中日食品安全技術性貿(mào)易措施體系對比研究

中日食品安全技術性貿(mào)易措施體系對比研究

中國和日本有不同的經(jīng)濟和社會背景。這兩國建立了不同的食品監(jiān)督管理模式、法律法規(guī)制度、標準制度和食品進口監(jiān)控機制，形成了不同的技術和貿(mào)易措施體系。本文通過對中日兩國進口食品技術性貿(mào)易措施體系的對比研究,從中發(fā)現(xiàn)彼此體系的利與弊,希冀為完善我國食品安全技術性貿(mào)易措施體系提供有效技術支持。行業(yè)監(jiān)管協(xié)調(diào)管理中國采取國務院食品安全委員會為龍頭的多部門專業(yè)化分段管理模式,突出宏觀協(xié)調(diào)管理下的專業(yè)化分段管理理念,強化對整個食物鏈的專業(yè)化管控。而日本以內(nèi)閣府消費者廳、食品安全委員會、厚生勞動省和農(nóng)林水產(chǎn)省組成食品安全管理機構,消費者廳負責食品行政,食品安全委員會負責風險評估,厚生勞動省和農(nóng)林水產(chǎn)省為風險管理機構。日本突出食品安全行政的一元化管理,摒棄以往依靠最終產(chǎn)品確認食品安全的理念,力求從源頭把關,實施風險評估基礎上的風險管理。這說明中日兩國在食品安全監(jiān)管理念上有所不同,中國模式要求政府宏觀監(jiān)管協(xié)調(diào)能力強,部門間協(xié)調(diào)緊密、無縫對接。日本模式體現(xiàn)該國重視科學的風險交流監(jiān)管理念,風險管理機構服從風險評估機構的政策建議,強調(diào)風險交流管理和消費者參與。換言之,日本的食品安全管理避免政府一言堂,要在科學管理下注重消費者的參與和尊重國民的意見,主張將消費者的建議直接轉化為食品行政政策。中國食品監(jiān)督管理模式的特點一、風險評估及協(xié)調(diào)中日食品監(jiān)管模式在形式上相同,均為分段式管理多部門參與,設有風險評估機構,設有協(xié)調(diào)機構或起到協(xié)調(diào)作用。兩者監(jiān)管模式都覆蓋了整個食物鏈。但劃分方法有較大差異,日本按照風險職責分段,我國按照食物鏈分段。二、統(tǒng)一協(xié)調(diào),確保監(jiān)管合力中國模式的優(yōu)點在于,宏觀協(xié)調(diào)和處置突發(fā)事件能力強、力度大,反應快,職責明晰,管理專業(yè)。具體由國務院食品安全委員會統(tǒng)一協(xié)調(diào)和處理食品安全問題,該機構領導人由國務院領導掛帥,宏觀協(xié)調(diào)單位明確,職責分明,具體參與管理機構達9個部委,地方政府和行業(yè)協(xié)會參與管理。要求監(jiān)管部門高效運轉,協(xié)調(diào)一致,監(jiān)管到位,形成合力,確保監(jiān)管無縫銜接。缺點是需要克服推諉和扯皮現(xiàn)象,應避免監(jiān)管缺位,努力消除食品監(jiān)管的盲區(qū)和交叉。三、日本食品安全監(jiān)管模式日本按風險職能劃分監(jiān)管職責的多部門監(jiān)管模式,職責分明,強調(diào)科學評估和風險管理。食品安全管理責任共擔,強調(diào)科學管理及中央和地方步調(diào)一致,消費者直接參與管理,凸顯食品管理的“科學化”、“消費者化”和“大眾化”的特點。缺點在于,與中國食品安全監(jiān)管模式相比,日本消費者廳負責人雖然由內(nèi)閣總理掛帥,行政級別與中國相當,但日本沒有設置專門的食品安全協(xié)調(diào)機構,雖然消費者廳起到一定的協(xié)調(diào)作用,但被明確的職責是負責食品安全行政和食品標簽標識。除此之外,由于法律法規(guī)多且有交叉現(xiàn)象,處理突發(fā)性食品安全事件啟動程序復雜,運作較慢。日本食品安全四部門合作機制中也需要克服扯皮、推諉現(xiàn)象。尤其需要明確宏觀協(xié)調(diào)部門和職責,建立宏觀協(xié)調(diào)機制。中國和西方食品法律法規(guī)與標準體系的比較和分析一、食品法律法規(guī)不完善。對于食品中日兩國的食品安全基本法均需要國會或者全國人大國家級的立法機構制定,行政法規(guī)等由內(nèi)閣成員自行制定,同時由相應的國家元首令的形式發(fā)布執(zhí)行。部門規(guī)章則由制定部門長官以令的形式發(fā)布。中日食品法律法規(guī)的共同點是,食品法律法規(guī)體系完整、門類齊全、層次清晰、配套合理。覆蓋了食品從種植、養(yǎng)殖、生產(chǎn)、加工、銷售到餐桌的整個食物鏈,體現(xiàn)出系統(tǒng)性、結構性、科學可追溯等特征。對于法律法規(guī)涉及不到的領域和盲區(qū),中國依靠部門規(guī)章和規(guī)范性文件(如部級聯(lián)合公告,部、總局令,部、總局等下發(fā)的各種通知、要求、規(guī)定等)進行補充。我國食品法律法規(guī)尚有不完善之處,主要表現(xiàn)在:部門性的規(guī)定較多,原則性的規(guī)定較多,實體性的規(guī)定較少,通用性的規(guī)定較少,部門立法重復性較大。對于法律法規(guī)涉及不到的領域和盲區(qū),日本則輔之以政令、省令等相關配套法規(guī)進行補充和完善,這一點與中國做法相似。但日本食品法律法規(guī)也存在交叉或重復現(xiàn)象。中日兩國食品法律的立法宗旨和目標具有一致性。這些法律法規(guī)為保障食品安全、提升質(zhì)量水平、規(guī)范進出口食品貿(mào)易秩序夯實了法律基礎。二、行政管理方面中國設立了制定標準的專業(yè)機構國家標準化管理委員會,隸屬于質(zhì)檢總局。說明在行政管理方面對標準制定的重視程度高。但國家規(guī)定食品標準由衛(wèi)生部門統(tǒng)一制定。日本未設置專業(yè)化的標準管理機構,其食品標準的制定職能分散在食品安全風險管理機構。一般食品的制定主要由厚生勞動省負責,農(nóng)林水產(chǎn)省和消費者廳參與。三、強制性標準中國標準體制分為4級:國家標準、行業(yè)標準、地方標準、企業(yè)標準,按屬性分為強制性標準和推薦性標準。食品安全領域的標準用途不同又分為產(chǎn)品標準和檢測標準。在中國,強制性標準按法規(guī)來對待。日本的標準體系分為3級:國家標準、地方標準和企業(yè)標準。一般食品標準由風險監(jiān)管部門制定,行業(yè)標準是對國家標準的補充,企業(yè)標準涉及操作規(guī)程和技術標準。四、日本國際標準的采標率日本食品標準的顯著特征是國際標準的采標率高,信奉“拿來主義”。據(jù)有關資料,日本食品國際標準采標率達90%以上。日本之所以保持較高的國際標準采標率,是力圖通過引進國際標準融入國際標準體系之中,與國際市場接軌,取得國際貿(mào)易的主導權。而我國對國際標準的采標率較低,僅為百分之十五左右,國際標準的采標率較低,融入國際標準的程度較低,導致貿(mào)易的主導權較低。五、日本對日本的影響近年來,發(fā)達國家將本國標準上升為國際標準越來越受到許多國家的重視,誰的國家標準上升為國際標準,就意味著它占領了國際貿(mào)易的主導權,反之,就意味著失去市場和貿(mào)易的主導權。在這方面,日本走在亞洲前列。建議我國可借鑒日本的做法,盡量提高食品國際標準的采標率,盡快與國際標準接軌,取得國際貿(mào)易的主導權。中日食品監(jiān)控計劃的比較一、地方自治體日本食品監(jiān)控計劃分為兩個層面;一個層面是日本有國家層面統(tǒng)一的進口食品安全監(jiān)控計劃,由食品安全風險管理部門制定。另一個是地方食品安全監(jiān)控計劃,由地方自治體負責制定,具體到都、道、府、縣。與日本相比,我國目前沒有國家層面的食品安全監(jiān)控計劃,而是食品安全監(jiān)管部門各自制定與自己職責有關的食品監(jiān)控計劃。例如,質(zhì)檢部門制定有出口動物源性食品監(jiān)控計劃。近年來,我國質(zhì)檢部門開始嘗試性制定進出口食品安全監(jiān)控計劃,對外公布的僅有出口動物源性食品監(jiān)控計劃。其他例如出口植物源性食品監(jiān)控計劃、出口加工食品安全監(jiān)控計劃、出口化妝品監(jiān)控計劃、出口港澳食品安全監(jiān)控計劃等尚未對外公布。二、來自中國和日本的食品價格監(jiān)控(一)監(jiān)控模式金融風險。在對進口食品的監(jiān)控日本進口食品安全監(jiān)管部門為厚生勞動省,監(jiān)管依據(jù)為《食品衛(wèi)生法》第二十八條第一項,監(jiān)控對象為進口食品?？梢娙毡局槐O(jiān)控進口食品,不監(jiān)控出口食品。日本年度進口食品監(jiān)控計劃中也未將監(jiān)控出口食品列入其中。日本甚至沒有對出口食品出具檢測證明的機構或檢測機構。往往在貿(mào)易對象國的要求下,日本才確定出口食品出證機構或檢測機構。日本只對進口食品負責,不對出口食品負責的食品監(jiān)控模式,只維護了本國的食品安全和國民利益,卻忽視了外國消費者的利益。我國《食品安全法》規(guī)定,國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫機構負責對進出口食品安全監(jiān)管工作。我國在食品監(jiān)控對象設定方面與日本有所差異,監(jiān)控對象為進出口食品,監(jiān)控范圍大于日本。我國對進出口食品均實施監(jiān)控,既維護了本國消費者的利益,也照顧到了外國消費者的利益,保持了貿(mào)易監(jiān)管的平衡,體現(xiàn)了政府負責任的態(tài)度。(二)疫所了解的進口食品的欠缺日本對進口商確定有基本要求,確立明確的進口程序,這些內(nèi)容體現(xiàn)在其進口食品監(jiān)控計劃中。例如,要求進口商去相關檢疫所了解進口食品的基本知識,包括進口商必須掌握的進口食品的報關以及檢驗檢疫程序、日本的檢驗檢疫制度、進口食品的衛(wèi)生要求、標準、提供衛(wèi)生證明書,日本《食品衛(wèi)生法》對進口食品的相關規(guī)定以及進口商應履行的義務等。只有了解并掌握了上述基本知識,只有具備上述條件,日本才允許進口食品。而我國相關進口食品監(jiān)控計劃中缺少對進口商和業(yè)者的相關監(jiān)管要求。(三)增強對使用者的培訓日本在《食品衛(wèi)生法》和《年度進口食品監(jiān)控計劃》中明確規(guī)定,政府對食品業(yè)者具有政策宣貫的責任和義務,承擔咨詢工作。政府部門列有專項費用用于培訓,每年不定期免費向業(yè)者進行培訓,其形式為說明會和講習會。這對業(yè)者掌握進口食品必要知識和政策變化十分有益,有助于普及食品安全知識。與日本相比,我國進口食品監(jiān)控計劃中培訓職責或培訓計劃尚不明確。(四)中日進口食品監(jiān)控管理的對比中日食品批批檢測監(jiān)控程序差異很大。日本解除命令檢查的條件為1年期間沒有違反事例,且命令檢查的實施件數(shù)在300件以上,具備此條件將暫時被解除命令檢查。我國對批批檢測的實施期為90天,如無違規(guī)可解除批批檢測。說明中日進口食品批批檢測程序在監(jiān)控時間跨度、檢查件數(shù),嚴厲程度方面都存在很大差異。日本對進口食品的檢驗檢疫(監(jiān)控)運作的基本模式為,首先對進口食品實施監(jiān)控檢查,其抽檢率為10%。在對進口食品進行監(jiān)控檢查時,第一次發(fā)現(xiàn)違規(guī),則監(jiān)控檢查頻率將被提高至30%,實施強化監(jiān)控檢查。要解除強化監(jiān)控檢查,通常要求一年內(nèi)(從實施強化監(jiān)控檢查的那一天開始)60件以上沒有發(fā)生同樣的違反事例,可以回到監(jiān)控檢查程序。通常,監(jiān)控檢查頻率被提高至30%后,再次違規(guī)就要啟動命令檢查程序。我國對進口食品除了實施日常監(jiān)控外,對進口食品批批檢測的解禁期限為90天,這就說明中日兩國進口食品監(jiān)控程序和解禁條件不對等。如對方國家批批檢測的解禁條件與我國對等,可保持貿(mào)易措施的平衡。但中日兩國進口監(jiān)控程序和解除條件的不對等,會對食品貿(mào)易管理造成障礙。日本在進口食品時采取的監(jiān)控檢查、強化監(jiān)控檢查、命令檢查措施方面,在監(jiān)控進口食品安全方面顯得很主動,伸縮性強,控制效果好,在調(diào)控和平衡進口食品貿(mào)易方面起到有效作用。其調(diào)控的主要特征是,市場食品短缺時,其監(jiān)控檢查和命令檢查措施適當放寬,當市場飽和時將加嚴監(jiān)管。(五)政府引導,形成“全監(jiān)管模式”我國對不合格食品的扣留采取退貨、銷毀、改做他用,對已經(jīng)上市的食品可以進行召回。日本對扣留食品的處罰措施基本與我國一致。日本對口岸扣留的食品采取銷毀或退貨處理,對上市食品進行召回由厚生勞動省統(tǒng)一發(fā)布指令,都、道、府、縣實施召回。日本厚生勞動省在其網(wǎng)址定期公布扣留信息。借鑒有益經(jīng)驗加強我國食品安全監(jiān)管中日兩國基于不同的食品安全監(jiān)管理念,建立了符合本國國情的食品安全監(jiān)管模式。日本按照風險職責分段管理食品安全,強調(diào)風險評估基礎上的風險監(jiān)管,尤其以監(jiān)控產(chǎn)品為主管控食物安全。但缺乏一個明確的宏觀協(xié)調(diào)單位和相應的協(xié)調(diào)職責。我國采取國務院食品安全委員會統(tǒng)一協(xié)調(diào)的分段管理模式,建議通過以“產(chǎn)品監(jiān)控為主”、“分段管理為輔”彌補食品安全監(jiān)管的縫隙。兩國在食品安全法律法規(guī)體系構建方面均體現(xiàn)出系統(tǒng)性和完善性特征,覆蓋整個食物鏈,立法宗旨和立法目標具有一致性。兩國在技術標準方面,日本食品標準的采標率高,體系完善,法律體系構建與標準體系前呼后應,基本覆蓋整個食物鏈,即有基本標準,又有通用標準,其國內(nèi)標準上升為國際標準的成功率在亞洲處于領先水平,有利于掌握國際貿(mào)易