城市化進(jìn)程中流動(dòng)人口的困境

城市化進(jìn)程中流動(dòng)人口的困境

有這樣一個(gè)區(qū)域：在中國城市，有很多問題。在中國城市化的過程中，流動(dòng)人口的涌流是城市貧民的聚居區(qū)，以及城鄉(xiāng)差別和城市行政管理的削弱。人們總是欣喜地看著城市里不斷攀升的摩天大樓,不斷拓寬的街道,不斷興建的大廣場……卻很少有人去關(guān)注城鄉(xiāng)交錯(cuò)的接合部地區(qū)。在那里,環(huán)境雜亂、道路泥濘、交通擁堵、危樓林立,眾多流動(dòng)人口住著當(dāng)?shù)剞r(nóng)民自建的簡陋出租屋,每天奔走在城市提供的臨時(shí)性低端崗位之間。然而,這些城市的建設(shè)者,卻往往享受不到城市化發(fā)展的成果。研究城市發(fā)展的學(xué)者認(rèn)為,城鄉(xiāng)接合部區(qū)域,匯聚了我國城市化進(jìn)程中流動(dòng)人口涌入、城市貧民聚居、城鄉(xiāng)土地分割與城市行政管理弱化等一系列難點(diǎn)問題。事實(shí)上,這一區(qū)域已經(jīng)成為城市化快速發(fā)展期的難題。流動(dòng)人口問題。在云水在上海市浦東新區(qū)北蔡鎮(zhèn),27歲的安徽蚌埠人蔣沖抱著不到2歲的兒子,帶記者穿過兩排臨時(shí)搭建的平房,來到一片破爛的兩層樓農(nóng)宅,這里住的都是外來打工者,他們一家住在最北面的一間。站在院子里的公用水池邊,蔣沖對(duì)記者說:我來上海已四五年了,在陸家嘴金融區(qū)一家公司做保安,哥哥、妹夫和弟弟,我們四家人都住在這里,村里的年輕人都到城里來打工。通過同鄉(xiāng)介紹,才找到這里來的。這樣的房子月租260元,在北蔡鎮(zhèn)一帶算是便宜的,現(xiàn)在很難找到了。據(jù)北京市流動(dòng)人口管理辦公室統(tǒng)計(jì),北京有88.5%的流動(dòng)人口居住在城鄉(xiāng)接合部;復(fù)旦大學(xué)人口研究所所長王桂新教授的研究表明,居住在上海郊區(qū)的外來人口占來滬外來人口總數(shù)的比重近八成。按照我國現(xiàn)行土地政策規(guī)定,農(nóng)民在自家宅基地興建的住房,不能用于出租、轉(zhuǎn)讓等商業(yè)行為。但是巨大的經(jīng)濟(jì)利益,讓城鄉(xiāng)接合部地區(qū)的農(nóng)民,紛紛在自家宅基地上加蓋違章建筑。隨著新增流動(dòng)人口涌入更多,違章樓房的層數(shù)也在增高,從三層、四層,直至七層、八層。在北京市海淀區(qū)唐家?guī)X村,一幢白色的7層高樓成為村中最豪華的建筑。這幢被稱作“巍然屹立公寓”的大樓,是兄弟四人連同母親,5家人的宅基地合在一起建蓋的,房東自稱投資上千萬元,共有338個(gè)房間出租,“24小時(shí)供暖和熱水,上下班有班車接送!”距離唐家?guī)X不遠(yuǎn)的肖家河社區(qū)有7個(gè)村,蓋了1.4萬間出租屋,住有外來人口近4萬人。村里家家都蓋違建房,四五層樓高的很普遍;在其中一個(gè)叫正黃旗的自然村,全村只有一戶是平房。農(nóng)民自建樓除了自住,一般可以有20～30間房屋出租,每間房月租400元左右,一年收益高達(dá)10萬多元。在武漢市的姚家?guī)X村,住有流動(dòng)人口接近2萬人,當(dāng)?shù)匦切巧鐓^(qū)居委會(huì)李主任介紹說,這里的違建房很多,社區(qū)有近1000棟用于出租的樓房,一棟房子高四五層,每家約有20個(gè)房間出租。巨大的排水系統(tǒng)不足是造成火災(zāi)的最嚴(yán)重的原因北京去年入冬的兩場大雪后,北京海淀區(qū)唐家?guī)X村變成了“泥漿上的村莊”,村里主干路成了泥漿路,路兩邊多是四五層的樓房,一樓是餐飲、超市等店鋪,再往上是被隔成小房間的出租屋。路兩側(cè)有很多小胡同與主街相連,就像一條條“泥溝”,行人只能選擇稍淺一些的泥路蹣跚前進(jìn)。記者趟著沒過鞋面的泥水走進(jìn)一個(gè)一米寬的小胡同,隨時(shí)要警惕別被住戶們私拉的縱橫交錯(cuò)的電線碰到頭,北側(cè)是一排低矮的平房,20多間八九平方米的出租屋散發(fā)著難聞的氣味,這里住著很多從事裝修行業(yè)的農(nóng)民工。湖北黃岡的農(nóng)民工老高告訴記者:“住這里最怕下雨下雪天,路都沒法走?！庇浾咴跂|南街25號(hào)的一間出租房看到,這間房僅夠擺放一張雙人床、一張桌子和一個(gè)簡易塑料衣櫥。兩名住在這里、在中關(guān)村經(jīng)營電腦配件攤位的河北青年說,在這兒生活,最恐怖的是每天上班擠公交車,早上從七點(diǎn)到九點(diǎn),好幾千人擁在站點(diǎn)上,本來車過來的時(shí)候擠得已經(jīng)上不去人了,還要扒開車門,再擠上去幾個(gè)。肖家河社區(qū)警長劉京軍告訴記者:以前肖家河地區(qū)打一口井,供應(yīng)3000人喝水沒有問題,可到了2008年,要供應(yīng)3萬人喝水,現(xiàn)在打到第3口井,還是不夠用。本來村里有一個(gè)自己投資建的排水系統(tǒng),違章亂建出租房屋多了以后,排水通道堵塞,一到下雨,水流不出去,倒灌進(jìn)村民的住宅。后來街道辦事處出錢,把村里主要道路的排水做好了,但是大量垃圾又把下水道給堵了,還要雇人再去疏通。更嚴(yán)重的是,房子建得一家連一家,消防車根本進(jìn)不去,一旦發(fā)生火災(zāi),只能眼睜睜地看著大火蔓延,后果不堪設(shè)想。同樣的困境,也苦惱著上海市浦東新區(qū)沔北居民區(qū)的黨總支部書記鄭明昌。他說,村里的流動(dòng)人口多了以后,夏天用水的時(shí)候特別困難,雖然換了直徑150厘米主送水管道,但水壓不夠還是供不上水。衛(wèi)生管理就更加難了,村里雇了15名衛(wèi)生管理員每天保潔,但臟、亂、差現(xiàn)象還是很嚴(yán)重。北京市大興區(qū)舊宮鎮(zhèn)鎮(zhèn)長劉景瑞說,鎮(zhèn)里原來基礎(chǔ)設(shè)施是按兩萬居民建設(shè)的,現(xiàn)在一下子涌進(jìn)了20萬人。電力不足,供水吃緊,下水不暢,環(huán)境也破壞了,想看奧運(yùn)會(huì)電視直播都看不了,一旦大家同時(shí)看電視,電閘承擔(dān)不了負(fù)荷就會(huì)跳開。城鄉(xiāng)接合部存在不穩(wěn)定性國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵、北京市社科院首都社會(huì)治安綜合治理研究所副所長袁振龍等專家認(rèn)為,城市規(guī)劃并沒有將流動(dòng)人口居住問題納入到范疇內(nèi),當(dāng)?shù)剞r(nóng)民利用了集體建設(shè)用地在城市規(guī)劃范疇之外發(fā)展了出租屋,滿足了流動(dòng)人口的居住需求,盡管違背了土地使用政策,卻有其積極的意義。但是由于城鄉(xiāng)接合部區(qū)域規(guī)劃長期存在著不統(tǒng)一和不確定的問題,其建設(shè)和發(fā)展處于無序狀態(tài)和短期行為,這種私搭亂建“圍城”現(xiàn)象,將嚴(yán)重制約城市化的有序推進(jìn)。記者在調(diào)查中了解到,部分城鄉(xiāng)接合部及“城中村”的混亂狀況,事實(shí)上是源于城市建設(shè)開發(fā)的不徹底。當(dāng)城市擴(kuò)展到城鄉(xiāng)接合部的農(nóng)村時(shí),開發(fā)單位由于看到拆遷成本過高,就只征用了耕地,沒有及時(shí)征用農(nóng)村集體建設(shè)用地,出現(xiàn)了“征地不征人”的現(xiàn)象,這部分“失地農(nóng)民”利用自家的宅基地建蓋了出租房屋。北京市朝陽區(qū)十八里店鄉(xiāng)白墻子村的農(nóng)地早在1997年被征用開發(fā)為方莊小區(qū),村里的建設(shè)用地在規(guī)劃中作為小區(qū)的配套綠地,當(dāng)?shù)卮迕褚讶哭D(zhuǎn)為城市居民,但因?yàn)榫G化地?zé)o經(jīng)濟(jì)效益,開發(fā)商遲遲不拆遷,幾年來村民私搭亂建,把自家房屋租出去了,村中的大小事務(wù)無人管理,形成城市“真空”。由于城鄉(xiāng)接合部呈現(xiàn)動(dòng)態(tài)發(fā)展趨勢,隨著城市化進(jìn)程,一方面被逐步納入城市建成區(qū),同時(shí)又不斷地向外擴(kuò)展,吸納新的農(nóng)村地區(qū),形成新的城鄉(xiāng)接合部。這種不穩(wěn)定性促進(jìn)了當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的建筑和經(jīng)營只能是短期行為,建設(shè)上盡量采取簡易材料,爭相擴(kuò)大違建面積,一是為獲得財(cái)產(chǎn)性收益,二是期望拿到更多數(shù)額的拆遷補(bǔ)償。這也給下一步的城鄉(xiāng)接合部改造帶來較大難度。更為嚴(yán)峻的是,大量流動(dòng)人口涌入當(dāng)?shù)匾院?原有的鄉(xiāng)村管理體制遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)人口巨幅增長的壓力,進(jìn)而形成了城鄉(xiāng)管理的盲區(qū)。在唐家?guī)X村,本地人口不足3000人,接納了近5萬的流動(dòng)人口,相當(dāng)于一個(gè)縣城的人口規(guī)模,卻仍然由村委會(huì)來管理,最終的結(jié)果只能是村委會(huì)只管自己的村民,其他的都不管。從“由底”向“由來”的改造去年底,記者來到大興區(qū)義和莊村,眼前呈現(xiàn)出的是一大片已經(jīng)騰退出來的空地。村支部書記趙顯軍說,這里就是當(dāng)年的村莊,全村一共920戶民宅,在37天之內(nèi)全部簽訂了拆遷協(xié)議。2009年以來,北京市典型的城鄉(xiāng)接合部地區(qū)大興區(qū)整建制拆除33個(gè)村近1.18萬戶民宅,拆除總面積將超過340萬平方米。當(dāng)?shù)氐呢?fù)責(zé)人介紹說,要想徹底解決城鄉(xiāng)接合部的問題,出路只有拆遷。記者在北京、上海、武漢等城市看到,隨著城市化向城區(qū)外圍擴(kuò)展,一些城鄉(xiāng)接合部和“城中村”的土地商業(yè)價(jià)值開始顯現(xiàn)出來,使政府有能力通過實(shí)施土地開發(fā),并按市場化價(jià)格對(duì)當(dāng)?shù)卮迕襁M(jìn)行補(bǔ)償,完成城鄉(xiāng)接合部的治理。北京的城市拓展區(qū)已從原來朝陽、豐臺(tái)、海淀,推進(jìn)到大興、順義、通州等地;上海2009年提出郊區(qū)與城區(qū)發(fā)展并重的戰(zhàn)略,并將未來經(jīng)濟(jì)增長重心放在了郊區(qū);武漢計(jì)劃在3年內(nèi),把100多個(gè)城中村全部改造。武漢市推進(jìn)的大規(guī)模拆遷“城中村”,也同樣沒有考慮到流動(dòng)人口的安置。在2009年底基本完成拆遷的武漢市漢陽區(qū)江堤村,原來村民的收入主要以出租房屋為主,村里的流動(dòng)人口與當(dāng)?shù)厝丝诓畈欢?:1的比例。原村黨支部書記、現(xiàn)改制為武漢江騰經(jīng)貿(mào)集團(tuán)有限公司董事長肖喜平說,當(dāng)初流動(dòng)人口租村里一間房子,一個(gè)月只要100元,而改造完成后,一個(gè)月的租金要七八百元,根本住不起,只能往外走。在北京辦學(xué)15年的行知打工子弟學(xué)校校長、河南籍農(nóng)民工易本耀畫了一張漂泊圖。記者從“漂泊圖”上摘錄了這所學(xué)校在京城搬家的停駐點(diǎn),共有8處,分別是:五棵松菜地-甄家墳-沙窩村-彰化村-凌云出租房-五路居48號(hào)-紫竹院路60號(hào)-龔村67號(hào)。搬遷路線跨越北京豐臺(tái)、石景山和海淀三個(gè)行政區(qū)。易本耀形容“就像長征”,其中1997年春天的兩個(gè)星期里,學(xué)校被迫搬了3次家。記者采訪中,基層干部普遍認(rèn)為拆農(nóng)村、建新城,才能根本解決城鄉(xiāng)接合部問題,為城市發(fā)展提供空間。北京市社科院首都社會(huì)治安綜合治理研究所副所長袁振龍指出,這部分“天量”流動(dòng)人口,并不會(huì)因?yàn)槌青l(xiāng)接合部的改造和城中村的拆除而離開城市,只是從一個(gè)地區(qū)又被挪到了另一個(gè)地區(qū),始終生存在城市邊緣,最終造成“城市爛邊”的擴(kuò)散效應(yīng)。推進(jìn)流動(dòng)人口待遇的市民化,從“兩記者采訪的部分城市管理學(xué)專家、人口學(xué)專家認(rèn)為,大城市城鄉(xiāng)接合部地區(qū)存在的問題,實(shí)際上反映出我國城市化進(jìn)程中“不完全”、非正規(guī)的特征,要從根本上解決這些城鎮(zhèn)化的難點(diǎn),必須打破“不完全城市化”束縛,實(shí)現(xiàn)流動(dòng)人口有條件、有秩序、低成本向城市轉(zhuǎn)移。復(fù)旦大學(xué)人口研究所所長王桂新教授指出,我國大量農(nóng)村人口遷向城市,并常住城市就業(yè)、生活,但他們無法在社會(huì)保障、公共服務(wù)以及政治權(quán)益等方面得到與城市居民同等的待遇,甚至在工作上也同工不同酬,由此形成的“不完全城市化”狀況,極有可能使原來的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu),演變成“城市內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)”。北京市社會(huì)科學(xué)院助理研究員張真理認(rèn)為,城市人口規(guī)模的變遷實(shí)際上是城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一部分,一些城市流動(dòng)人口規(guī)?？刂颇繕?biāo)屢設(shè)屢破的事實(shí)說明,對(duì)流動(dòng)人口實(shí)施“排斥”的政策需要進(jìn)行調(diào)整,一旦流動(dòng)人口成為了城市邊緣人,將導(dǎo)致新的城市貧困人口增加,形成城市化的新矛盾。國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵、華東師范大學(xué)現(xiàn)代城市研究中心主任寧越敏等專家建議,應(yīng)穩(wěn)妥有序地改革戶籍管理制度,逐步分期分批有條件地解決長期在城鎮(zhèn)務(wù)工就業(yè)的流動(dòng)人口進(jìn)城定居落戶問題,特別是允許攜家眷長期在城鎮(zhèn)務(wù)工就業(yè)的外來人口辦理城鎮(zhèn)落戶手續(xù)。同時(shí),積極推進(jìn)流動(dòng)人口待遇市民化,使其在就業(yè)、教育、住房和社會(huì)保障等方面,享有和具有本地戶籍的市民平等的待遇。地處長三角核心區(qū)的浙江省嘉興市進(jìn)行了積極的探索。這個(gè)擁有180萬流動(dòng)人口的城市,從2007年開始實(shí)行新居民居住證制度,流動(dòng)人口根據(jù)在本地工作時(shí)