美國府際治理的經(jīng)驗(yàn)與啟示

美國府際治理的經(jīng)驗(yàn)與啟示

政府治理（igg）是指不同級別政府之間的治理網(wǎng)絡(luò)。它是由府際關(guān)系(intergovernmentalrelations,IGR)與治理理念(governance)在行政改革的進(jìn)程中相互融合而成的。從狹義上說,府際治理僅指不同層級政府間的垂直治理網(wǎng)絡(luò);而廣義上的府際治理,則不僅包括中央政府與地方政府之間、上下級地方政府之間的縱向治理網(wǎng)絡(luò),同時還包括互不隸屬的地方政府之間的橫向治理網(wǎng)絡(luò),以及政府內(nèi)部不同權(quán)力機(jī)關(guān)之間的分工與協(xié)作治理網(wǎng)絡(luò)。本文所闡述的府際治理主要是地方政府之間的橫向合作治理網(wǎng)絡(luò)。這種治理網(wǎng)絡(luò)要求地方政府去識別一系列處于政府間或政府之外的組織,并與其建立公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò),解決由于社會發(fā)展所帶來的地方公共服務(wù)“缺位”問題。一、多層級政府之間的組合關(guān)系美國的政府系統(tǒng)是由聯(lián)邦政府、州政府和地方政府三個層級組成,具體而言,其政府系統(tǒng)包括一個聯(lián)邦政府、51個州級政府和87000多個地方政府,105各層級政府分別具有獨(dú)立的政府權(quán)威和管轄領(lǐng)域。(一)通過資金進(jìn)行地方政府的救助傳統(tǒng)上,美國的聯(lián)邦政府只與州政府接觸,對于地方政府也只是設(shè)置郵局和海關(guān)這一類涉及整個合眾國的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)。但隨著地方治理事務(wù)的日益增加,州政府陷入了對解決地方政府問題力不從心甚至無能為力的困境。為了減輕州政府的壓力,聯(lián)邦政府經(jīng)常會通過資金或以開展合作項(xiàng)目的方式來對地方政府提供援助。然而,聯(lián)邦政府對地方的援助并不是無條件的,如果地方政府的行為不符合聯(lián)邦政府的要求或愿望,聯(lián)邦政府就可能會撤回援助資金或取消合作項(xiàng)目,從而通過這種方式來監(jiān)督地方政府。(二)地方政府對地方自治的監(jiān)控力美國一直都有地方自治的傳統(tǒng),但州政府與地方之間的權(quán)力分配卻一直存在著爭議。一種觀點(diǎn)認(rèn)為,必須擴(kuò)大州政府的權(quán)力以限制地方政府的自治權(quán)限,使其不至于變?yōu)椤皣兄畤?。而另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為,必須擴(kuò)大地方政府的自治范圍。這是因?yàn)榈胤秸苤苯用嫦蛎癖?并清楚地了解轄區(qū)內(nèi)民眾的需要。目前,大多數(shù)州都允許地方政府在不違反州憲法的前提下行使自治權(quán)。地方性的事務(wù)由地方政府自行管理;而全州性的事務(wù)則交由州政府來管理,州立法要優(yōu)于地方性立法,而對于純粹的地方性問題,則不得制定州法,州政府也無權(quán)干涉。因此,美國地方政府在法律上是處于從屬于州的地位,即地方政府是州政府的下級行政組織。地方政府雖然擁有一定的自治權(quán)力空間,但州政府對地方依舊具有很強(qiáng)的監(jiān)控力。州政府不僅有權(quán)制定統(tǒng)一的公共事業(yè)管理方案并要求地方政府參照執(zhí)行,而且還有權(quán)派遣官員監(jiān)督地方政府的行政活動,審計地方政府的財政收支,并依法糾正地方政府的違法與瀆職行為。二、美國地方政府的構(gòu)成“鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立于縣之前,縣又成立于州之前,而州又成立于聯(lián)邦之前?！币虼?美國地方政府的存在最為悠久。所謂地方政府,是指聯(lián)邦、州以下的政府。(一)自治市及鄉(xiāng)鎮(zhèn)table縣、自治市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、學(xué)區(qū)和特區(qū)是美國地方政府的五種基本類型。根據(jù)2003年美國聯(lián)邦統(tǒng)計局的一項(xiàng)統(tǒng)計資料顯示,美國一共存在著87849個地方政府,其中縣政府3034個,市政府19431個,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府16506個,學(xué)區(qū)政府13522個,特別區(qū)政府35356個?？h(county)是美國地方政府中最為穩(wěn)定的行政組織,是州的行政支撐與區(qū)域分支單元,負(fù)責(zé)執(zhí)行州政府的各項(xiàng)命令,是州政府在治理地方事務(wù)上的重要紐帶。自治市(municipalityorcity)是指由州政府頒發(fā)特許狀而擁有地方自治的城市。對于州政府而言,縣、市是所有地方單元中最為重要的機(jī)構(gòu),縣在地方上負(fù)責(zé)提供州政府應(yīng)當(dāng)提供的基本服務(wù),而且當(dāng)自治市出現(xiàn)自身難以解決的困難時,則負(fù)責(zé)為其提供相關(guān)的支持,從而起到補(bǔ)充的作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)(townortownship)是指在縣轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村地區(qū)的地方行政單元,它包括中心鎮(zhèn)(town)及其周邊的農(nóng)村地區(qū)。其管轄范圍主要是市政體系未能覆蓋的農(nóng)村地區(qū),鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要是采用委員會制的模式進(jìn)行自治,鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公共事務(wù)由他們集體負(fù)責(zé)管理。學(xué)區(qū)(schooldistrict)是州政府為管理當(dāng)?shù)毓⒔逃聵I(yè)而劃定的區(qū)域,是負(fù)責(zé)提供公立小學(xué)、中學(xué)以及高等教育的地方行政單元。學(xué)區(qū)擁有充分的行政和財政自主權(quán),并負(fù)責(zé)結(jié)合本地的實(shí)際狀況,協(xié)調(diào)聯(lián)邦與州的教育方針來制定政策。特區(qū)(specialdistrictorauthority)是由州或地方法律授權(quán)成立的負(fù)責(zé)“單一目標(biāo)”的地方行政單元,是為了解決地方特定事務(wù)而設(shè)立的一種行之有效的政府形式,特區(qū)是地方政府在農(nóng)村地區(qū)很好的補(bǔ)償形式。(二)多中心的憲制意蘊(yùn)雖然,在美國憲法的解釋性著作《聯(lián)邦黨人文集》中,漢密爾頓和麥迪遜沒有使用“多中心”一詞,但是他們的聯(lián)邦主義原則和限權(quán)憲法體制內(nèi)權(quán)力分離的構(gòu)思卻滿足了“多中心”的定義性條件,并奠定了多中心治理的憲政基石。1.“多中心”治理模式美國被認(rèn)為是典型的多元主義體制國家,這種地方治理方式的多樣化可稱為“多中心的治理結(jié)構(gòu)”。美國的地方政府不僅數(shù)量繁多、形式多樣,而且還存在巨大的差別。但在托克維爾看來,無序的地方政府網(wǎng)絡(luò)背后卻存在著有序的制度安排。奧斯特羅姆在對大城市地區(qū)治理模式的研究中提出了“多中心的政治體制”①的概念?！翱梢园汛蟪鞘械貐^(qū)具有多種政治管轄單位的傳統(tǒng)治理模式看作是‘多中心治理模式’,這更為適當(dāng)?！嘀行摹馕吨S多決策中心,他們在形式上相互獨(dú)立”42。這些地方治理組織不僅在充滿競爭性的關(guān)系中相互重視對方的存在,而且還相互簽訂各種各樣的合同來開展府際間的協(xié)作活動,并利用新的機(jī)制來解決相互之間的沖突。通過這種模式,大城市地區(qū)各種各樣的地方治理組織就可以以連續(xù)的、可預(yù)見的互動協(xié)作行為模式前后一致地運(yùn)作。同時,奧斯特羅姆還試圖通過“多中心”理論來構(gòu)建一種新型的組織模式,即在一般的規(guī)則體系內(nèi)多個獨(dú)立的要素都能夠進(jìn)行互動協(xié)作的運(yùn)作模式。2.美國地方政府組織模式美國地方政府的組織形式無論是在縣政府的層面上還是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至特區(qū)的層面上都表現(xiàn)出多樣的組織形式,而且在一個特定的區(qū)域內(nèi),縣、自治市和特區(qū)、學(xué)區(qū)又同時存在并交織在一起。雖然地方政府組織存在著多種不同的類型,但在這錯綜復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)中卻能探尋出一種新的秩序,并能按照民眾的不同偏好,承擔(dān)著各種不同類型的服務(wù)。正如奧斯特羅姆解釋的那樣,“美國地方政府的特征是,為滿足不同利益團(tuán)體同時提出的要求而產(chǎn)生的大量的地方單位,他們履行著各種不同類型的服務(wù)?！?2對此,托克維爾根據(jù)對美國地方政府的研究同樣發(fā)現(xiàn),“在美國,鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣的組織都以同一思想為基礎(chǔ),即認(rèn)為每個人都是僅與本身利益有關(guān)的最好裁判者,都完全能夠以自己滿足本身的需要。因此,鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣只負(fù)責(zé)照顧人們的公共利益”102。3.美國地方政府的自治模式盡管美國地方政府單元所適用的權(quán)力范圍與自治程度具有明顯的差異性,但絕大多數(shù)的地方政府都被看作是一個獨(dú)立存在的地方行政單元。即每一個地方行政單元都可以依靠上一級政府所賦予它的權(quán)力來執(zhí)行一定的行政管理職能,同時,在總體上代表所管轄區(qū)域內(nèi)大多數(shù)民眾的利益。然而,美國地方政府的自治性并不是絕對的,因?yàn)槊绹胤秸w系并不獨(dú)立于美國政府的總體體系。同時,為了滿足民眾對政府公共服務(wù)的要求,地方政府逐漸拋棄了狹隘的自治思維與地方主義態(tài)度,轉(zhuǎn)而采取了聯(lián)合治理與合作主義的策略。美國的府際合作不僅包括縱向的聯(lián)邦、州政府與地方政府間的合作,而且還包括橫向的地方政府間合作。地方政府通過這種有效的府際合作,來解決民眾普遍擔(dān)心的由于形式多樣的地方政府可能會導(dǎo)致公共服務(wù)重復(fù)提供的疑慮,使地方政府的服務(wù)目標(biāo)集中在某一特定點(diǎn)上,即“任何地方政府體系的價值都取決于其不同單位間如何相互關(guān)聯(lián)以及這些單位如何較好地服務(wù)于他們的公民和選民的選擇”13。三、美國經(jīng)驗(yàn)對我國的啟示盡管中國與美國在政治文化、國家結(jié)構(gòu)形式和社會制度等方面存在根本性的差異,但美國地方政府的行政運(yùn)行機(jī)制與改革經(jīng)驗(yàn)仍然對我國進(jìn)行地方政府體制創(chuàng)新具有借鑒作用。(一)央地政府之間的分權(quán)關(guān)系作為一個單一制的國家,我國憲法規(guī)定了國務(wù)院具有與省級人民政府進(jìn)行具體職權(quán)劃分的權(quán)利,這就為中央政府對地方政府的控制提供了充分的制度條件。371但憲法和地方政府組織法卻沒有明確地對中央與地方政府的權(quán)力進(jìn)行劃分,這樣就使得中央政府可以根據(jù)形勢發(fā)展的需要來決定權(quán)力是集中還是下放。然而,無論是集權(quán)還是分權(quán)都是中央政府政策意圖的一種體現(xiàn)而已,中央政府與地方政府之間的關(guān)系的發(fā)展與變化,都“主要取決于中央政府對集權(quán)和分權(quán)關(guān)系的調(diào)節(jié)以及對地方行政建制的調(diào)整”288。因此,我國的政治架構(gòu)與美國的分權(quán)和地方自治制的政治架構(gòu)相比集權(quán)化特色仍舊突出。在這種集權(quán)化的政治架構(gòu)下,也就導(dǎo)致了中央政府與地方政府間時而集權(quán)時而分權(quán),地方政府間關(guān)系也缺乏一種穩(wěn)定而有效的協(xié)調(diào)機(jī)制。目前,我國地方政府的自主管理權(quán)雖然有了一定程度的擴(kuò)大,但是在地方分權(quán)方面仍然存在不足。只有在府際間實(shí)行法定分權(quán),才能避免各級地方政府管理職能的普遍相似現(xiàn)象,才能真正提高行政效率與增強(qiáng)行政活力。在借鑒美國府際治理的模式的同時,應(yīng)該結(jié)合我國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的程度,在發(fā)揮中央與地方兩個主體的積極性的同時,必須賦予地方政府相對一致的事權(quán),進(jìn)一步擴(kuò)大地方政府的自主管理權(quán),而且這種自主權(quán)應(yīng)該是越趨向于基層,自主管理權(quán)就越大。這就應(yīng)該賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級地方政府更大的自主管理權(quán),同時,還應(yīng)該減少行政層級,以便實(shí)現(xiàn)真正意義上的“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”。不僅如此,還要把中央與地方政府之間的事權(quán)關(guān)系建立在法律意義上。在地方分權(quán)和自治的制度格局下,中央與上級政府都負(fù)有監(jiān)督下級地方政府的使命,但這種監(jiān)督也應(yīng)當(dāng)在法律和制度的框架下運(yùn)行。(二)“市管縣”的行政體系和“鄉(xiāng)”按照中華人民共和國憲法規(guī)定,我國行政層級分為省、縣(自治縣、市)、鄉(xiāng)(民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn))三級,但是由于受到“市管縣”體制的影響,在現(xiàn)實(shí)中,卻是由省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)四級組成?！笆泄芸h”體制是我國城市化運(yùn)動對行政建制模式的選擇,更確切地說,是城市化發(fā)展與行政經(jīng)濟(jì)體制沖突的產(chǎn)物。它主要是指在行政區(qū)劃上,根據(jù)行使國家政權(quán)和執(zhí)行國家職能的需要,并兼顧地理?xiàng)l件、歷史傳統(tǒng)、風(fēng)俗習(xí)慣、經(jīng)濟(jì)聯(lián)系、民族分布等實(shí)際情況,把同一經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的一些縣(市)劃歸為中心城市進(jìn)行管理,成為由市直接領(lǐng)導(dǎo)的一級地方政權(quán)。“市管縣”作為一種城鄉(xiāng)合治的體制,曾經(jīng)為社會主義的城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮了重要的作用,但是,隨著經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展,這種城鄉(xiāng)合治的體制似乎已經(jīng)不再適應(yīng)經(jīng)濟(jì)與社會協(xié)調(diào)發(fā)展的需要。我國在實(shí)行城鄉(xiāng)合治體制的過程中,城市政府一般只注重發(fā)展城市地區(qū),并把大量的人力、物力、財力和精力集中投入到城市的發(fā)展中,卻忽略了鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)的發(fā)展,甚至把用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的資金挪用到城市的建設(shè)上。這種行政管理體制,非但沒有促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,反而嚴(yán)重地制約了其進(jìn)步,城市發(fā)展以鄉(xiāng)鎮(zhèn)的巨大損失作為代價。借鑒美國府際治理的經(jīng)驗(yàn),地方自治是最好的制度安排。為此,要解決這個問題,最好的辦法就是實(shí)行城鄉(xiāng)分治。即“城”只管理城市自身的事務(wù),而“鄉(xiāng)”則改由省直接指導(dǎo),鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治。這樣,城市政府就可以集中力量進(jìn)行城市的自身建設(shè),而實(shí)行了城鄉(xiāng)分治的體制后,省級政府就可以根據(jù)轄區(qū)內(nèi)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實(shí)際情況,有針對性地制定政策,以更好地扶持鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展,同時下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)的各種權(quán)益也不會被城市政府保留。每一層級的政府在自己的管轄范圍內(nèi)都應(yīng)該擁有相應(yīng)的自主管理權(quán),并且能夠?qū)γ癖姷囊庖娕c建議及時作出回應(yīng)。這樣改革后的城市政府就能夠更加直接面向市民,為他們提供城市公共產(chǎn)品,而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府則能夠直接與農(nóng)民接觸,從而更好地發(fā)展農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)。(三)帶模式:地方政府間合作與聯(lián)合隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展,“行政區(qū)域經(jīng)濟(jì)”現(xiàn)象已經(jīng)成為地方政府間合作中最大的障礙,因此促進(jìn)經(jīng)濟(jì)區(qū)域內(nèi)地方政府間的合作與聯(lián)合,并建立相應(yīng)的準(zhǔn)政府合作或聯(lián)合機(jī)構(gòu)是實(shí)現(xiàn)地方政府間良性競爭的路徑選擇。近年來,在行政改革運(yùn)動的推動下,美國地方政府改革的一個發(fā)展趨勢已變?yōu)楹献髋c聯(lián)合。其中,區(qū)域政府聯(lián)盟(CouncilsofGovernments)是一種盛行的地方政府間合作模式,這種合作模式是一種多功能的地區(qū)性的協(xié)作機(jī)制,它常常是由經(jīng)濟(jì)區(qū)域內(nèi)的地方政府自愿或由州政府規(guī)范而成立的。該聯(lián)盟扮