試論我國(guó)銀行客戶金融信息的法律保護(hù)及新時(shí)期我國(guó)政府危機(jī)管理及其體系建構(gòu)

試論我國(guó)銀行客戶金融信息的法律保護(hù)【內(nèi)容摘要】隨著金融市場(chǎng)的快速發(fā)展，銀行客戶的金融信息受侵犯問(wèn)題日益突出，給予銀行客戶金融信息以充分保護(hù)成為現(xiàn)實(shí)的迫切要求。本文突破傳統(tǒng)保護(hù)模式，從金融信息權(quán)的視角出發(fā)，首先分析了銀行客戶金融信息保護(hù)的必要性，緊接著分析了我國(guó)銀行客戶金融信息保護(hù)的現(xiàn)狀以及不足，最后提出了關(guān)于銀行客戶金融信息保護(hù)的具體構(gòu)想，以期進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)銀行客戶金融信息的法律保護(hù)。【關(guān)鍵詞】銀行客戶；金融信息；金融信息權(quán)；法律保護(hù)一、問(wèn)題的提出近幾年來(lái)，伴隨著金融信息化的發(fā)展和深入，銀行在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中掌握了大量的客戶信息，這些客戶的金融信息已經(jīng)成為其重要的商業(yè)資源，依法有效保護(hù)銀行客戶金融信息不受侵犯和非法濫用也已經(jīng)成為各金融機(jī)構(gòu)必須履行的重要職責(zé)。張成虎：《美國(guó)銀行業(yè)個(gè)人財(cái)務(wù)隱私保密制度及其對(duì)我國(guó)的啟示》，載《金融論壇》，2003年第張成虎：《美國(guó)銀行業(yè)個(gè)人財(cái)務(wù)隱私保密制度及其對(duì)我國(guó)的啟示》，載《金融論壇》，2003年第10期。因此，如何給予銀行客戶金融信息的有效保護(hù)就成為金融法制的一個(gè)重要理論問(wèn)題，同時(shí)這也正是本文所要關(guān)注的論題。本文選題的研究意義主要在于：一方面，筆者通過(guò)梳理現(xiàn)階段關(guān)于對(duì)銀行客戶金融信息的保護(hù)發(fā)現(xiàn)，傳統(tǒng)理論對(duì)銀行客戶金融信息的保護(hù)模式是基于銀行的保密義務(wù)以及金融隱私權(quán)兩方面展開(kāi)的。而本文突破了傳統(tǒng)理論倡導(dǎo)的保護(hù)模式，即主張從金融信息權(quán)的視角來(lái)研究銀行客戶金融信息的保護(hù)，從而拓寬了對(duì)銀行客戶金融信息保護(hù)這一問(wèn)題的研究思路；另一方面，筆者在認(rèn)真分析我國(guó)對(duì)這一問(wèn)題保護(hù)現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，提出了幾點(diǎn)關(guān)于銀行客戶金融信息保護(hù)的具體構(gòu)想，以期進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)銀行客戶金融信息的保護(hù)。二、銀行客戶金融信息保護(hù)的必要性（一）銀行自身經(jīng)營(yíng)的需要保護(hù)銀行客戶金融信息的第一個(gè)必要性來(lái)自銀行自身經(jīng)營(yíng)的需要。正所謂“顧客是上帝”，銀行作為企業(yè)，其經(jīng)營(yíng)之道必然以客戶利益為本。從銀行業(yè)務(wù)的本質(zhì)看，它是提供金融服務(wù)的專業(yè)機(jī)構(gòu)，具體說(shuō)就是資金的集散地。一方面，銀行必須盡可能多地吸引資金，增加存款總量；另一方面，銀行又必須盡可能多地將資金借貸給優(yōu)質(zhì)客戶，從中賺取差額利息。由于銀行與客戶間的交易是持續(xù)性的而不是一次性的，因此在銀行與客戶的多次博弈中，銀行必須重視對(duì)客戶利益的保護(hù)。只有通過(guò)妥善保護(hù)客戶的利益，才能建立起良好的企業(yè)信用形象，從而爭(zhēng)取更多的資金。其中對(duì)客戶金融信息的保密是必不可少的。例如，許多銀行都在取款機(jī)前劃定一條“一米線”，目的即是為了防止客戶密碼等其他信息被盜竊，從而造成不必要的損失。事實(shí)上，多數(shù)銀行在對(duì)其高端客戶、優(yōu)質(zhì)客戶的信息保密方面是比較重視的，但在一些低端客戶、小額存款客戶信息方面則沒(méi)有給予足夠的重視，這雖然與其經(jīng)營(yíng)的成本收益有一定的關(guān)系，但從長(zhǎng)期而言，對(duì)銀行的持續(xù)經(jīng)營(yíng)是不利的。不積跬步，無(wú)以至千里。只有充分保護(hù)客戶的利益，才能爭(zhēng)取更多的優(yōu)質(zhì)客戶和更多的資金，來(lái)實(shí)現(xiàn)其營(yíng)利之目的。（二）金融信息的財(cái)富性質(zhì)信息、物質(zhì)和能源乃構(gòu)成客觀世界的三大基本要素。作為其中之一，信息對(duì)人類社會(huì)的生存和發(fā)展有著至關(guān)重要的作用。維納在他的《人當(dāng)作人來(lái)使用》一書(shū)中指出：“要有效地生活就要有足夠的信息。所以正像通訊和控制屬于人的社會(huì)生活那樣，它們也是人們的內(nèi)部生活要素。”維納：《人有人的用處》，商務(wù)印書(shū)館1978年轉(zhuǎn)引自：張守文、周慶山：《信息法學(xué)》，法律出版社1995年，第10頁(yè)。信息相對(duì)于物質(zhì)和能量而言是一種非物質(zhì)形態(tài)的社會(huì)財(cái)富?！熬S納：《人有人的用處》，商務(wù)印書(shū)館1978年轉(zhuǎn)引自：張守文、周慶山：《信息法學(xué)》，法律出版社1995年，第10頁(yè)。趙廷光：《論知識(shí)經(jīng)濟(jì)與法律信息資源的開(kāi)發(fā)利用》，載《現(xiàn)代法學(xué)》，第1998年第3期。就金融信息而言，其財(cái)富的性質(zhì)是比較明顯的。銀行客戶的金融信息主要包括三大類：賬戶的基本信息、賬戶的交易信息以及賬戶的衍生信息。在銀行的業(yè)務(wù)活動(dòng)過(guò)程中，客戶的上述信息將由銀行所掌握，而銀行本身就是經(jīng)營(yíng)資金和資金信息的機(jī)構(gòu)。因此，這些信息在銀行的業(yè)務(wù)活動(dòng)過(guò)程中事實(shí)上取得了財(cái)富的內(nèi)涵。例如，銀行在其業(yè)務(wù)過(guò)程中收集到的有關(guān)客戶的基本信息和交易信息就涉及到客戶的信息利益，而銀行的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)在很大程度上是基于其對(duì)客戶信息的掌握。這是因?yàn)?，客戶的相關(guān)信息反映了資金的供求狀況，而銀行作為金融中介具有絕對(duì)的信息優(yōu)勢(shì)，實(shí)際上，銀行完全有可能因?yàn)榻鹑谥薪榈木壒诗@得更多有價(jià)值的信息，尤其是通過(guò)賬戶衍生出來(lái)的商業(yè)信息。對(duì)于這些信息，法律必須給予關(guān)注，否則客戶的利益將可能受到侵犯，進(jìn)而打擊其交易的積極性。（三）客戶的弱勢(shì)地位(1)信息不對(duì)稱客戶的弱勢(shì)地位首先體現(xiàn)在信息不對(duì)稱問(wèn)題上。所謂信息不對(duì)稱，簡(jiǎn)單地說(shuō)就是交易雙方所掌握的信息量的不同，對(duì)有關(guān)交易的了解存在著某種程度上的不一致。信息不對(duì)稱有可能導(dǎo)致道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇問(wèn)題。由于交易雙方所掌握的信息不對(duì)稱，在交易發(fā)生后，占有信息優(yōu)勢(shì)的一方可能利用自身的信息優(yōu)勢(shì)，故意隱瞞相關(guān)信息，從而謀取自身利益，造成對(duì)另一方當(dāng)事人的損害，這就是道德風(fēng)險(xiǎn)。同樣的道理，在交易前由于信息不對(duì)稱，處于信息弱勢(shì)地位一方當(dāng)事人對(duì)交易持保守態(tài)度，甚至因?yàn)樾畔⒉粚?duì)稱而放棄交易，這就是逆向選擇問(wèn)題。道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇對(duì)市場(chǎng)具有極大的破壞力。在銀行與客戶的交易過(guò)程中，銀行在信息的掌握上具有著無(wú)可比擬的優(yōu)勢(shì)。銀行作為專業(yè)的金融機(jī)構(gòu)，其對(duì)金融產(chǎn)品的定價(jià)、銷售程序等方面享有絕對(duì)的信息優(yōu)勢(shì)。例如，在某些理財(cái)產(chǎn)品上，銀行往往是基于其專業(yè)的角度通過(guò)復(fù)雜的計(jì)算來(lái)確定其價(jià)格，在絕大多數(shù)情況下，普通的客戶沒(méi)有能力也不可能去了解其中的定價(jià)機(jī)制是否合理。相反，客戶總是被動(dòng)地接受其中的價(jià)格，而沒(méi)有討價(jià)還價(jià)的余地。銀行氣派的高樓、員工整齊的著裝、專業(yè)化的術(shù)語(yǔ)實(shí)際上將客戶置于相對(duì)弱勢(shì)的地位，這就使得客戶的利益很難得到保障，甚至喪失認(rèn)識(shí)和主張自身利益的能力。在這樣的情況下，客戶必然對(duì)其與銀行的交易持謹(jǐn)慎態(tài)度，如果銀行客戶的信息利益不能得到充分的保障，客戶很可能寧愿選擇放棄交易，這對(duì)銀行業(yè)務(wù)的開(kāi)展是十分不利的，進(jìn)而會(huì)影響到整個(gè)金融市場(chǎng)的安全和穩(wěn)定。因此，必須注重銀行與客戶之間的信息不對(duì)稱問(wèn)題。從權(quán)利、義務(wù)分配的角度來(lái)說(shuō)，解決問(wèn)題的一個(gè)非常重要的路徑就是對(duì)客戶金融信息給予充分的法律保護(hù)，如賦予客戶相關(guān)的信息保護(hù)權(quán)利，同時(shí)使銀行負(fù)擔(dān)相應(yīng)的保密義務(wù)。(2)締約能力的不對(duì)等客戶的弱勢(shì)地位還表現(xiàn)為其締約能力的不對(duì)等方面。當(dāng)然，締約能力的不對(duì)等本身就包括信息不對(duì)稱問(wèn)題，但此處強(qiáng)調(diào)其締約能力的不對(duì)等主要是針對(duì)銀行壟斷金融資源的強(qiáng)勢(shì)地位。金融行業(yè)關(guān)系國(guó)家的經(jīng)濟(jì)命脈，因此大部分國(guó)家對(duì)金融行業(yè)實(shí)行管制，這就使得銀行在某種程度上獲得對(duì)金融資源的壟斷地位。這種情況在歐美發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)尚不是非常明顯，但卻是現(xiàn)階段中國(guó)金融行業(yè)的一個(gè)重大特征。就目前我國(guó)的銀行業(yè)來(lái)說(shuō)，其競(jìng)爭(zhēng)格局基本上還是以四大國(guó)有銀行為主，以其他中小股份制銀行為輔，在中國(guó)加入WTO后外資銀行陸續(xù)進(jìn)入國(guó)內(nèi)銀行業(yè)，國(guó)有銀行一枝獨(dú)秀的局面逐漸被打破。然而事實(shí)上，金融業(yè)對(duì)外資的開(kāi)放不可能一步到位，而國(guó)有四大商業(yè)銀行在營(yíng)業(yè)網(wǎng)點(diǎn)、人脈關(guān)系等本土資源上仍然具有絕對(duì)的優(yōu)勢(shì)，因此短時(shí)間內(nèi)國(guó)內(nèi)銀行業(yè)的格局仍以四大國(guó)有銀行為主導(dǎo)。我們甚至有理由擔(dān)心，一旦國(guó)有銀行間為抵制外資銀行的沖擊而形成同盟，將導(dǎo)致一個(gè)寡頭競(jìng)爭(zhēng)的銀行業(yè)局面，其結(jié)果必將強(qiáng)化銀行在市場(chǎng)中的話語(yǔ)權(quán)。所以總的來(lái)說(shuō)，銀行業(yè)的準(zhǔn)入門(mén)檻必然決定了“銀行牌照”本身就是一種稀缺資源，中國(guó)銀行業(yè)不可能是一個(gè)完全競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)。換句話說(shuō)，在這個(gè)市場(chǎng)中，銀行將處于交易的強(qiáng)勢(shì)地位，而客戶必然處于劣勢(shì)地位。一旦銀行取得了這種市場(chǎng)支配力，則客戶在與銀行的交易過(guò)程中必然在很大程度上喪失了話語(yǔ)權(quán)，從而處于劣勢(shì)地位，這在現(xiàn)實(shí)的交易中可窺視一斑。例如，在貸款業(yè)務(wù)上，銀行提供貸款的利率往往是預(yù)定的，客戶完全沒(méi)有討價(jià)還價(jià)的余地，事實(shí)上客戶也沒(méi)有能力去討價(jià)還價(jià)，甚至連雙方簽訂的合同都是銀行事先做好的格式合同。在這種情況下，客戶只能被動(dòng)地接受，按照銀行的要求提供任何銀行需要的材料。許多時(shí)候，銀行還可能以所謂的“不符合審批要求”的理由拒絕給予客戶貸款。值得注意的是，銀行與客戶之間實(shí)質(zhì)上僅是買賣關(guān)系，這與普通的商品買賣關(guān)系并無(wú)本質(zhì)的區(qū)別。由此可見(jiàn)，雙方在締約能力上存在著非常明顯的不平等狀況?；诠?、正義的基本價(jià)值，法律應(yīng)當(dāng)側(cè)重于對(duì)客戶的保護(hù)。此外，客戶的弱勢(shì)地位還表現(xiàn)在交易習(xí)慣方面。眾所周知，在銀行的營(yíng)業(yè)廳里，總有一層厚厚的玻璃將客戶擋在柜臺(tái)前，其營(yíng)業(yè)員則坐在舒適的柜臺(tái)后，留給客戶的僅僅是一個(gè)小小的窗口。相反，在其他商品市場(chǎng)上，客戶卻能享受到“上帝”的待遇。例如，在手機(jī)市場(chǎng)上，顧客一般會(huì)被邀請(qǐng)到圓桌邊進(jìn)行協(xié)商，交易則是在圓桌上完成。銀行的交易環(huán)境固然存在交易安全方面的考慮，但也在某種程度上反映了客戶的弱勢(shì)地位。長(zhǎng)期以來(lái)的這種交易習(xí)慣使得客戶站著—行員坐著的不平等地位成為理所當(dāng)然，造成了客戶在事實(shí)上的弱勢(shì)地位。林貝金：《銀行客戶金融信息的法律保護(hù)研究》，西南財(cái)經(jīng)大學(xué)2006年碩士學(xué)位論文。三、我國(guó)銀行客戶金融信息保護(hù)的現(xiàn)狀（一）立法體系不夠完善，例外情形的規(guī)定欠科學(xué)(1)立法體系不夠完善,缺乏系統(tǒng)性和可操作性縱觀我國(guó)現(xiàn)行法律條文，對(duì)于銀行客戶金融信息保護(hù)做出直接規(guī)定的，且效力等級(jí)較高的就只有《商業(yè)銀行法》的相關(guān)規(guī)定，而其他相關(guān)法律的規(guī)定并不直接和明顯?？梢哉f(shuō)，當(dāng)前我國(guó)法律對(duì)銀行客戶金融信息的保護(hù)制度是以《商業(yè)銀行法》為核心，其他法律、法規(guī)、規(guī)章等為補(bǔ)充。雖然金融信息的保護(hù)問(wèn)題已越來(lái)越引起銀行與客戶的注意與重視，但是目前我國(guó)對(duì)于金融信息的保護(hù)仍然沒(méi)有專門(mén)的立法，保護(hù)條款也極為籠統(tǒng)原則，簡(jiǎn)單零散，缺乏系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性和可操作性，許多方面存在立法空白，現(xiàn)有的各項(xiàng)法律法規(guī)規(guī)章層次不一，效力錯(cuò)綜復(fù)雜?，F(xiàn)實(shí)情況往往十分復(fù)雜，隨著銀行信息化和網(wǎng)絡(luò)化程度的不斷提高，對(duì)客戶所在銀行金融信息的收集、存儲(chǔ)、處理、傳遞和復(fù)制等都變得更加方便，這些原則性的條文不僅無(wú)法給予客戶實(shí)際的保護(hù)，也不能有效約束金融機(jī)構(gòu)的不當(dāng)行為，甚至?xí)?dǎo)致司法機(jī)構(gòu)自由裁量權(quán)的不適當(dāng)?shù)財(cái)U(kuò)大，影響司法公正。所以加強(qiáng)對(duì)銀行客戶金融信息權(quán)的保護(hù)就顯得越來(lái)越重要，而我國(guó)銀行相關(guān)立法則遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于現(xiàn)實(shí)的需要。然而美歐等國(guó)都注重保護(hù)銀行客戶的金融信息，基本上都通過(guò)完善立法來(lái)保護(hù)銀行客戶的金融信息權(quán)。很顯然，當(dāng)前立法體系過(guò)于抽象的局面是不利于對(duì)銀行客戶金融信息權(quán)進(jìn)行完整保護(hù)的。(2)銀行客戶金融信息權(quán)保護(hù)的例外情形的規(guī)定欠科學(xué)在我國(guó)法律規(guī)定銀行負(fù)有保密義務(wù)的同時(shí)，為了執(zhí)法與司法的方便我國(guó)亦在許多法律中對(duì)保密義務(wù)例外進(jìn)行了規(guī)定，即銀行在什么情況下可以披露客戶的金融信息。在前面提到的相關(guān)立法中，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)都有關(guān)于“但法律另有規(guī)定的除外”、“但法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外”的但書(shū)條款，這就為例外情形的存在做好了鋪墊。這些例外情形主要表現(xiàn)在《民事訴訟法》、《刑事訴訟法》、《行政訴訟法》、《行政監(jiān)察法》、《稅收征收管理法》、《證券法》、《價(jià)格法》、《海關(guān)法》等法律條文中。從我國(guó)對(duì)銀行客戶金融信息保護(hù)的例外法則來(lái)看，我們發(fā)現(xiàn)這些例外條款有著共同的特點(diǎn)，即一是有權(quán)要求銀行披露客戶信息的機(jī)關(guān)眾多;二是進(jìn)行信息披露的理由多種多樣;三是這些例外只限于法律、行政法規(guī)的規(guī)定，而將當(dāng)事人的明示或有充分證據(jù)證明的默示同意下的信息披露、銀行基于自身利益而進(jìn)行的信息披露以及基于社會(huì)公共利益而進(jìn)行的信息披露等均排除在外。而且立法中對(duì)信息披露及使用缺乏必要的程序和條件限制，這很容易導(dǎo)致對(duì)信息披露規(guī)定的濫用，從而侵犯銀行客戶正當(dāng)?shù)慕鹑陔[私權(quán)利。所以筆者認(rèn)為我國(guó)在銀行客戶金融隱私權(quán)保護(hù)制度的規(guī)定上欠缺全面性與系統(tǒng)性。這種規(guī)則的設(shè)計(jì)既與國(guó)際銀行界的現(xiàn)實(shí)不符，也不利于我國(guó)誠(chéng)信國(guó)家的建立。孫晶晶：《我國(guó)銀行客戶金融隱私權(quán)保護(hù)的法律問(wèn)題研究》，北京交通大學(xué)2011年6月碩士論文。（二）金融消費(fèi)者信息權(quán)被侵害嚴(yán)重目前,由于缺乏法律制約,存在著大量的銀行客戶金融信息被侵犯的情形。表現(xiàn)形式包括但不限于以下情形:一是發(fā)卡銀行把銀行客戶的金融信息擅自提供給其他經(jīng)營(yíng)者。一個(gè)比較明顯的例子就是發(fā)卡銀行把銀行客戶的金融信息擅自提供給保險(xiǎn)公司,保險(xiǎn)公司就大肆向銀行客戶兜售保險(xiǎn)。二是銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)擅自把銀行客戶金融信息提供給他人。比如一些銀行擅自讓一些沒(méi)有權(quán)力的組織或個(gè)人查詢其客戶的銀行賬戶。三是金融機(jī)構(gòu)的服務(wù)系統(tǒng)不完善而導(dǎo)致的金銀行客戶金融信息被擴(kuò)散的情形。比如網(wǎng)上銀行的發(fā)展,一方面使廣大銀行客戶可以更加方便地進(jìn)行金融交易,但與此同時(shí),銀行客戶的大量個(gè)人信息卻可能被各種網(wǎng)絡(luò)黑客竊取。四是金融機(jī)構(gòu)工作人員由于工作失誤而使客戶的金融信息權(quán)被侵犯。金融機(jī)構(gòu)收集其客戶金融信息時(shí),由于工作上的失誤,沒(méi)有按照規(guī)定嚴(yán)格保密,致使銀行客戶的金融信息被第三人獲取。（三）法律救濟(jì)力度不夠英國(guó)有句法諺：“沒(méi)有救濟(jì)的權(quán)利不是權(quán)利”。目前,我國(guó)金融消費(fèi)者信息權(quán)被侵犯后的救濟(jì)手段主要有:協(xié)商手段、訴訟手段、信訪手段、媒體手段。實(shí)踐中,協(xié)商手段作為基礎(chǔ)手段和解決爭(zhēng)議的最方便的手段而被大量使用。但是,由于銀行客戶的弱勢(shì)性,以及金融機(jī)構(gòu)的強(qiáng)勢(shì)性,除了金融機(jī)構(gòu)主動(dòng)愿意承擔(dān)侵權(quán)后果,大多數(shù)情況下,銀行客戶個(gè)人是很難在協(xié)商中得到自己滿意的結(jié)果的。訴訟手段作為現(xiàn)代社會(huì)解決爭(zhēng)議的一個(gè)重要手段,在我國(guó)越來(lái)越多地被采用。但是,由于我國(guó)保護(hù)銀行客戶金融信息權(quán)的法律缺失,銀行客戶在訴訟中只能援引其他基本法律來(lái)間接維護(hù)自身合法權(quán)利,由于證據(jù)基本上都掌握在金融機(jī)構(gòu)手中,銀行客戶很難收集到有效的證據(jù),加之法律缺失,訴訟手段在保護(hù)銀行客戶金融信息權(quán)方面也較乏力。信訪是很有中國(guó)特色的一種制度。目前“一行三會(huì)”都對(duì)銀行客戶權(quán)益保護(hù)方面安排有信訪制度。但是,由于信訪本身存在著“程序隨意性”、“機(jī)構(gòu)龐雜”、“沒(méi)有審級(jí)限制”等弊端,也不能成為一個(gè)解決銀行客戶金融信息權(quán)被侵犯的主要救濟(jì)方式。近年來(lái),由于媒體的“無(wú)冕之王”的趨勢(shì)的明顯,通過(guò)媒體解決銀行客戶金融信息權(quán)被侵犯問(wèn)題屢屢見(jiàn)諸報(bào)端。但這只是個(gè)別情況,報(bào)刊不可能將主要精力放在維護(hù)其金融信息權(quán)上,因此,這一手段也只可能是輔助手段。四、銀行客戶金融信息保護(hù)的完善路徑隨著金融業(yè)的持續(xù)發(fā)展,保護(hù)銀行客戶金融信息權(quán)是個(gè)亟待解決的問(wèn)題。綜觀國(guó)外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),我國(guó)銀行客戶金融信息權(quán)保護(hù)完善路徑應(yīng)從以下方面解決:制定保護(hù)銀行客戶金融信息權(quán)的法律法規(guī)、完善金融機(jī)構(gòu)的內(nèi)部管理制度、組建專門(mén)保護(hù)銀行客戶金融信息權(quán)的機(jī)構(gòu)、構(gòu)筑方便高效的爭(zhēng)議解決渠道。（一）制定保護(hù)銀行客戶金融信息權(quán)的法律法規(guī)由于金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營(yíng)的趨勢(shì)越來(lái)越明顯,在制定保護(hù)銀行客戶金融信息權(quán)的法律時(shí),為節(jié)約立法和執(zhí)法成本,強(qiáng)化對(duì)銀行客戶金融信息權(quán)的保護(hù),對(duì)銀行客戶金融信息權(quán)的保護(hù)采用綜合立法模式較為適宜。立法時(shí),應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注以下內(nèi)容:一是明確界定金融信息權(quán)的范圍，通說(shuō)認(rèn)為,銀行客戶金融信息的積極權(quán)利包括:個(gè)人信息保密權(quán)、個(gè)人信息支配權(quán)、個(gè)人信息知情權(quán)、個(gè)人信息更正權(quán)和個(gè)人信息維護(hù)權(quán)。除積極對(duì)其個(gè)人信息進(jìn)行支配和利用外,銀行客戶也有消極的防御權(quán),以排除他人或機(jī)構(gòu)對(duì)其個(gè)人信息的非法和不正當(dāng)獲取、披露和使用。對(duì)他人獲得信息有權(quán)進(jìn)行質(zhì)詢,質(zhì)詢其信息自身及相關(guān)資料的收集、使用和管理,查閱、抄錄或者復(fù)制的各個(gè)環(huán)節(jié),并且有權(quán)對(duì)某些個(gè)人信息的發(fā)布、轉(zhuǎn)讓、出售進(jìn)行限制和禁止。對(duì)“金融信息權(quán)”可以考慮采取概括加列舉的方式,力圖在最大程度上保護(hù)銀行客戶金融信息權(quán)。二是明確金融機(jī)構(gòu)在保護(hù)銀行客戶金融信息權(quán)上的義務(wù)。規(guī)范金融機(jī)構(gòu)采集、整理、使用、保存銀行客戶信息的范圍和程序,規(guī)定金融機(jī)構(gòu)除法律規(guī)定或銀行客戶同意外,不得對(duì)外提供、泄露或其他損害銀行客戶金融信息權(quán)的行為。這里界定的金融機(jī)構(gòu)的行為,不以營(yíng)利為限,不以故意為限。只要發(fā)生這樣的行為,均構(gòu)成侵犯銀行客戶金融信息權(quán)。三是明確規(guī)定金融機(jī)構(gòu)不得利用市場(chǎng)寡頭地位,相互串聯(lián),形成壟斷,侵犯銀行客戶金融信息權(quán)。由于我國(guó)金融市場(chǎng)的金融機(jī)構(gòu)多是超大型企業(yè),特別是保險(xiǎn)行業(yè),由于公司數(shù)量較少,更容易形成壟斷合謀。因此,在法律的制定中要進(jìn)行必要的制度設(shè)計(jì),防止金融機(jī)構(gòu)壟斷侵犯銀行客戶金融信息權(quán)。（二）完善金融機(jī)構(gòu)的內(nèi)部管理制度當(dāng)今世界科學(xué)技術(shù)日益發(fā)達(dá),保密與破解技術(shù)在相互角逐中都更加精湛,任何精密的電子資料庫(kù)都有可能被破解。對(duì)私領(lǐng)域的個(gè)人信息保護(hù),美國(guó)采取行業(yè)自律的模式。以行業(yè)自律的模式保護(hù)個(gè)人信息是美國(guó)信息隱私法制的首創(chuàng)。所謂行業(yè)自律模式,“是由公司或者產(chǎn)業(yè)實(shí)體制定行業(yè)的行為規(guī)章或行為指引,為行業(yè)的網(wǎng)絡(luò)隱私保護(hù)提供示范的行為模式?！笔Y坡：《國(guó)際信息政策法律比較》，北京：法律出版社，第2001年版，第蔣坡：《國(guó)際信息政策法律比較》，北京：法律出版社，第2001年版，第443頁(yè)。劉明君李宏玉：《論金融隱私權(quán)的法律保護(hù)》，載《工會(huì)論壇》，2008年11月第6期。(三)組建專門(mén)機(jī)構(gòu)保護(hù)包括銀行客戶金融信息權(quán)在內(nèi)的權(quán)利發(fā)達(dá)國(guó)家在保護(hù)銀行客戶權(quán)利方面的一個(gè)重要經(jīng)驗(yàn)就是組建專門(mén)的保護(hù)機(jī)構(gòu)。由于金融危機(jī)對(duì)銀行客戶的權(quán)利帶來(lái)了嚴(yán)重?fù)p害,美國(guó)也在美聯(lián)儲(chǔ)成立了消費(fèi)者保護(hù)局,專司保護(hù)銀行客戶的利益。我國(guó)目前尚無(wú)專門(mén)保護(hù)銀行客戶利益的機(jī)構(gòu)?，F(xiàn)行的“一行三會(huì)”的監(jiān)管模式下,四家單位都沒(méi)有明確保護(hù)銀行客戶權(quán)益的職責(zé),四家單位也各有各的職責(zé),附帶地對(duì)各自領(lǐng)域內(nèi)的客戶權(quán)益進(jìn)行保護(hù)。因此,著眼于未來(lái)混業(yè)經(jīng)營(yíng)模式,組建一個(gè)專門(mén)機(jī)構(gòu)來(lái)保護(hù)銀行客戶利益已是刻不容緩。這個(gè)機(jī)構(gòu)應(yīng)該具備以下特點(diǎn):一是權(quán)威性。必須賦予這個(gè)機(jī)構(gòu)足夠的權(quán)威性,擁有對(duì)金融機(jī)構(gòu)發(fā)展、存活等方面的生殺大權(quán)。因?yàn)樗鎸?duì)的是巨無(wú)霸一樣的“金融航母”,如果只是像現(xiàn)在的消費(fèi)者協(xié)會(huì)一樣的民間組織,將很難履行其自身職責(zé)。二是專業(yè)性。由于金融是一個(gè)專業(yè)性極強(qiáng)的行業(yè),這個(gè)機(jī)構(gòu)要處理的是各種疑難糾紛,因此,必須具有較強(qiáng)的專業(yè)能力。三是中立性。這個(gè)機(jī)構(gòu)必須利益超脫于金融機(jī)構(gòu),而不能因?yàn)槁毮芑蛘?jī)考核等原因,而傾向于袒護(hù)金融機(jī)構(gòu)。(四)構(gòu)筑方便高效的爭(zhēng)議解決渠道權(quán)利受損后,救濟(jì)渠道非常重要,有權(quán)利就有救濟(jì)。完善我國(guó)目前的銀行客戶金融信息權(quán)被侵犯后的爭(zhēng)議解決渠道應(yīng)從以下方面入手:（1）完善訴訟機(jī)制賦予金融消費(fèi)者組織的起訴資格、賦予金融消費(fèi)者公益訴訟主體資格、確立金融消費(fèi)者訴訟對(duì)同類產(chǎn)品的普遍約束力,為金融消費(fèi)者訴訟設(shè)計(jì)特殊的程序與證據(jù)規(guī)則等,比如可以仿照目前的知識(shí)產(chǎn)權(quán)庭,在法院設(shè)立專門(mén)的保護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益的法庭,配備專業(yè)的法官。（2）發(fā)揮金融行業(yè)自律組織的作用金融行業(yè)自律組織應(yīng)建立專門(mén)的機(jī)構(gòu),利用同業(yè)自律組織的優(yōu)勢(shì),制定保護(hù)銀行客戶的規(guī)范,規(guī)范和約束金融同業(yè)的行為,主動(dòng)解決金融同業(yè)普遍存在的具有代表性的典型問(wèn)題,公正調(diào)解涉及銀行客戶金融信息權(quán)的爭(zhēng)議,贏得廣大銀行客戶的信任和支持。(3)大力發(fā)揮社會(huì)組織在銀行客戶金融信息權(quán)利保護(hù)方面的作用目前國(guó)內(nèi)的各種社會(huì)組織的發(fā)展還處在方興未艾的局面。隨著社會(huì)的發(fā)展,國(guó)內(nèi)的社會(huì)組織會(huì)越來(lái)越快地發(fā)展,也將在各個(gè)領(lǐng)域發(fā)揮著越來(lái)越大的作用。因此,銀行客戶金融信息權(quán)利保護(hù)方面必須發(fā)揮社會(huì)組織的作用。現(xiàn)有的消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)組織,以及其他的各種互助性組織、非營(yíng)利性的各種其他組織等等,法律應(yīng)該賦予部分社會(huì)組織公益訴訟人的權(quán)利,以盡量強(qiáng)化金融消費(fèi)者的實(shí)力。此外,由于等社會(huì)組織在現(xiàn)代社會(huì)中的作用越來(lái)越突出,因此,媒體角色的定位,以及充分發(fā)揮其在銀行客戶金融信息權(quán)利保護(hù)方面的作用,也相當(dāng)關(guān)鍵。龍海陽(yáng)徐旭海：《論我國(guó)金融消費(fèi)者信息權(quán)的保護(hù)》，載《論我國(guó)金融消費(fèi)者信息權(quán)的保護(hù)》，2011年3月第1期。參考文獻(xiàn)[1]張成虎：《美國(guó)銀行業(yè)個(gè)人財(cái)務(wù)隱私保密制度及其對(duì)我國(guó)的啟示》，載《金融論壇》，2003年第10期。[2]維納：《人有人的用處》，商務(wù)印書(shū)館1978年轉(zhuǎn)引自：張守文、周慶山：《信息法學(xué)》，法律出版社1995年版。[3]趙廷光：《論知識(shí)經(jīng)濟(jì)與法律信息資源的開(kāi)發(fā)利用》，載《現(xiàn)代法學(xué)》，第1998年第3期。[4]林貝金：《銀行客戶金融信息的法律保護(hù)研究》，西南財(cái)經(jīng)大學(xué)2006年碩士學(xué)位論文。[5]孫晶晶：《我國(guó)銀行客戶金融隱私權(quán)保護(hù)的法律問(wèn)題研究》，北京交通大學(xué)2011年6月碩士論文。[6]蔣坡：《國(guó)際信息政策法律比較》，北京：法律出版社，第2001年版。[7]劉明君李宏玉：《論金融隱私權(quán)的法律保護(hù)》，載《工會(huì)論壇》，2008年11月第6期。[8]龍海陽(yáng)徐旭海：《論我國(guó)金融消費(fèi)者信息權(quán)的保護(hù)》，載《論我國(guó)金融消費(fèi)者信息權(quán)的保護(hù)》，2011年3月第1期。行政管理系統(tǒng)畢業(yè)論文新時(shí)期我國(guó)政府危機(jī)管理及其體系建構(gòu)摘要當(dāng)前我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，一方面自然災(zāi)害以及一些人為導(dǎo)致的重大安全事故不斷發(fā)生，另一方面，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域大案、要案不斷，社會(huì)貧富差距加大，經(jīng)濟(jì)秩序有待調(diào)整，再加上當(dāng)前頻發(fā)的國(guó)際問(wèn)題，所有種種都極易造成人們的心態(tài)失衡，從而使社會(huì)矛盾激化。本文就我國(guó)政府危機(jī)管理及其體系從理論內(nèi)容、國(guó)外危機(jī)體系借鑒、本國(guó)體系缺陷，和我國(guó)危機(jī)體系如何構(gòu)建幾個(gè)方面進(jìn)行深入闡述。目的在于進(jìn)行科學(xué)的危機(jī)管理，采取正確的預(yù)防和救災(zāi)措施，才能將危機(jī)造成的損失減小到最小的程度，有效促進(jìn)我國(guó)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。關(guān)鍵詞：社會(huì)轉(zhuǎn)型期政府危機(jī)管理

當(dāng)前我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，一方面自然災(zāi)害以及一些人為導(dǎo)致的重大安全事故不斷發(fā)生，另一方面，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域大案、要案不斷，社會(huì)貧富差距加大，經(jīng)濟(jì)秩序有待調(diào)整，再加上當(dāng)前頻發(fā)的國(guó)際問(wèn)題，所有種種都極易造成人們的心態(tài)失衡，從而使社會(huì)矛盾激化。我國(guó)進(jìn)入社會(huì)危機(jī)事件高頻率期。H1N1、流感等一系列危機(jī)事件使社會(huì)生活偏離了正常的軌跡，引起了社會(huì)震蕩，給國(guó)家經(jīng)濟(jì)造成了巨大的損失。如何應(yīng)對(duì)突發(fā)事件、如何在盡可能短的時(shí)間內(nèi)控制事態(tài)、降低損失以及維護(hù)國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)利益和政府公信力，是中國(guó)一系列危機(jī)事件發(fā)生以來(lái)，中國(guó)政府目前面臨的巨大挑戰(zhàn)。政府危機(jī)管理的能力是在非正常狀態(tài)下對(duì)國(guó)家政府能力建設(shè)和管理水平的檢驗(yàn)，也是對(duì)政府應(yīng)急能力的考察。然而觀察我國(guó)目前政府危機(jī)管理的現(xiàn)狀和處理歷次危機(jī)事件的經(jīng)過(guò)我們可以發(fā)現(xiàn)，我國(guó)對(duì)當(dāng)前發(fā)生的危機(jī)事件只是一種集中型、反饋式的管理方式，強(qiáng)調(diào)的是“危機(jī)處理”而非“危機(jī)管理”。我國(guó)應(yīng)該借鑒國(guó)外政府危機(jī)管理的先進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)，為完善我國(guó)政府危機(jī)管理的法制、體制和機(jī)制探索和尋找思路。第一、公共危機(jī)和政府危機(jī)管理概述公共危機(jī)是一種瓦解社會(huì)正常關(guān)系，導(dǎo)致社會(huì)偏離正常軌道的、危急的非均衡狀態(tài)。具體地說(shuō)，就是由于某種不可預(yù)知事件的發(fā)生，打破了正常的社會(huì)秩序、經(jīng)濟(jì)秩序和生活秩序，威脅到了公眾的財(cái)產(chǎn)以致生命的安全，從而引發(fā)社會(huì)公眾的比較普遍的恐慌情緒和恐慌行為的情境狀態(tài)。政府危機(jī)管理，就是政府通過(guò)監(jiān)測(cè)、預(yù)警、預(yù)控、預(yù)防、應(yīng)急處理、評(píng)估、恢復(fù)等措施，防治可能發(fā)生的危機(jī)，達(dá)到減少損失，將危機(jī)化為機(jī)會(huì)的目的，以保護(hù)公民的人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)，維護(hù)國(guó)家安全。在現(xiàn)代的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)變革過(guò)程中，我們不可避免地會(huì)遇到各引用自張小明.公共部門(mén)危機(jī)管理[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2006.引用自張小明.公共部門(mén)危機(jī)管理[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2006.第二、國(guó)外政府危機(jī)管理經(jīng)驗(yàn)20世紀(jì)60年代以來(lái)，世界上的一些國(guó)家，經(jīng)歷了來(lái)自內(nèi)部和外部的一系列種族矛盾、國(guó)際沖突、恐怖襲擊以及自然災(zāi)害等危機(jī)事件的沖擊，給社會(huì)穩(wěn)定和人民生活帶來(lái)了極大的威脅，從而刺激和推動(dòng)了這些國(guó)家政府危機(jī)管理研究的發(fā)展和危機(jī)管理體制的建立。盡管這些國(guó)家的具體做法各不相同，但從中可以找到一些帶有共性的對(duì)我國(guó)具有啟示作用的基本經(jīng)驗(yàn)：1)在研究的趨勢(shì)上，從定性化研究向定量化研究轉(zhuǎn)移。西方國(guó)家對(duì)危機(jī)管理的研究由過(guò)去主要側(cè)重于政治穩(wěn)定等定性問(wèn)題的研究逐步轉(zhuǎn)向?qū)?gòu)建危機(jī)預(yù)警以及危機(jī)管理的數(shù)學(xué)模型等定量化問(wèn)題的研究。2)在研究方法上，由過(guò)去主要采用政治學(xué)研究方法發(fā)展為政治學(xué)、管理學(xué)、社會(huì)學(xué)、統(tǒng)計(jì)學(xué)以及數(shù)學(xué)等多種學(xué)科研究方法的綜合運(yùn)用，并且開(kāi)始已經(jīng)形成了政府常規(guī)行為的一般模式:危機(jī)監(jiān)測(cè)、危機(jī)預(yù)控、危機(jī)決策、危機(jī)處理、危機(jī)善后等。3)在研究的范圍上，從自然災(zāi)害領(lǐng)域和政治領(lǐng)域轉(zhuǎn)向社會(huì)領(lǐng)域。1.外政府危機(jī)管理的基本經(jīng)驗(yàn)在政府危機(jī)管理上，美國(guó)、俄羅斯、日本、以色列等國(guó)家的許多做法值得我們學(xué)習(xí)和借鑒。1.1養(yǎng)和提高公民的危機(jī)管理意識(shí)和抵抗危險(xiǎn)的能力。在國(guó)外，為了提高公民的危機(jī)管理意識(shí)和抵抗危險(xiǎn)的能力，許多國(guó)家的政府都重視全民的危機(jī)管理教育、應(yīng)對(duì)災(zāi)難的培訓(xùn)和實(shí)地演習(xí)等素質(zhì)教育。以反恐怖危機(jī)事件為例，在以色列，學(xué)者們?cè)诖髮W(xué)課堂里講授政治學(xué)意義上的恐怖主義范疇和特性等方面的課程教育，并向社會(huì)各界人士開(kāi)放。學(xué)校教育還開(kāi)設(shè)有關(guān)在恐怖事件發(fā)生后如何進(jìn)行救護(hù)方面的課程，講授如何包扎，如何人工呼吸等急救知識(shí)，并當(dāng)場(chǎng)做示范演習(xí)。學(xué)校中的反恐專家也經(jīng)常應(yīng)邀到社會(huì)各部門(mén)介紹反恐的知識(shí)。在美國(guó)“9·11”事件發(fā)生后，美國(guó)制定了具體的行動(dòng)規(guī)則，加強(qiáng)防恐怖訓(xùn)練。目前，美國(guó)已經(jīng)確定在120個(gè)人口密集的城市開(kāi)展防恐怖訓(xùn)練，重點(diǎn)是防范類似于東京地鐵毒氣襲擊那種使用大規(guī)模殺傷性武器的恐怖事件。在城市的反恐怖訓(xùn)練當(dāng)中，政府主要幫助訓(xùn)練防恐怖特別行動(dòng)隊(duì)、警察、醫(yī)療救護(hù)人員，并進(jìn)行多種模擬練習(xí)?？偟膩?lái)說(shuō)1.2立綜合性危機(jī)管理協(xié)調(diào)部門(mén)。從國(guó)際上看，一些發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)建立強(qiáng)有力的反危機(jī)指揮系統(tǒng)都非常重視。例如：美國(guó)于1979年成立了聯(lián)邦緊急事態(tài)管理局，直接向總統(tǒng)負(fù)責(zé)，報(bào)告并處理災(zāi)情。多年來(lái)，該機(jī)構(gòu)已經(jīng)發(fā)展起一整套“綜合應(yīng)急管理系統(tǒng)”，以應(yīng)對(duì)各種類型和各種規(guī)模的天災(zāi)人禍，從火警、地震、颶風(fēng)到爆炸，直到危機(jī)的最高形態(tài)戰(zhàn)爭(zhēng)無(wú)所不管?！?.11”事件爆發(fā)后，該系統(tǒng)迅速啟動(dòng)，權(quán)利展開(kāi)救難工作，使得公布襲擊的危害降到了最低程度。在俄羅斯，聯(lián)邦安全會(huì)議室政府危機(jī)管理機(jī)制中的重要組成部分。聯(lián)邦安全會(huì)議根據(jù)其主要任務(wù)和活動(dòng)放向建立常設(shè)或臨時(shí)跨部門(mén)委員會(huì)。目前，憲法跨部門(mén)委員會(huì)、國(guó)際安全跨部門(mén)委員會(huì)、社會(huì)安全、打擊犯罪跨部門(mén)委員會(huì)以及經(jīng)濟(jì)安全跨部門(mén)委員會(huì)，與危機(jī)管理有著最為密切的聯(lián)系。除常設(shè)危機(jī)管理機(jī)構(gòu)外，遇到危機(jī)事件，聯(lián)邦安全會(huì)議還可以成立相關(guān)的臨時(shí)性機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)處理。1.3善政府危機(jī)管理的法律體系。完善的法律體系，是危機(jī)處理得以迅速和有效實(shí)施的重要保證，它對(duì)減少危機(jī)中人民生命和財(cái)產(chǎn)損失，降低國(guó)家和外交沖突風(fēng)險(xiǎn)，盡快恢復(fù)正常的社會(huì)秩序有著十分重要的意義。世界各國(guó)，尤其是西方的一些發(fā)達(dá)國(guó)家，非常重視危機(jī)管理的法制化建設(shè)，許多國(guó)家都有危機(jī)管理方面的專門(mén)立法。例如，美國(guó)有《安全管理法》、《全國(guó)緊急狀態(tài)法》和《反恐怖主義法》等；在日本有《武力攻擊事態(tài)對(duì)應(yīng)法案》、《安全保障會(huì)議設(shè)置法修正案》和《自衛(wèi)隊(duì)法修正案》等。這些法律的名稱雖然各異，但其目的和內(nèi)容卻大致相同，就是要保障國(guó)家元首及其所代表的政府享有充分的權(quán)力，以便盡快處理和解決危機(jī)，恢復(fù)國(guó)民信心，將危機(jī)所帶來(lái)的各種損失降到最低程度。以美國(guó)現(xiàn)行的《全國(guó)緊急狀態(tài)法》為例，該法對(duì)緊急狀態(tài)的頒布程序、頒布方式、終止方式、緊急狀態(tài)的期限以及緊急狀態(tài)期間的權(quán)力都做了明確的規(guī)定。該法規(guī)定，當(dāng)出現(xiàn)聯(lián)邦規(guī)定的可宣布緊急狀態(tài)的情況，總統(tǒng)有權(quán)宣布全國(guó)進(jìn)入緊急狀態(tài)。在緊急狀態(tài)期間，總統(tǒng)可以行使特別權(quán)力頒布一些法規(guī)。一旦緊急狀態(tài)停止，這些頒布的法規(guī)隨之失效。1.4用民間組織的力量參與危機(jī)事件的處理。在危機(jī)管理領(lǐng)域，由于政府在自身賦稟、人員結(jié)構(gòu)、組織體系等方面存在著各種先天的局限性，因此，在危機(jī)管理方面，不管是在災(zāi)害危機(jī)事件發(fā)生后的救助階段，還是在前期的危機(jī)預(yù)警、監(jiān)控階段，都可以大力發(fā)揮民間社會(huì)組織和民眾結(jié)合緊密、公益性強(qiáng)等特點(diǎn)，積極吸納民間社會(huì)管理組織加入危機(jī)管理的行列。在此方面，美國(guó)做得相當(dāng)出色。美國(guó)危機(jī)管理體系建設(shè)，特別注重建立民間社區(qū)災(zāi)難聯(lián)防體系，通過(guò)各種措施吸納民間組織參與危機(jī)管理；一是制定各級(jí)救災(zāi)組織、指揮體系、作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)流程及質(zhì)量要求及獎(jiǎng)懲規(guī)定，并善用民間組織及社區(qū)救災(zāi)力量；二是實(shí)施民間人力的調(diào)度，通過(guò)廣播呼吁民間的土木技師、結(jié)構(gòu)技師、建筑師、醫(yī)生護(hù)士等專業(yè)人士投入第一線的救災(zāi)工作；三是動(dòng)員民間慈善團(tuán)體參與賑災(zāi)工作，結(jié)合民間資源力量，成立民間賑災(zāi)聯(lián)盟；四是動(dòng)員民間宗教系統(tǒng)，由基層民政系統(tǒng)邀集地方教堂、寺廟的領(lǐng)導(dǎo)人成立服務(wù)小組，有效調(diào)查災(zāi)民需求，并建立發(fā)放物資的渠道?！?.11”1.5視危機(jī)管理中決策系統(tǒng)的建設(shè)。決策系統(tǒng)是危機(jī)管理的核心，主要職能是對(duì)如何應(yīng)對(duì)危機(jī)做出決策。以以色列為例，它的決策系統(tǒng)分為中樞指揮系統(tǒng)和參謀于咨詢系統(tǒng)兩部分。（1）中樞指揮系統(tǒng)由總理、安全內(nèi)閣、國(guó)家安全委員會(huì)和國(guó)防部組成。在危機(jī)管理下，總理的主要職責(zé)是組織召開(kāi)內(nèi)閣會(huì)議，通過(guò)協(xié)商盡快制定應(yīng)急對(duì)策，并下達(dá)執(zhí)行命令；安全內(nèi)閣在總理主持下召開(kāi)緊急會(huì)議，討論通過(guò)應(yīng)急策略；國(guó)家安全委員會(huì)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)并監(jiān)督與國(guó)家安全事務(wù)有關(guān)的部位進(jìn)行統(tǒng)一行動(dòng)，并執(zhí)行總理的命令；國(guó)防部負(fù)責(zé)計(jì)劃和執(zhí)行危機(jī)管理過(guò)程中的相關(guān)軍事行動(dòng)。（2）參謀與咨詢系統(tǒng)主要包括情報(bào)系統(tǒng)和以“整體安全系統(tǒng)組織”為代表的咨詢機(jī)構(gòu)兩部分。其主要職責(zé)是：為危機(jī)決策機(jī)構(gòu)提供與危機(jī)有關(guān)的情報(bào)信息和具體方案。1.6重危機(jī)管理的國(guó)際合作和理論研究?？v觀近年來(lái)國(guó)際發(fā)生的一些重大危機(jī)事件，凡是對(duì)危機(jī)處理的比較有效、值得稱道的政府，都十分注重危機(jī)管理過(guò)程中的國(guó)際合作。無(wú)論是始于英國(guó)、后蔓延于歐洲的“瘋牛病”危機(jī)，還是震驚世界的美國(guó)“9.11”事件，以及涉及到國(guó)家安全保障方面的活動(dòng)等等，之所以沒(méi)有造成更大的恐慌和破壞，其主要原因就在于世界各國(guó)政府對(duì)危機(jī)發(fā)生國(guó)處理危機(jī)事件的積極支持和參與。這種國(guó)際間的合作已經(jīng)成為各國(guó)政府成功處理危機(jī)的一個(gè)必不可少的條件。在加強(qiáng)國(guó)際合作的同時(shí)，世界許多國(guó)家的政府都注重對(duì)危機(jī)管理理論的研究，并設(shè)立了專門(mén)的機(jī)構(gòu)。第三、我國(guó)當(dāng)前的政府危機(jī)管理存在的一系列缺陷我國(guó)在轉(zhuǎn)型時(shí)期過(guò)程中由于經(jīng)濟(jì)體制、政治體制以及傳統(tǒng)道德文化體系等方面的誘因，使這一時(shí)期的公共危機(jī)呈現(xiàn)出涉及領(lǐng)域多元、高頻率等特點(diǎn)，危機(jī)管理方面還存在的缺陷包括:危機(jī)意識(shí)缺乏、危機(jī)管理法制缺失、公共危機(jī)信息處理不當(dāng)、公共服務(wù)與社會(huì)目標(biāo)不足、在公共財(cái)政和行政管理體制方面存在的弊端和社會(huì)力量以及民間組織的作用微弱等，從三鹿奶粉事件到H1N1流感病毒，中國(guó)政府應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的能力在不斷地提升，但是依然存在很多不足的地方，建構(gòu)政府危機(jī)管理體系的任務(wù)勢(shì)在必行。1.危機(jī)意識(shí)淡薄，危機(jī)管理認(rèn)識(shí)不足由于長(zhǎng)期偏重經(jīng)濟(jì)，甚至以犧牲社會(huì)持續(xù)發(fā)展來(lái)搞經(jīng)濟(jì)建設(shè)，同時(shí)又由于缺乏危機(jī)警示教育，政府組織和公民個(gè)人的公共危機(jī)意識(shí)相當(dāng)?shù)?，一旦危機(jī)真正來(lái)臨，就會(huì)很恐慌，頭腦混亂，行動(dòng)無(wú)序。在政府管理過(guò)程中，政府普遍表現(xiàn)為對(duì)危機(jī)管理認(rèn)識(shí)不足。突發(fā)事件的信息收集、預(yù)測(cè)預(yù)警、資源有效管理、信息暢通等方面，存在組織機(jī)構(gòu)不到位、控制行為不規(guī)范和設(shè)備不健全等問(wèn)題。而且，當(dāng)前我國(guó)公共危機(jī)管理還存在條塊分割、各自為政的現(xiàn)象，難以形成統(tǒng)一有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，導(dǎo)致難以進(jìn)行有效溝通與協(xié)調(diào)，進(jìn)而導(dǎo)致突發(fā)事件處理高成本、低效率與低效益。2.危機(jī)管理過(guò)程不夠透明從我國(guó)公共危機(jī)管理現(xiàn)實(shí)來(lái)看，明顯的現(xiàn)象之一就是危機(jī)管理過(guò)程仍欠缺透明性，特別是在公共危機(jī)發(fā)生初期，無(wú)論是危機(jī)信息，還是政府行為都在搞“地下行動(dòng)”，進(jìn)行“暗箱操作”，2008年“5·12”汶川大地震救災(zāi)物資管理過(guò)程、國(guó)美集團(tuán)總裁黃光裕的貪污受賄案件審理過(guò)程，以及目前的土地房?jī)r(jià)調(diào)控政策，地方政府存在陽(yáng)奉陰違的姿態(tài)，等類似情況出現(xiàn)。這一連串在危機(jī)管理上帶有極大共同特點(diǎn)的公共危機(jī)事件說(shuō)明，我國(guó)危機(jī)管理不透明不是一個(gè)偶然現(xiàn)象，這種現(xiàn)象的存在說(shuō)明我國(guó)政府以及政府官員公共危機(jī)管理的思路以及觀念有待調(diào)整與提高。3.管理的法律制度建設(shè)不夠完善從我國(guó)公共危機(jī)管理實(shí)踐來(lái)看，非常明顯的現(xiàn)象之一就是危機(jī)管理的法制建設(shè)不夠完善，表現(xiàn)為：（1）制度供給有些短缺。目前，我國(guó)雖然制定了不少的關(guān)于處理公共危機(jī)事件的法律法規(guī)，但這些立法是以分散的形式存在且大多是單行法，僅僅適用于一種緊急狀態(tài)，急需統(tǒng)一制定一部綜合性的緊急狀態(tài)法律。（2）某些法律制度落實(shí)不到位?！吨腥A人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》總則第6條規(guī)定“：國(guó)家建立有效的社會(huì)動(dòng)員機(jī)制，增強(qiáng)全民的公共安全和防范風(fēng)險(xiǎn)的意識(shí)，提高全社會(huì)的避險(xiǎn)救助能力?！钡诂F(xiàn)實(shí)中公民參與的路徑以及參與的主動(dòng)性還很有限，這說(shuō)明在設(shè)計(jì)預(yù)案方面，沒(méi)有對(duì)群眾的角色進(jìn)行定位，另一方面也說(shuō)明動(dòng)員群眾參與的能力不夠強(qiáng)。4.信息流通不暢由于受到傳統(tǒng)觀念的影響，在危機(jī)信息的收集方面形成了報(bào)喜不報(bào)憂的現(xiàn)象，一些官員出于對(duì)自己政績(jī)的考慮，往往對(duì)一些危機(jī)信息采取壓制、隱瞞等做法，這樣就致使信息渠道不暢通，貽誤對(duì)危機(jī)處理的最佳時(shí)機(jī)。綜上所述，我們可以得出結(jié)論：目前我國(guó)政府危機(jī)管理能力還非常薄弱，提高政府危機(jī)管理能力是政府和理論界都必須面對(duì)而又非常緊迫的任務(wù)。第四、我國(guó)政府危機(jī)管理體系的建構(gòu)措施一個(gè)完善有效的政府危機(jī)管理體系應(yīng)該建構(gòu)在整體治理能力的基礎(chǔ)上，通過(guò)法制化的手段，將完備的危機(jī)應(yīng)對(duì)計(jì)劃、高效的核心協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、全面的危機(jī)應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)和成熟的社會(huì)應(yīng)對(duì)能力包含在體系中。根據(jù)現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)與傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)具有根本的差異以及公共危機(jī)的特征，風(fēng)險(xiǎn)的引發(fā)因素和風(fēng)險(xiǎn)的多維度治理思路，本人認(rèn)為，我國(guó)政府公共危機(jī)管理能力的提升應(yīng)該通過(guò)以下路徑實(shí)現(xiàn)。1.健全危機(jī)管理預(yù)警機(jī)制根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)引發(fā)的因素——對(duì)知識(shí)的反思性運(yùn)用，要提升政府公共危機(jī)管理能力，應(yīng)該構(gòu)建危機(jī)管理預(yù)警機(jī)制。政府管理的目的是“使用少量錢預(yù)防，而不是花大量錢治療”?？梢?jiàn)，危機(jī)預(yù)警是公共危機(jī)管理的第一道防線，應(yīng)該成為政府危機(jī)管理的一項(xiàng)重要職能，對(duì)可能發(fā)生的各種危機(jī)事先有一個(gè)充分的估計(jì)，提前做好應(yīng)急準(zhǔn)備，最大限度地減少政府和公眾的損失。2.專家隊(duì)伍的力量，提高公共危機(jī)決策的質(zhì)量由于現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)和公共危機(jī)都具有人化特征，為了不使公共危機(jī)事件更加嚴(yán)重，此時(shí)的公共危機(jī)決策十分關(guān)鍵。為了提高公共危機(jī)決策的質(zhì)量，應(yīng)該重視專家隊(duì)伍的力量，可以組建專家咨詢部門(mén)。一是要保證專家的地位，為輔助決策的專家安排專門(mén)的編制，設(shè)置正式的職位，并以法律的形式固定下來(lái)。這樣，一旦危機(jī)爆發(fā)，這些專家能夠第一時(shí)間為決策者提供政策建議，采取最佳的方案，甚至在必要時(shí)組織人員研討對(duì)策。二是要明確各專家的職能，使其依法行使職能，履行職責(zé)，以防止在關(guān)鍵時(shí)刻相互推諉責(zé)任，出現(xiàn)職位空缺。三是建立相應(yīng)的制度對(duì)專家參與決策實(shí)行法制化管理。在這方面，目前我國(guó)還沒(méi)有相關(guān)的法律和制度，在危機(jī)狀態(tài)下，專家參與政府決策取決于政府決策機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)的意愿。所以今后應(yīng)制定相應(yīng)的法律和制度，使專家咨詢工作規(guī)范化，也要逐步地使專家咨詢機(jī)構(gòu)獨(dú)立起來(lái)。3.危機(jī)管理的法律制度建設(shè)由于現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)的引發(fā)因素——結(jié)構(gòu)性缺陷以及它的制度化特征，因此，提升政府公共危機(jī)管理能力，要對(duì)危機(jī)管理實(shí)行法制化建設(shè)。當(dāng)前我國(guó)必須采取以下措施來(lái)完善公共危機(jī)管理法律制度建設(shè)：

一是加快立法進(jìn)程。凡是危機(jī)管理所需要的法規(guī)制度，就要抓緊研究制定，補(bǔ)缺立法盲區(qū)。同時(shí)要修訂和完善種種有關(guān)管理公共危機(jī)的專門(mén)或相關(guān)法律和法規(guī)，形成一套統(tǒng)一協(xié)調(diào)具有可操作性的公共危機(jī)管理的法律體系，使公共危機(jī)管理有法可依。也要保證立法質(zhì)量。二是規(guī)范危機(jī)狀態(tài)下的行使權(quán)?？梢酝ㄟ^(guò)以下五方面來(lái)進(jìn)行規(guī)范“：通過(guò)危機(jī)狀態(tài)法和其他有關(guān)法律來(lái)明確政府緊急權(quán)力的范圍和邊界；通過(guò)危機(jī)狀態(tài)法