生態(tài)優(yōu)先的空間規(guī)劃實踐研究

生態(tài)優(yōu)先的空間規(guī)劃實踐研究

1以規(guī)劃管理為核心的規(guī)劃實踐中國城市發(fā)展面臨著日益嚴重的污染和生態(tài)保護問題?！吧鷳B(tài)優(yōu)先”是城市規(guī)劃領(lǐng)域中提及最多的規(guī)劃理念。以物質(zhì)空間規(guī)劃為核心城市規(guī)劃究竟應(yīng)該如何體現(xiàn)“生態(tài)優(yōu)先”的理念?值得我們深入探索。關(guān)于城市生態(tài)規(guī)劃的概念、內(nèi)容等理論的探索,國內(nèi)外學者研究已經(jīng)相當多,但是生態(tài)規(guī)劃對于以規(guī)劃管理為核心的規(guī)劃實踐來說,多停留在理論層面,如何落實到具體的規(guī)劃管理上還缺乏足夠的重視和深入研究。2000年廣州開展了城市總體發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃工作,生態(tài)和空間布局、產(chǎn)業(yè)、綜合交通是4個需要研究的重大問題。之后,廣州城市發(fā)展和建設(shè)按照“南拓北優(yōu),東進西聯(lián)”的戰(zhàn)略,在“生態(tài)優(yōu)先”理念指導(dǎo)下進行空間布局、產(chǎn)業(yè)和交通規(guī)劃。剛剛完成的廣州2020年城市總體發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃延續(xù)“生態(tài)優(yōu)先”理念,提出“從拓展到優(yōu)化提升”的發(fā)展思路。10年來,廣州在城市總體發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃階段,明確生態(tài)保護的建設(shè)目標,生態(tài)格局等概念方案,在總體規(guī)劃綱要階段按照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》劃定限建區(qū)和禁建區(qū),進一步探索對“基本生態(tài)控制線”進行控制的空間規(guī)劃管理政策。鑒于此,本文試圖梳理當前國內(nèi)外“生態(tài)優(yōu)先”和空間規(guī)劃的關(guān)系,并總結(jié)近10年來廣州基于“生態(tài)優(yōu)先”的空間規(guī)劃工作,對這10年來廣州的工作進行回顧和思考。2生態(tài)要素的思想指南從生態(tài)角度考慮空間規(guī)劃,并不是一個新話題。中國規(guī)劃師和景觀設(shè)計師熟識的《設(shè)計結(jié)合自然》(McHarg,1969)就是一本告訴我們?nèi)绾卧诳臻g規(guī)劃設(shè)計中充分考慮生態(tài)要素的思想指南。這本重在如何設(shè)計的著作影響了不少中國的規(guī)劃師。然而到了規(guī)劃實施層面,一個理想的方案往往因為規(guī)劃的公共性而無法實施,因此從方案到實施政策形成是一個必要的路徑。以下是國內(nèi)外基于“生態(tài)優(yōu)先”空間規(guī)劃的案例的分析。2.1休閑健身場英國倫敦早在1938年就正式頒布了《綠帶法》,1944年由帕特里克·阿伯克隆比主持的大倫敦規(guī)劃,在市區(qū)周圍規(guī)劃寬約8km、面積約2000多km2的綠帶,其內(nèi)部設(shè)有森林地帶、大型公園、各種游憩、運動場地、農(nóng)田,為整個倫敦地區(qū)提供休閑活動場所。1955年起,英國全國范圍內(nèi)實施了城市綠帶建設(shè)政策,之后先后建起了13條綠帶,占英格蘭全部土地面積的13%,城市綠帶已成為英國綠地系統(tǒng)的重要組成部分,英格蘭的規(guī)劃政策指導(dǎo)中明確地指出,城市綠帶的作用如下:限制規(guī)模龐大的、城市化地區(qū)的無序蔓延;保護土地的開敞性,避免鄰近的城鎮(zhèn)連片發(fā)展;確保鄉(xiāng)村地帶不受侵蝕;保持歷史城鎮(zhèn)的山水骨架和地方特色;確保城市通過對廢棄地或其他地段重新使用的方式,使城市獲得重生。2.2邊界之外:明令控制ubc1958年在美國肯塔基州首次提出“城市增長邊界”并得以應(yīng)用,目前UGB主要應(yīng)用于美國,是城市規(guī)劃的一項應(yīng)用日益廣泛的有效工具,這一邊界是指劃定城市與農(nóng)村地區(qū)之間的一條界線,用于限制城市地區(qū)的增長,作為分區(qū)管制和土地利用決策的依據(jù),在UGB內(nèi)當?shù)卣С殖鞘懈呙芏鹊拈_發(fā),而在邊界之外則明令控制,這將有助于保持UGB邊界之外的鄉(xiāng)村風貌,保護開敞空間與農(nóng)田。在部分州UGB一般每4年重新修訂一次。往往UGB針對不同的空間尺度,如在農(nóng)村地區(qū)范圍,環(huán)繞城鎮(zhèn)和村莊,往往也設(shè)定類似的不同層次的邊界。在美國控制城市蔓延的對策中出現(xiàn)的“新都市主義”與“精明增長”理念研究,始終將城市增長邊界置于一個核心的位置?！靶露际兄髁x”對其作了一個解釋:城市增長邊界是一種用于控制和指導(dǎo)城市增長和區(qū)域規(guī)劃的工具,包括了城市邊界與郊區(qū)邊界兩重概念。城市邊界是指在城市周圍形成一道獨立、連續(xù)的界限來限制城市的增長;郊區(qū)邊界則是劃定一定界限來保護郊區(qū)的用地不被侵犯。兩條界線可以重合也可以分開,但目標都是通過有意識的規(guī)劃,引導(dǎo)城市肌理沿交通廊發(fā)展,劃定“城市增長邊界”的目的也很明確,即是“鑒別區(qū)域中在哪里發(fā)展、哪里不能發(fā)展以及如何合理的發(fā)展”,其中也體現(xiàn)了城市的“精明增長”策略。2.3香港郊設(shè)配套設(shè)施的建設(shè)最初辟設(shè)郊野公園的目的,是為了保護當?shù)刈匀画h(huán)境并向市民提供郊野的康樂和教育設(shè)施。1972年,第一個郊野公園發(fā)展五年計劃(1972-1977)獲得立法通過,這標志著香港郊野公園規(guī)劃和發(fā)展進入實質(zhì)階段。1976年,頒布《郊野公園條例》成為辟設(shè)、發(fā)展及管理郊野公園和特別地區(qū)的最基本的法律依據(jù)。目前全港已劃定23個郊野公園和15個特別地區(qū)(其中11個位于郊野公園內(nèi)),已覆蓋全港土地面積的40%以上。這些地區(qū)遠離市區(qū),除了可以為市民提供休閑游憩的場所之外,也為生態(tài)保育提供了必要的條件。辟設(shè)特別地區(qū)的目的,則主要是保護大自然。無疑,郊野公園和特別地區(qū)的設(shè)立是香港最具前瞻性的施政措施之一。香港郊野公園具有突出的公益性質(zhì),它的經(jīng)營不以贏利為目的。2.4市域土地質(zhì)量保護要素北京禁建區(qū)、限建區(qū)、適建區(qū)劃分主要依靠五大類建設(shè)限制要素,分別是水、綠、文、地、環(huán)?！薄八币?包括河湖濕地、水源保護、地下水超采、超標洪水風險;“綠”要素:包括綠化保護、城鎮(zhèn)綠化隔離、農(nóng)地保護;“文”要素:包括文物保護、地質(zhì)遺跡保護;“地”要素:包括平原區(qū)工程地質(zhì)條件、地震風險、水土流失與地質(zhì)災(zāi)害防治;“環(huán)”要素:則包括污染物集中處理處置設(shè)施防護、電磁輻射設(shè)施(民用)防護,以及噪聲污染防護。土地按照不同的地理位置,分為六個等級,按照市域土地生態(tài)條件不同劃分為禁建區(qū)、限建區(qū)和適建區(qū)三大類。禁建區(qū)又分為絕對禁建區(qū)和相對禁建區(qū);限建區(qū)分為嚴格限建區(qū)和一般限建區(qū);適建區(qū)分為適度建設(shè)區(qū)和適宜建設(shè)區(qū)。2.5北京的“生態(tài)優(yōu)先”規(guī)劃以上的案例雖然是分散的,但啟示是明確的。英國很早就認識到生態(tài)規(guī)劃的立法和實施問題,規(guī)劃、立法和實施是密切聯(lián)系在一起的,所以很快形成了城市綠帶。美國針對城市發(fā)展中的生態(tài)壓力而產(chǎn)生了控制城市蔓延的政策工具。香港類似英國通過立法建設(shè)遠郊的郊野公園。而北京則編制了限建區(qū)規(guī)劃,為了在空間規(guī)劃中實現(xiàn)生態(tài)綠地的有效控制,引導(dǎo)空間的發(fā)展。以上的案例可以分成兩個層面的問題。一方面是方案。北京通過大量的研究試圖得到一個科學的方案來指導(dǎo)未來的工作。英國倫敦的環(huán)城綠道、美國的城市增長邊界也都制定出規(guī)劃方案。另一方面是政策。英國、美國、香港的方案與立法都是密切結(jié)合。常常規(guī)劃方案本身就是政策指向的結(jié)果,因此它們的方案似乎比較簡單,但是卻非常的明確。北京的限建區(qū)規(guī)劃除了有復(fù)雜的方案成果,也有大量的政策指引內(nèi)容。至于政策是否真正成功則需假以時日,拭目以待了。同時,以上的案例進行“生態(tài)優(yōu)先”規(guī)劃的時候,無外乎兩種方式。一種是限制建設(shè)用地行為,直接防止建設(shè)用地擴散和蔓延,劃定增長邊界;而另一種是保護城市外圍的生態(tài)和敏感資源(如森林公園),間接防止擴散的蔓延,劃定限建區(qū)和禁建區(qū)。3“山、城、田、?！薄ⅰ吧鷳B(tài)廊道”—“生態(tài)優(yōu)先”的“概念”到“方案”:2000年廣州戰(zhàn)略規(guī)劃及其總體規(guī)劃盡管很早廣州規(guī)劃界就開始重視規(guī)劃中的生態(tài)問題,但是真正讓生態(tài)問題進入公眾視野的則是2000年的《廣州城市建設(shè)總體戰(zhàn)略概念規(guī)劃綱要》。該規(guī)劃前言要求:“必須加強生態(tài)環(huán)境的保護與建設(shè),重視北部山區(qū)、南部珠江口地區(qū)的生態(tài)維護以及城市組團間綠化生態(tài)隔離帶的建設(shè),把廣州建設(shè)成為山水型生態(tài)城市”。于是“城市發(fā)展戰(zhàn)略目標”是“一個繁榮、高效、文明的國際性區(qū)域中心城市;一個適宜創(chuàng)業(yè)發(fā)展、又適宜居住生活的山水型生態(tài)城市”?！俺鞘幸?guī)劃戰(zhàn)略目標”首先明確“加強政府對生態(tài)用地的控制和管理,形成良好的市域生態(tài)結(jié)構(gòu),提升城市的生態(tài)環(huán)境品質(zhì)”。整個規(guī)劃的主體部分包括“城市土地利用”、“城市生態(tài)環(huán)境”和“城市綜合交通”,其中生態(tài)部分就占了三分之一強。實際上,“城市土地利用”中還提到“廣州市未來城市空間結(jié)構(gòu)為:以山、城、田、海的自然格局為基礎(chǔ),沿珠江水系發(fā)展的多中心組團式網(wǎng)絡(luò)型城市結(jié)構(gòu)”?！俺鞘猩鷳B(tài)環(huán)境”則提出“以山、城、田、海的自然特征為基礎(chǔ),構(gòu)筑“區(qū)域生態(tài)環(huán)廊”、建立“三縱四橫”的“生態(tài)廊道”,建構(gòu)多層次、多功能、立體化、網(wǎng)絡(luò)式的生態(tài)結(jié)構(gòu)體系?！睆拇?“山、城、田、?！?、“生態(tài)廊道”成為廣州規(guī)劃界使用最多的概念(圖1,圖2)。在戰(zhàn)略規(guī)劃的基礎(chǔ)上,廣州形成了城市總體規(guī)劃(2001-2010)的土地利用規(guī)劃方案。該方案體現(xiàn)了戰(zhàn)略規(guī)劃生態(tài)格局,也在一定程度上指導(dǎo)了片區(qū)規(guī)劃和控制性詳細規(guī)劃的編制和實施。但是,總體規(guī)劃中由于沒有對生態(tài)保護提出更加具體的要求和措施,因此,實施中,城市組團間的生態(tài)廊道正在不同程度地遭受蠶食,城市中的綠地建設(shè)不容樂觀,好的概念還不能解決實際存在的問題(圖3)。于是,新一輪總體規(guī)劃開始嘗試新的方法來解決上述問題。4從“生態(tài)優(yōu)先”的“計劃”到“政策”：新的總體規(guī)劃計劃和其他新的方法和思路并沒有重新研究生態(tài)結(jié)構(gòu)問題,而是重在把與生態(tài)有關(guān)的要素進一步落實到空間上。主要的工作包括以下兩個方面。4.1中心城區(qū)空間增長邊界從2006年開始編制的《廣州市城市總體規(guī)劃(2010-2020)》,主要是協(xié)調(diào)廣州土地利用總體規(guī)劃、生態(tài)保護規(guī)劃等各專項規(guī)劃的要求,準確地劃定中心城區(qū)禁建區(qū)、限建區(qū)、適建區(qū)和已建區(qū),準確劃定中心城區(qū)空間增長邊界。從中,可以看出這輪規(guī)劃對于生態(tài)問題的重視,真正踐行了“生態(tài)優(yōu)先”的思想(圖4,圖5)。這個工作綜合考慮廣州城市增長特征與生態(tài)限制因素,基于CA模型挖掘出廣州城市增長機制,從生態(tài)環(huán)境、工程地質(zhì)、資源保護等角度建立了生態(tài)限建指數(shù)模型,綜合城市發(fā)展動力與阻力兩方面因素,預(yù)測自然增長、項目帶動以及生態(tài)管制3種發(fā)展模式下不同規(guī)模的城市空間增長特征,結(jié)合現(xiàn)狀用地、重點項目以及已有規(guī)劃銜接,劃定禁建區(qū)、限建區(qū)、適建區(qū)以及中心城區(qū)城市增長邊界。其中,城市增長邊界分為剛性和彈性2種類型,前者是城市發(fā)展的基本生態(tài)底線,后者則是根據(jù)規(guī)劃期內(nèi)具體用地需求來彈性確定。4.2分析成果的應(yīng)用2007年開始組織的廣州新一輪城市總體規(guī)劃(2010-2020年)編制工作的同時,廣州幾乎同時開展了《廣州市城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃(2001-2020年)修編》。這個工作的主要目的是為了應(yīng)對新時期廣州城市發(fā)展建設(shè),繼續(xù)發(fā)揮綠地系統(tǒng)規(guī)劃對城市綠地建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護的指導(dǎo)作用,貫徹落實科學發(fā)展觀,推進廣州市全省“首善之區(qū)”建設(shè),提高城鄉(xiāng)宜居水平。主要內(nèi)容包括:第一,對廣州市綠地建設(shè)現(xiàn)狀進行分析,并對上一輪綠地系統(tǒng)規(guī)劃實施進行評價與檢討。以RS、GIS技術(shù)作為技術(shù)手段對廣州市綠地現(xiàn)狀進行數(shù)字化建庫和定量分析。同時,采用問卷調(diào)查的方式進行公眾參與廣州市綠地系統(tǒng)調(diào)查分析。結(jié)合兩方面的分析成果,重點對廣州市綠地建設(shè)現(xiàn)狀及上一輪規(guī)劃實施的情況、存在問題進行綜合的分析和評價,明確本次修編規(guī)劃的重點內(nèi)容。第二,從市域綠地、城市建設(shè)區(qū)綠地兩個層面制定城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃。第三,從生物多樣性保護、古樹名木保護和樹種選擇三個方面,提出廣州市綠地系統(tǒng)建設(shè)的支撐性規(guī)劃。本次規(guī)劃進一步深化和落實了2000年戰(zhàn)略規(guī)劃提出的生態(tài)廊道。通過構(gòu)建市域綠地的生態(tài)空間結(jié)構(gòu),對市域綠地進行集中保護、撫育及自然恢復(fù),形成大型生態(tài)斑塊,通過主干河流、交通廊道形成連通大型生態(tài)斑塊的主要生態(tài)廊道;通過保護延伸至城區(qū)的連綿山體和河涌,使之形成插入建成區(qū)的“生態(tài)綠楔”,將市域生態(tài)物種、生態(tài)信息和生態(tài)影響擴散到城市生活中;通過在生態(tài)廊道的交叉點、脆弱點建設(shè)大型生態(tài)斑塊,以及保存城市建成區(qū)內(nèi)現(xiàn)存的生態(tài)斑塊,使之成為生態(tài)交流的“綠島”,同時保持生態(tài)廊道的通達性。市域綠地總體格局規(guī)劃為:六核八片、二環(huán)七廊。在這項工作的基礎(chǔ)上,該規(guī)劃又進一步落實了各類公園、生態(tài)斑塊和生態(tài)廊道邊界。而這一邊界并非僅是圖紙上的邊界。廣州試圖用該邊界直接指導(dǎo)市域?qū)用娴目臻g布局。2009年的戰(zhàn)略規(guī)劃①使這些邊界真正成為空間布局的依據(jù)。“為防止城市蔓延發(fā)展,實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、有機增長,分充分考慮綠色空間隔離(區(qū)域性生態(tài)廊道)及交通廊道的隔離作用,將市域城鄉(xiāng)建設(shè)用地,按照“生態(tài)隔離、功能明確、相對獨立、職住平衡、有機聯(lián)系、緊湊發(fā)展”的原則,并結(jié)合行政區(qū)劃范圍,劃分為生活居住、公共服務(wù)和混合使用、文化教育、工業(yè)倉儲、交通市政、生態(tài)休憩、農(nóng)村農(nóng)業(yè)等7大類48個功能組團”,顯然各個組團的發(fā)展邊界不可能跨越大型生態(tài)斑塊和生態(tài)廊道的邊界(圖6,圖7)。4.3“三規(guī)合一”機制以上的工作可以保證規(guī)劃設(shè)計的層面是科學合理的,但是如何實施以上的規(guī)劃,真正落實“生態(tài)優(yōu)先”的理念?2009年戰(zhàn)略規(guī)劃在實施策略中提出“基本生態(tài)控制線立法”的設(shè)想。基本生態(tài)控制線是以大型生態(tài)斑塊和生態(tài)廊道體系為基礎(chǔ),從實現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展、構(gòu)筑城市生態(tài)安全格局的要求出發(fā),為避免城市規(guī)模的盲目擴張和城市土地的粗放利用,把水源保護區(qū)、生態(tài)保護區(qū)、成片的基本農(nóng)田保護區(qū)以及生態(tài)廊道等非建設(shè)用地以法定強制性內(nèi)容的方式控制下來,確定城市發(fā)展的基本生態(tài)底線。如果這一立法能夠成功的話,這將為市域的生態(tài)保護提供有力的工具,“生態(tài)優(yōu)先”將得到真正落實(圖8)。與此同時,廣州嘗試了城市總體發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃統(tǒng)籌下的“三規(guī)合一”機制。以“生態(tài)優(yōu)先、宜居為重”為總要求,以城市總體發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃統(tǒng)籌“三規(guī)”,發(fā)揮城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃和城鄉(xiāng)總體規(guī)劃在引導(dǎo)城市建設(shè)和發(fā)展中的綱領(lǐng)性作用。以主體功能區(qū)規(guī)劃落實國民經(jīng)濟和社會發(fā)展要求,與土地利用總體規(guī)劃相銜接,優(yōu)化國土開發(fā)格局,加大生態(tài)資源保護力度,實現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃全覆蓋。以功能區(qū)劃主導(dǎo)發(fā)展,以政策區(qū)劃規(guī)范發(fā)展,以行政區(qū)劃落實發(fā)展,實現(xiàn)城市空間的科學發(fā)展。主體功能區(qū)規(guī)劃落實國民經(jīng)濟和社會發(fā)展要求,以行政區(qū)劃為基礎(chǔ),劃定核心提升區(qū)、調(diào)整優(yōu)化區(qū)、重點拓展區(qū)、適度發(fā)展區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)5類政策區(qū)劃,制定各區(qū)的發(fā)展指引,指導(dǎo)不同功能區(qū)經(jīng)濟與社會發(fā)展。土地利用總體規(guī)劃著眼于耕地資源保護,確定建設(shè)用地規(guī)模,劃定基本農(nóng)田保護界線。城鄉(xiāng)總體規(guī)劃確定城鎮(zhèn)體系、城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局及詳細土地利用(生態(tài)、交通、基礎(chǔ)設(shè)施、住房、工業(yè)、公共