美、日兩國危機(jī)管理經(jīng)驗(yàn)比較

美、日兩國危機(jī)管理經(jīng)驗(yàn)比較

危機(jī)不僅是一種自然現(xiàn)象，也是一種社會現(xiàn)象。自古以來，它就存在。然而，隨著革命和信息革命的到來，危機(jī)的形式和內(nèi)容發(fā)生了很大變化。特別是“9.11”事件之后，人們越來越重視人為的危機(jī)現(xiàn)象，這就要求政府轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的思維觀念，構(gòu)建新型的危機(jī)管理體制，以適應(yīng)多變的國際與國內(nèi)環(huán)境。一、非常態(tài)社會管理體制美國學(xué)者羅森塔爾認(rèn)為危機(jī)是“對一個社會系統(tǒng)的基本價值和行為準(zhǔn)則架構(gòu)產(chǎn)生嚴(yán)重威脅，并且在時間壓力和不確定性極高的情況下必須對其作出關(guān)鍵決策的事件?！痹谌藗兯鲆姷奈C(jī)中，有的由自然災(zāi)害（如地震、干旱等）所造成，有的由社會原因所導(dǎo)致(如社會動亂、恐怖活動等）。但不管是自然災(zāi)害還是由社會原因所致的危機(jī)事件，其性質(zhì)可以分為兩類：一類是具體行為規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)操作不當(dāng)和自然災(zāi)害所造成的危機(jī)，如煤礦瓦斯爆炸事件、食物中毒事件等。這類危機(jī)通過一般性的危機(jī)管理之后，不會造成致命性的社會危機(jī)；一類是由于基本價值觀念或社會制度基本結(jié)構(gòu)發(fā)生劇變的危機(jī)，如蘇聯(lián)1989年解體事件、美國“9.11”事件等。這類危機(jī)無法在常態(tài)的社會管理下得到消解，只能依賴于非常態(tài)的社會管理體制。不論是一般性的危機(jī)事件，還是重大的危機(jī)事件都具有突發(fā)性、破壞性和恐懼性這三個特性。因此，如何有效應(yīng)對就成為人們關(guān)注和討論的熱點(diǎn)話題。政府危機(jī)管理體制是政府處理危機(jī)事件所做的預(yù)防、預(yù)警、應(yīng)對和善后處理諸事務(wù)的一整套機(jī)構(gòu)、機(jī)制、權(quán)力、職能等的總和。盡管在危機(jī)處理中，企事業(yè)單位、社區(qū)組織和社會團(tuán)體等發(fā)揮著非常重要的作用，但與政府相比較，它們都是協(xié)助政府做好危機(jī)管理的社會組織，只有政府才是唯一能夠動用各種資源施加重大影響的有權(quán)組織。因此，政府危機(jī)管理體制的構(gòu)建對社會非常態(tài)事務(wù)的處理是一個最佳的選擇。那么，中國的政府危機(jī)管理體制如何構(gòu)建，應(yīng)該建立在什么樣的基礎(chǔ)之上，這就有必要探討發(fā)達(dá)國家政府危機(jī)管理體制的內(nèi)容，比較異同，從中發(fā)現(xiàn)應(yīng)對危機(jī)的有益經(jīng)驗(yàn)。二、危機(jī)事件的頻發(fā)出現(xiàn)與完善發(fā)達(dá)國家政府危機(jī)管理體制的構(gòu)建，是一個歷史的動態(tài)過程，也是隨著危機(jī)事件的頻繁出現(xiàn)而逐漸完善起來的。在發(fā)達(dá)國家中，美國、日本這兩個國家具有典型性，這里從個案的視角來簡要描述美國和日本在政府危機(jī)管理中所發(fā)揮的作用，剖析危機(jī)管理體系內(nèi)容，分析其內(nèi)在的邏輯關(guān)系。（一）《民法典》第20條“國家”植物規(guī)定美國在歷史上發(fā)生過多次危機(jī)事件，但進(jìn)入21世紀(jì)以后，重大的危機(jī)事件不斷，尤其是“9.11”事件和哥倫比亞號航天飛機(jī)解體事件影響深遠(yuǎn)，引發(fā)全國性的安全危機(jī)。因此，美國政府在以往危機(jī)管理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上及時調(diào)整戰(zhàn)略，構(gòu)建起較完整的應(yīng)對危機(jī)事件的管理體系。第一，及時反應(yīng)。“9.11”事件爆發(fā)后，美國總統(tǒng)布什很快發(fā)表講話宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)。美國聯(lián)邦緊急事務(wù)管理署（theFederalEmergencyManagementAgency，簡稱FE-MA）啟動緊急運(yùn)轉(zhuǎn)中心，并和聯(lián)邦調(diào)查局信息運(yùn)轉(zhuǎn)中心合作處理各種可能和已經(jīng)發(fā)生的危機(jī)。2003年2月1日，美國哥倫比亞號航天飛機(jī)與地面失去聯(lián)系，國家宇航局開始采取措施。第二天，布什開始就哥倫比亞號失事發(fā)表講話。第二，組建機(jī)構(gòu)。2003年1月23日國土安全部正式成立，成為危機(jī)管理的綜合指揮機(jī)構(gòu)。這是聯(lián)邦政府50余年來的首次重大改組。國土安全部分為邊境與交通運(yùn)輸安全部、緊急事故準(zhǔn)備及反應(yīng)部、生化武器和核武器反制部、國土情報部四個部門。聯(lián)邦部門中22個機(jī)構(gòu)包括海岸防衛(wèi)隊、海關(guān)、邊防警察、聯(lián)邦緊急事故處理局、秘密勤務(wù)局、運(yùn)輸安全署、移民局都調(diào)整進(jìn)國土安全部。農(nóng)業(yè)部下屬的動物疾病中心、國防部的國家通信系統(tǒng)和聯(lián)邦調(diào)查局的國家基礎(chǔ)建設(shè)防衛(wèi)中心等單位也合并到國土安全部。全部人員超過17萬，2004年的預(yù)算為362億美元，是一個超級大部。機(jī)構(gòu)設(shè)置以及組織機(jī)構(gòu)功能的調(diào)整是危機(jī)善后處理的重要內(nèi)容。當(dāng)然，有些機(jī)構(gòu)以前已經(jīng)存在，20世紀(jì)60-70年代，美國遇到一系列的自然災(zāi)難，颶風(fēng)和地震不斷，為了有效應(yīng)對，1979年卡特總統(tǒng)發(fā)布總統(tǒng)執(zhí)行法，把各個不同的危機(jī)管理機(jī)構(gòu)合并成統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)———聯(lián)邦緊急事務(wù)管理署，F(xiàn)EMA逐漸發(fā)展成為一個全面應(yīng)對危機(jī)的國家機(jī)構(gòu)，2003年3月聯(lián)邦緊急事務(wù)管理署正式隸屬國土安全部。第三，完善措施。針對突發(fā)性的危機(jī)事件，美國政府采取了一些補(bǔ)救性的措施，如布什政府推出“愛國者法案”，賦予政府調(diào)查人員監(jiān)聽美國公民之間的電話，查看公民上網(wǎng)記錄等權(quán)力，賦予司法部不經(jīng)指控就可以拘留移民的權(quán)力。同時，為了提高國內(nèi)反恐力度，2003年9月布什又批準(zhǔn)一些新的反恐措施：“在時間緊迫時”允許政府不經(jīng)過陪審團(tuán)向恐怖分子嫌疑犯發(fā)“行政傳票”；拒絕對恐怖分子嫌疑人的保釋；增加有關(guān)恐怖罪行的死刑判決；在未經(jīng)議員提請國會批準(zhǔn)的情況下，提議重組移民規(guī)劃局。布什還簽署行政命令允許軍事法庭審判恐怖分子，司法部未經(jīng)通常進(jìn)行的公眾議論程序就作出決定。第四，公開透明。為了減少流言，就必須提高信息透明度，讓媒體發(fā)揮作用。當(dāng)?shù)谝患茱w機(jī)沖向世貿(mào)中心時，紐約市市長朱利安尼就一直與媒體有聯(lián)系。世貿(mào)中心北塔被撞2個小時后，朱利安尼成功地與紐約第一新聞臺主播開始現(xiàn)場連線。此后，全美各大電視臺及廣播公司不間斷地播放朱利安尼向民眾發(fā)表的現(xiàn)場談話：深切哀悼罹難者，與恐怖分子絕不妥協(xié)。朱利安尼強(qiáng)有力的姿態(tài)，讓市民感覺到了依靠與方向。第五，實(shí)行警戒等級制。2002年3月，國土安全辦公室主任里奇用五種顏色代表不同的安全警戒級制，由低到高為綠色、藍(lán)色、黃色、橙色和紅色，分別表示低、警戒、提升、高和嚴(yán)重五級。根據(jù)受到恐怖襲擊的威力，國土安全部隨時公布和調(diào)整警戒級別，動用相應(yīng)的資源應(yīng)對不同威脅程度的襲擊者。第六，善后處理，追究責(zé)任?！案鐐惐葋啞碧柺潞?，美國宇航局在人事上陸續(xù)進(jìn)行一系列調(diào)整，更換3名航天飛機(jī)項(xiàng)目高級管理人員，他們在“哥倫比亞”號航天飛機(jī)事故過程中曾參與一些關(guān)鍵決策。在美國，盡管有些危機(jī)事件特別是較大的恐怖襲擊事件很難避免，但在有效的危機(jī)管理體制下，他們至少能夠減少危機(jī)所造成的損失，使社會迅速回復(fù)到正常的生活和工作狀態(tài)。（二）東京大氣形勢，政府大力開展緊急對策日本政府對危機(jī)事件所采取的措施也經(jīng)歷了一個逐漸完善的過程，比較典型的事件就是日本神戶地震事件和東京地鐵毒氣事件。案例一：日本神戶地震事件。1995年1月17日，日本神戶發(fā)生7.2級地震，由于阪神通信網(wǎng)絡(luò)中斷，無法掌握地震的實(shí)際情況，上午10時召開的例行內(nèi)閣會議沒有對地震進(jìn)行討論，僅派負(fù)責(zé)災(zāi)害的國土長官赴神戶觀察。18日首相村山召開閣員“地震對策會議”，決定由消防廳向全國13縣調(diào)派141臺消防車和消防隊員700名，東京都增派8架消防專用直升機(jī)，接受在日美軍的物資運(yùn)輸；中央政府成立“災(zāi)害對策本部”，村山首相任本部長，全體閣員為委員，政府所屬14省廳就食料配送、臨時住宅道路修復(fù)等制定了86項(xiàng)緊急對策。同時，政府任命小里貞利為“地震大臣”，處理災(zāi)害事宜。案例二：東京地鐵毒氣事件。1995年3月20日，日本東京3條地鐵的15個車站同時發(fā)生毒氣事件，當(dāng)場造成10人死亡，75人重傷。地鐵毒氣事件發(fā)生后，日本政府村山內(nèi)閣接受了神戶地震反應(yīng)遲鈍的教訓(xùn)，采取了相應(yīng)措施：(1)警視廳成立緊急對策部，此時距收到危機(jī)警報不過1個多小時。(2)災(zāi)害對策的機(jī)制由東京都（市政府）上移至中央政府，完成地方向中央移交“危機(jī)處理權(quán)”。(3)緊急對策部向全國公共運(yùn)輸機(jī)構(gòu)發(fā)出強(qiáng)行檢查危險物品的命令，暫停東京地鐵服務(wù)。(4)日本自衛(wèi)隊的特種部隊頭戴防毒面具出現(xiàn)在事發(fā)地鐵車站，協(xié)助維持秩序及清理殘留毒品。此外，日本警視廳和消防廳分別出動1萬名警察和192輛救護(hù)車。(5)中央?yún)^(qū)的14所小學(xué)、6所中學(xué)提前放假。(6)通過新聞媒體與公眾直接溝通以消除社會恐慌心理。東京各家電視臺中斷正常節(jié)目，對事件進(jìn)行全面報道，離緊急對策部成立的時間只有20分鐘。村山首相發(fā)表電視講話，呼吁人們保持鎮(zhèn)靜，并提供線索揭發(fā)罪犯。(7)政府宣布對這一事件的死傷者進(jìn)行補(bǔ)償。(8)警視廳突擊搜查奧姆真理教在富士山的總部，發(fā)現(xiàn)大量化學(xué)藥品、實(shí)驗(yàn)用具和有關(guān)記錄，奧姆真理教頭目被逮捕，并被追究法律責(zé)任。三、構(gòu)筑危機(jī)管理體制，為政府管理提供保障美日在危機(jī)事件的處理過程中逐漸形成了自身的危機(jī)管理體制，盡管帶有每一個國家自身的傳統(tǒng)與特性，但它畢竟?jié)饪s了國家對危機(jī)問題和危機(jī)管理的系列思考，對中國構(gòu)建危機(jī)管理體制有一定的啟示與借鑒作用。在構(gòu)筑政府危機(jī)管理體制之前，首先需要形成危機(jī)理念、成本意識、主體觀念與過程觀念，作為體制運(yùn)行的基礎(chǔ)。第一，危機(jī)理念的生成。過去，一般意義上的政府管理活動中，也有應(yīng)對突發(fā)事件的一些措施和規(guī)定，但政府管理理念中只是將它視為常態(tài)性管理附屬的一種方式，而不是獨(dú)立而特殊的管理方式。對突發(fā)事件這樣的理解容易導(dǎo)致政府忽視非常態(tài)性的管理，所采取的措施僅僅是被動應(yīng)付性的，沒有從理念上創(chuàng)制出“非常態(tài)性管理”的概念，低估危機(jī)事件對社會所產(chǎn)生的負(fù)面影響。第二，成本意識的樹立。為了在危機(jī)時期降低成本，就有必要在危機(jī)前有一個預(yù)防危機(jī)的制度安排，樹立非常態(tài)性管理的成本意識，轉(zhuǎn)變政府單一主體預(yù)防與控制危機(jī)的思路，改變?yōu)榱苏紊鐣€(wěn)定不惜一切代價處理危機(jī)事件的做法，集聚政府、市場和社會資源作最佳配置，控制危機(jī)管理成本。第三，三元主體觀念的形成。傳統(tǒng)的文化觀念中，政府是唯一的管理中心，市場與社會是附屬和邊緣的。隨著改革開放的深入，市場主體和社會主體這兩個獨(dú)立主體的地位逐漸顯現(xiàn)，打破了政府唯一主體的格局。通過政府主體、市場主體和社會主體三元主體的有機(jī)合作，充分發(fā)揮三元主體的各自優(yōu)勢，有效地解決公共事務(wù)、市場事務(wù)與社會事務(wù)問題。第四，過程觀念的樹立。從美日危機(jī)管理體制的構(gòu)建過程中人們發(fā)現(xiàn)這樣一個事實(shí)，那就是，每一個國家不可能在短期內(nèi)建立起一整套完美無瑕的危機(jī)管理體制，不論是危機(jī)管理基本法律的存在，還是預(yù)防危機(jī)措施的變化和應(yīng)對危機(jī)政策的出臺，都是在吸取以往的危機(jī)管理教訓(xùn)和總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，逐漸完善起來的。應(yīng)急事件準(zhǔn)備的基本原則之一，就是它應(yīng)該集中于過程和人們，而不是文件。對中國政府來說，在短期內(nèi)建立起非常成熟的危機(jī)管理體制是不現(xiàn)實(shí)的，也是苛求的。本屆政府的任務(wù)只能根據(jù)自身所擁有的資源，選擇危機(jī)管理的重點(diǎn)與難點(diǎn)，初步勾勒出危機(jī)管理體制的總體藍(lán)圖。構(gòu)筑危機(jī)管理體制，可以分為兩個戰(zhàn)略步驟：一是近期的目標(biāo)；二是中長期計劃。近期目標(biāo)針對解決目前所受的潛在危機(jī)威脅。2003年非典事件已經(jīng)過去，2004年又出現(xiàn)禽流感，同時，假奶粉、火災(zāi)、礦難等事件頻頻發(fā)生，這就需要從衛(wèi)生管理、消防管理、環(huán)境管理與安全生產(chǎn)上把好質(zhì)量關(guān)?？紤]到東突恐怖事件的嚴(yán)重性，中國開始公布恐怖組織的名單和恐怖分子名單，并提出認(rèn)定恐怖組織和恐怖分子的具體標(biāo)準(zhǔn)，從法律制度程序上加以規(guī)范。在此基礎(chǔ)上，把危機(jī)管理內(nèi)容調(diào)整到國家憲法之中。中長期目標(biāo)是構(gòu)建完備的危機(jī)管理體制，這部分的工作不是一二屆政府所能全部完成的，需要經(jīng)過較長時間的積累，理順經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會協(xié)調(diào)之間的關(guān)系，加強(qiáng)制度建設(shè)，使社會生存、經(jīng)濟(jì)持續(xù)與國家發(fā)展達(dá)到均衡的狀態(tài)。中長期計劃主要有三部分的工作任務(wù)：一是從國家發(fā)展戰(zhàn)略高度出發(fā)審視危機(jī)管理。面對日益復(fù)雜的國際和國內(nèi)環(huán)境，為了使災(zāi)難的影響減少到最低程度，政府需要有一個應(yīng)對危機(jī)事件發(fā)生和控制危機(jī)事件擴(kuò)散的戰(zhàn)略，把危機(jī)管理納入到國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略之中，在此基礎(chǔ)上，制定國家危機(jī)管理的戰(zhàn)略、政策和規(guī)劃。在十一五計劃中，把“危機(jī)管理”和“危機(jī)管理體制的構(gòu)建”列入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃，從宏觀上納入國家發(fā)展戰(zhàn)略總政策之內(nèi)。二是加強(qiáng)法治建設(shè)，規(guī)范危機(jī)管理。（1）在條件成熟的情況下，發(fā)布綜合性的“緊急狀態(tài)法”。該法規(guī)定危機(jī)時期政府、社會組織和公民的權(quán)力、權(quán)利與義務(wù)關(guān)系，以區(qū)別于常態(tài)社會的管理制度，避免權(quán)力出現(xiàn)真空與公民權(quán)利受到非法剝奪。1976年美國頒布《全國緊急狀態(tài)法》（theNationalEmergenciesAct），對緊急狀態(tài)的頒布程序、頒布方式、終止方式、緊急狀態(tài)的期限以及緊急狀態(tài)期間的權(quán)力作了規(guī)定。（2）繼續(xù)完善單行的危機(jī)管理法規(guī)。在建立突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對體制的同時，有必要建立其他領(lǐng)域突發(fā)事件的應(yīng)對體制，如農(nóng)業(yè)、交通、醫(yī)院、學(xué)校、水、電、氣和油井等領(lǐng)域。通過集中精力重點(diǎn)制訂某一類比較突出又非常緊迫的單一危機(jī)管理法規(guī)，逐年積累，最終建立起突發(fā)事件多發(fā)領(lǐng)域的應(yīng)對體制。三是構(gòu)建完備的制度，提高制度運(yùn)行的效果。神戶大地震以后，日本防災(zāi)管理體制就由“綜合防災(zāi)管理體制”逐漸轉(zhuǎn)向“國家危機(jī)管理體制”。中國政府也應(yīng)從被動應(yīng)付突發(fā)事件的體制逐漸轉(zhuǎn)向主動迎戰(zhàn)突發(fā)事件的體制，彌補(bǔ)體制漏洞。當(dāng)然，在轉(zhuǎn)型過程中，有限政府、民主政府、自由政府、平等政府、效能政府盡管也是非常重要，但對危機(jī)社會中的政府而言，責(zé)任政府、信息政府和危機(jī)政府三方面體制構(gòu)建尤其顯得迫切。第一，責(zé)任政府。如何預(yù)防危機(jī)，把危機(jī)所造成的損失降到最低點(diǎn)，這是危機(jī)管理體制面臨的最重要的任務(wù)，為此須建立職、權(quán)、責(zé)、利四位一體的責(zé)任政府，并把完善危機(jī)管理體制作為政府行政改革和考核政府績效的重要內(nèi)容，使各級政府真正履行起社會監(jiān)管與提供服務(wù)的職責(zé)。第二，信息政府。就信息市場而言，社會需要得到充分而全面的信息，通過暢通的信息傳播機(jī)制，使信息能夠迅速傳遞給社會公眾和利益相關(guān)者。這就要求政府提高透明度，充分發(fā)揮媒體在危機(jī)管理中的積極作用，有效溝通政府與社會之間相關(guān)信息，疏導(dǎo)社會公眾情緒。不過，如果人為地控制媒體，有的甚至把媒體排斥在危機(jī)管理之外，這不僅對危機(jī)事件的控制沒