第三講 預(yù)算方法和預(yù)算分類

第三講預(yù)算方法和預(yù)算分類

1重點(diǎn)內(nèi)容預(yù)算基礎(chǔ)；投入導(dǎo)向的預(yù)算；績(jī)效導(dǎo)向的預(yù)算；四種主要的績(jī)效導(dǎo)向的預(yù)算；預(yù)算分類；對(duì)預(yù)算分類的進(jìn)一步討論；2案例一：統(tǒng)計(jì)局：2003-2011年GDP年均實(shí)際增10.7%

2003-2011年，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值年均實(shí)際增長(zhǎng)10.7%，其中有六年實(shí)現(xiàn)了10%以上的增長(zhǎng)速度，在受?chē)?guó)際金融危機(jī)沖擊最嚴(yán)重的2009年依然實(shí)現(xiàn)了9.2%的增速。這一時(shí)期的年均增速不僅遠(yuǎn)高于同期世界經(jīng)濟(jì)3.9%的年均增速，而且高于改革開(kāi)放以來(lái)9.9%的年均增速。經(jīng)濟(jì)總量連續(xù)跨越新臺(tái)階。2011年，我國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值達(dá)到47.2萬(wàn)億元，扣除價(jià)格因素，比2002年增長(zhǎng)1.5倍。經(jīng)濟(jì)總量居世界位次穩(wěn)步提升。2008年國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值超過(guò)德國(guó)，居世界第三位；2010年超過(guò)日本，居世界第二位，成為僅次于美國(guó)的世界第二大經(jīng)濟(jì)體。3案例一：統(tǒng)計(jì)局：2003-2011年GDP年均實(shí)際增10.7%我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)世界經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)不斷提高。特別是2008年下半年國(guó)際金融危機(jī)爆發(fā)以來(lái)，在世界主要經(jīng)濟(jì)體增長(zhǎng)明顯放緩甚至面臨衰退時(shí)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)依然保持了相當(dāng)高的增速并率先回升，成為帶動(dòng)世界經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的重要引擎。我國(guó)經(jīng)濟(jì)總量占世界的份額由2002年的4.4%提高到2011年的10%左右，對(duì)世界經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率超過(guò)20%。。（來(lái)源：/12/0815/16/88VA70OF00014JB6_all.html）4案例一：統(tǒng)計(jì)局：2003-2011年GDP年均實(shí)際增10.7%5案例二：2011年全國(guó)財(cái)政收入超10萬(wàn)億（圖）據(jù)新華社北京1月20日電

記者20日從財(cái)政部獲悉，2011年1至12月，全國(guó)財(cái)政收入103740億元，比上年增加20639億元，增長(zhǎng)24.8%。

其中，中央本級(jí)收入51306億元，同比增長(zhǎng)20.8%；地方本級(jí)收入52434億元，同比增長(zhǎng)29.1%。2011年全年財(cái)政收入中的稅收收入89720億元，增長(zhǎng)22.6%；非稅收入14020億元，增長(zhǎng)41.7%。

從財(cái)政收入主要項(xiàng)目情況看，2011年，國(guó)內(nèi)增值稅24267億元，同比增長(zhǎng)15%；國(guó)內(nèi)消費(fèi)稅6936億元，同比增長(zhǎng)14.2%；營(yíng)業(yè)稅13679億元，同比增長(zhǎng)22.6%；企業(yè)所得稅16760億元，同比增長(zhǎng)30.5%；個(gè)人所得稅6054億元，同比增長(zhǎng)25.2%。

6案例二：2011年全國(guó)財(cái)政收入超10萬(wàn)億（圖）值得注意的是，四季度個(gè)人所得稅下降5.5%。財(cái)政部表示，主要受自9月1日起提高個(gè)人所得稅工薪所得減除費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)影響，個(gè)人所得稅月均減少138億元，改革實(shí)施四個(gè)月減輕居民負(fù)擔(dān)550億元。

從支出情況看，2011年全年，全國(guó)財(cái)政支出108930億元，同比增長(zhǎng)21.2%。

財(cái)政部表示，2011年財(cái)政支出結(jié)構(gòu)得到進(jìn)一步優(yōu)化，加大了對(duì)“三農(nóng)”、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障和就業(yè)、保障性安居工程、文化等的支持力度，切實(shí)保障和改善民生。7案例二：2011年全國(guó)財(cái)政收入超10萬(wàn)億（圖）從主要支出項(xiàng)目看，2011年，教育支出16116億元，同比增長(zhǎng)28.4%；醫(yī)療衛(wèi)生支出6367億元，同比增長(zhǎng)32.5%；社會(huì)保障和就業(yè)支出11144億元，同比增長(zhǎng)22%；住房保障支出3822億元，同比增長(zhǎng)60.8%；農(nóng)林水事務(wù)支出9890億元，同比增長(zhǎng)21.7%；公共安全支出6293億元，同比增長(zhǎng)14.1%。

8案例二：2011年全國(guó)財(cái)政收入超10萬(wàn)億（圖）9

案例二：2011年全國(guó)財(cái)政收入超10萬(wàn)億（圖）三大關(guān)鍵詞解讀：

A收入規(guī)模

根據(jù)財(cái)政部最新發(fā)布的數(shù)據(jù)：2011年，全國(guó)財(cái)政收入達(dá)103740億元，增長(zhǎng)24.8%，其中稅收收入89720億元，增長(zhǎng)22.6%；非稅收入14020億元，增長(zhǎng)41.7%。

可以說(shuō)，2011年延續(xù)了近些年我國(guó)財(cái)政收入持續(xù)較快的勢(shì)頭。2002年全國(guó)財(cái)政收入為1.8萬(wàn)億元，2003年突破2萬(wàn)億元，2005年突破3萬(wàn)億元，2007年突破5萬(wàn)億元，2010年突破8萬(wàn)億元。10案例二：2011年全國(guó)財(cái)政收入超10萬(wàn)億（圖）三大關(guān)鍵詞解讀：

從橫向視角來(lái)看，近幾年，美國(guó)財(cái)政收入保持在4.5萬(wàn)億美元左右，英國(guó)、法國(guó)、德國(guó)、日本等工業(yè)化國(guó)家保持在8500億美元到1.5萬(wàn)億美元之間。在國(guó)際比較中可以看出，我國(guó)財(cái)政收入的總體規(guī)模已不小。

財(cái)政收入規(guī)模從根本上來(lái)講體現(xiàn)出的是經(jīng)濟(jì)的規(guī)模。如今，我國(guó)經(jīng)濟(jì)總量已經(jīng)站在世界第二的位置，財(cái)政收入也在以不斷登上新臺(tái)階的方式加以印證，但從人均財(cái)政收入的角度來(lái)看，世界排名仍處于百位之后。

財(cái)政部財(cái)科所副所長(zhǎng)白景明表示，2011年財(cái)政收入增長(zhǎng)較快，根本原因還是經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這是國(guó)力提高的表現(xiàn)。11案例二：2011年全國(guó)財(cái)政收入超10萬(wàn)億（圖）三大關(guān)鍵詞解讀：

B支出效果

近幾年，我國(guó)實(shí)施了積極的財(cái)政政策，每年三分之二財(cái)政支出用于保障和改善民生?！笆晃濉逼陂g，全國(guó)公共財(cái)政用于教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障和就業(yè)方面的支出比“十五”時(shí)期分別增長(zhǎng)1.6倍、2.6倍、1.3倍。

但是，從總體來(lái)看，我國(guó)民生保障目前仍限于“低水平、廣覆蓋”。這不僅要求財(cái)政支出要繼續(xù)大幅度向民生傾斜，不斷提高民生支出水平，同時(shí)也要求財(cái)政支出進(jìn)一步提高效果，確保每一分錢(qián)都花在刀刃上。12案例二：2011年全國(guó)財(cái)政收入超10萬(wàn)億（圖）三大關(guān)鍵詞解讀：

清華大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院副院長(zhǎng)白重恩指出，從我國(guó)財(cái)政支出來(lái)看，包括民生支出，投資所占比重仍然是比較大的。從整個(gè)經(jīng)濟(jì)環(huán)境來(lái)看，投資回報(bào)率是在一定程度上下降的。

“所以，對(duì)財(cái)政而言，投資方面的支出應(yīng)該是審慎的，首先要明確的應(yīng)該是政府與市場(chǎng)的界限。需要市場(chǎng)的應(yīng)該完全交給市場(chǎng)，市場(chǎng)會(huì)通過(guò)自我調(diào)節(jié)的方式提高資金的使用效率?！卑字囟髡f(shuō)。

13案例二：2011年全國(guó)財(cái)政收入超10萬(wàn)億（圖）三大關(guān)鍵詞解讀：

C預(yù)算公開(kāi)

剛剛過(guò)去的2011年，作為財(cái)政預(yù)算公開(kāi)中老百姓高度關(guān)注的項(xiàng)目，中央單位“三公”經(jīng)費(fèi)首次公開(kāi)吸引了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。這一方面彰顯出我國(guó)積極推進(jìn)預(yù)算公開(kāi)的決心，也同時(shí)表明普通百姓對(duì)政府“曬”賬單的期盼。

“2011年我國(guó)預(yù)算信息公開(kāi)取得較大進(jìn)步。中央政府公布了所有部門(mén)的預(yù)算、絕大多數(shù)政府部門(mén)公開(kāi)了”三公“支出、預(yù)算公開(kāi)的制度建設(shè)也進(jìn)一步健全。”白景明說(shuō)。14案例二：2011年全國(guó)財(cái)政收入超10萬(wàn)億（圖）三大關(guān)鍵詞解讀：

C預(yù)算公開(kāi)

在財(cái)政收入規(guī)模日漸增大的同時(shí)，財(cái)政預(yù)算公開(kāi)的問(wèn)題越來(lái)越受到重視。陽(yáng)光是最好的防腐劑。讓更多的政府賬單曬在陽(yáng)光下，推進(jìn)預(yù)算的透明公開(kāi)，是提高財(cái)政支出效果，促進(jìn)財(cái)政民主的根本途徑。（來(lái)源：/12/0815/16/88VA70OF00014JB6_all.html）

15討論：1.什么叫財(cái)政收入？2.政府財(cái)政收入有哪些類型？3.什么是財(cái)政支出？4.財(cái)政支出有哪些類型？5.如何確定財(cái)政收支規(guī)模？16知識(shí)準(zhǔn)備一：政府公共預(yù)算的范圍公共預(yù)算的收入范圍：稅收收入；依照規(guī)定應(yīng)該上繳的國(guó)有資產(chǎn)收益；專項(xiàng)收入（政府性基金）；其他收入。公共預(yù)算的支出范圍：經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出；教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育等事業(yè)發(fā)展支出；國(guó)家管理費(fèi)支出；國(guó)防支出；各項(xiàng)補(bǔ)貼支出；其他支出。知識(shí)準(zhǔn)備二：公共預(yù)算意味著……公共預(yù)算反映政府應(yīng)該做、不應(yīng)該做什么、先做什么、后做什么的選擇。體現(xiàn)了公眾的普遍共識(shí)：政府應(yīng)該提供何種服務(wù)以及哪些人有資格享有這些服務(wù)。公共預(yù)算反映了支出上的優(yōu)先權(quán)。預(yù)算過(guò)程在對(duì)政府有著不同需求的集團(tuán)和個(gè)人之間進(jìn)行調(diào)節(jié)，并最終決定由誰(shuí)獲得公共預(yù)算反映了服務(wù)于不同目標(biāo)的各種決策的相對(duì)比例，以效率為目標(biāo)的決策、以公平為目標(biāo)的決策。知識(shí)準(zhǔn)備二：公共預(yù)算意味著……公共預(yù)算向公民提供了一個(gè)強(qiáng)有力的可靠性工具，使得公民知道政府是如何進(jìn)行支出的。同時(shí)，預(yù)算將公民的偏好與政府產(chǎn)出聯(lián)系起來(lái)。公共預(yù)算反映政府財(cái)政活動(dòng)的一面鏡子，是一個(gè)重要的立法文件，也體現(xiàn)了國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和全體公民對(duì)政府活動(dòng)的制約、監(jiān)督。知識(shí)準(zhǔn)備三：什么是好的預(yù)算管理這可以通過(guò)三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量，即財(cái)政透明度、政府活動(dòng)的效率和公共財(cái)政的健全性。財(cái)政透明度與問(wèn)責(zé)政府活動(dòng)的效率：意味著在預(yù)算管理中應(yīng)強(qiáng)化績(jī)效導(dǎo)向（performanceorientation）政府不僅應(yīng)該對(duì)公共資源的使用負(fù)責(zé)，同時(shí)也應(yīng)該對(duì)這些資源使用所產(chǎn)生的結(jié)果負(fù)責(zé)。公共財(cái)政的健全性：要求財(cái)政政策是可持續(xù)的，并且財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)該得到良好的管理。知識(shí)準(zhǔn)備四：我國(guó)的預(yù)算改革1994年，稅收體制改革1999年，預(yù)算制度改革，目標(biāo)在于建立更為規(guī)范、集中、覆蓋面更廣，更具有控制力的現(xiàn)代預(yù)算制度。部門(mén)預(yù)算改革，以部門(mén)為基礎(chǔ)編制預(yù)算，“一個(gè)部門(mén)一本帳”；所有收支統(tǒng)一納入預(yù)算改進(jìn)收支科目：基本支出與項(xiàng)目支出收支分類改革、行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革國(guó)庫(kù)集中收付體制國(guó)庫(kù)單一賬戶為基礎(chǔ)、資金繳納撥付集中收付政府采購(gòu)制度知識(shí)準(zhǔn)備五：預(yù)算參與者及其職能預(yù)算參與者主要職能人民代表大會(huì)（人大）審查、批準(zhǔn)；改變、撤銷人大常委會(huì)（財(cái)經(jīng)委員會(huì)）監(jiān)督執(zhí)行、審查和批準(zhǔn)調(diào)整方案審查、批準(zhǔn)決算；撤銷政府編制、報(bào)告、組織執(zhí)行、監(jiān)督財(cái)政部門(mén)編制本級(jí)預(yù)算、決算草案；編制調(diào)整方案組織本級(jí)總預(yù)算的執(zhí)行提出本級(jí)預(yù)算預(yù)備費(fèi)用動(dòng)用方案定期匯報(bào)各部門(mén)（一級(jí)預(yù)算單位）編制本部門(mén)預(yù)算、決算草案組織、監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行定期向財(cái)政部門(mén)報(bào)告預(yù)算的執(zhí)行情況各單位（一級(jí)預(yù)算單位的下屬單位）編制本單位預(yù)算、決算草案按規(guī)定上繳預(yù)算收入，安排預(yù)算支出接受監(jiān)督知識(shí)準(zhǔn)備六：預(yù)算過(guò)程第一部分預(yù)算方法

24一法定授權(quán)與撥款二預(yù)算的基礎(chǔ)三投入導(dǎo)向的預(yù)算四績(jī)效導(dǎo)向的預(yù)算五其他績(jī)效導(dǎo)向的管理方法25（一）預(yù)算授權(quán)及其作用1.預(yù)算授權(quán)2.預(yù)算授權(quán)的作用（1）一種預(yù)算控制機(jī)制（核心是支出控制）；（2）是政府部門(mén)承包項(xiàng)目、簽署合同和支付工資的依據(jù)（二）授權(quán)的形式1.年度性授權(quán)撥款只在一個(gè)財(cái)政年度內(nèi)有效。2.永久性授權(quán)不通過(guò)年度性撥款法實(shí)施，而是通過(guò)專門(mén)的、并且持續(xù)有效的法律進(jìn)行的，如社會(huì)保障、債務(wù)清償、機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)支出等。一、法定授權(quán)與撥款26（三）撥款1.撥款是立法機(jī)構(gòu)根據(jù)法律為某個(gè)特定目的（如保障房建設(shè)）或某個(gè)政府單位在特定期間內(nèi)確定可以開(kāi)支的法寶數(shù)額。2.撥款形式（1）現(xiàn)金形式：撥款數(shù)＝承諾數(shù)＝付款數(shù)；（2）非現(xiàn)金形式，包括：第一，義務(wù)基礎(chǔ)（obligation

basis）,指政府等機(jī)構(gòu)做出支出承諾形成的支出責(zé)任；一、法定授權(quán)與撥款27（三）撥款第二，應(yīng)計(jì)會(huì)計(jì)（accrual

basis），應(yīng)計(jì)基礎(chǔ)、應(yīng)計(jì)制原則亦稱權(quán)責(zé)發(fā)生制原則，是指以滯取收到現(xiàn)金的權(quán)利或支付現(xiàn)金的責(zé)任權(quán)責(zé)的發(fā)生為標(biāo)志來(lái)確認(rèn)本期收入和費(fèi)用及債權(quán)和債務(wù)。即收入按現(xiàn)金收入及未來(lái)現(xiàn)金收入――債權(quán)發(fā)生來(lái)確認(rèn)；費(fèi)用按現(xiàn)金支出及未來(lái)現(xiàn)金支出――債務(wù)的發(fā)生進(jìn)行確認(rèn)。而不是以現(xiàn)金的收入與支付來(lái)確認(rèn)收入費(fèi)用。按照權(quán)責(zé)發(fā)生制原則，凡是本期已經(jīng)實(shí)現(xiàn)的收入和已經(jīng)發(fā)生或應(yīng)當(dāng)負(fù)擔(dān)的費(fèi)用，不論其款項(xiàng)是否已經(jīng)收付，都應(yīng)作為當(dāng)期的收入和費(fèi)用處理；凡是不屬于當(dāng)期的收入和費(fèi)用，即使款項(xiàng)已經(jīng)在當(dāng)期收付，都不應(yīng)作為當(dāng)期的收入和費(fèi)用。因此，權(quán)責(zé)發(fā)生制屬于會(huì)計(jì)要素確認(rèn)計(jì)量方面的要求，它解決收入和費(fèi)用何時(shí)予以確認(rèn)及確認(rèn)多少的問(wèn)題。一、法定授權(quán)與撥款28預(yù)算的三種模式：1.現(xiàn)金預(yù)算：在現(xiàn)金的基礎(chǔ)上進(jìn)行；2.義務(wù)基礎(chǔ)的預(yù)算：撥款決定了現(xiàn)金和承諾限額；3.應(yīng)計(jì)基礎(chǔ)的預(yù)算：因引入了完全成本的概念，有如下兩個(gè)優(yōu)勢(shì)：一是支出機(jī)構(gòu)有較強(qiáng)的激勵(lì)去評(píng)估自己的成本；二是由于提供關(guān)于負(fù)債或利息補(bǔ)貼的應(yīng)計(jì)信息，有助于增強(qiáng)財(cái)政透明性和改進(jìn)政策制定；不足：過(guò)于復(fù)雜？二、預(yù)算的基礎(chǔ)29（一）傳統(tǒng)預(yù)算模式的主要目的公款按法定途徑使用即合規(guī)？（二）傳統(tǒng)預(yù)算模式的四大特征：（1）投入導(dǎo)向：反映投入，而非結(jié)果；（2）現(xiàn)金預(yù)算；（3）條目分類：按某項(xiàng)投入，而不是某項(xiàng)規(guī)劃（包括各項(xiàng)活動(dòng)）列示支出；（4）合規(guī)性預(yù)算：預(yù)算準(zhǔn)備和撥款程序遵循嚴(yán)格的事前控制；三、投入導(dǎo)向的預(yù)算30控制、法制與責(zé)任績(jī)效與責(zé)任四、績(jī)效導(dǎo)向的預(yù)算

31（1）50年代的規(guī)劃預(yù)算（2）60年代的計(jì)劃－項(xiàng)目－預(yù)算（PPBS）（3）70年代的零基預(yù)算（ZBB）（4）90年代的產(chǎn)出－成果預(yù)算32績(jī)效預(yù)算＝不等于績(jī)效導(dǎo)向的預(yù)算?。ㄓ嘘P(guān)績(jī)效預(yù)算的介紹見(jiàn)：《公共選擇視角下的公共預(yù)算理念》/article.asp?articleid=20808。.tw/post/2/2577。/Article/jdal/200701/46591.html。《論績(jī)效預(yù)算》/crifs/html/default/_history/859.html。/n1992130/n1992150/n1992576/2539862.html。）四、績(jī)向?qū)虻念A(yù)算33績(jī)效預(yù)算＝不等于績(jī)效導(dǎo)向的預(yù)算?。ㄒ唬?0年代的規(guī)劃預(yù)算（Program

budgeting）項(xiàng)目預(yù)算（ProgramBudgeting，PB）以項(xiàng)目為決策單元進(jìn)行預(yù)算。當(dāng)然，項(xiàng)目當(dāng)初被選擇的最佳方式是，基于戰(zhàn)略目的、意向和具體戰(zhàn)略目標(biāo)而形成的項(xiàng)目（Strategicoutput-orientedprogram）。通過(guò)戰(zhàn)略性產(chǎn)出導(dǎo)向的項(xiàng)目，重視產(chǎn)出導(dǎo)向，因而，在英國(guó)將其稱為“產(chǎn)出預(yù)算”。美國(guó)國(guó)防部于1961年引入了項(xiàng)目預(yù)算并引起了廣泛關(guān)注，因?yàn)轫?xiàng)目預(yù)算是對(duì)政府計(jì)劃及預(yù)算技術(shù)的一次深刻革命。截至1968年，美國(guó)的各州、聯(lián)邦政府都實(shí)施了項(xiàng)目預(yù)算制度。四、績(jī)向?qū)虻念A(yù)算34績(jī)效預(yù)算＝不等于績(jī)效導(dǎo)向的預(yù)算?。ㄒ唬?0年代的規(guī)劃預(yù)算（Program

budgeting）1.項(xiàng)目預(yù)算的重點(diǎn)是：計(jì)量完全成本、評(píng)估工作量和單位成本；2.當(dāng)前的發(fā)展趨勢(shì)是：要求每個(gè)支出部門(mén)及其下屬機(jī)構(gòu)在其預(yù)算中列示資本性支出、經(jīng)濟(jì)性支出和績(jī)效指標(biāo)方面的基本信息；（可參見(jiàn)新加坡的經(jīng)驗(yàn)：

/pub/yusuansi/zhengwuxinxi/guojijiejian/200806/t20080623_47851.html）四、績(jī)向?qū)虻念A(yù)算35（一）50年代的規(guī)劃預(yù)算（Program

budgeting）相對(duì)于以單純部門(mén)為責(zé)任單元預(yù)算，其實(shí)際