(dòng)。隨著法英美等國(guó)的軍事空襲行動(dòng)造成大量平民傷亡,聯(lián)盟內(nèi)部包括歐盟內(nèi)部對(duì)于使用軍事空襲的分歧更加明顯。西方內(nèi)部關(guān)于利比亞軍事空襲的正當(dāng)性與合法性開始受到質(zhì)疑。歐盟對(duì)非“政治—簡(jiǎn)單結(jié)語(yǔ)歐盟已經(jīng)意識(shí)到北非政局變動(dòng)對(duì)整個(gè)中東地區(qū)更廣泛的政治經(jīng)濟(jì)沖擊及其對(duì)歐洲的潛在意義。歐盟目前對(duì)北非動(dòng)蕩采取的對(duì)策反應(yīng),其蘊(yùn)含的基本戰(zhàn)略意圖就是要通過塑造和推動(dòng)北非政治轉(zhuǎn)型確保歐洲南部邊界的穩(wěn)定、防止伊斯蘭極端勢(shì)力上臺(tái)、確保歐洲能源安全利益,并防止大規(guī)模非法移民和難民涌入歐洲等。從目前北非中東地區(qū)復(fù)雜多變的動(dòng)蕩局勢(shì)看,歐盟要實(shí)現(xiàn)這些基本目標(biāo)恐怕需要付出巨大代價(jià)和努力。由于歐盟外交與安全政策上政府間合作機(jī)制固有的局限性和成員國(guó)對(duì)北非政局變動(dòng)的利益認(rèn)知差別,歐盟成員國(guó)對(duì)北非難民涌入的恐懼和應(yīng)對(duì)分歧也在加深。雖然歐盟對(duì)非政策帶有明顯的自身印記,但是對(duì)此次北非中東地區(qū)的