論一法四配套的法律規(guī)制

論一法四配套的法律規(guī)制

在法律和經(jīng)濟(jì)方面，法律是一項(xiàng)偉大的制度設(shè)計(jì)和制度安排，是對(duì)社會(huì)上資源集中的市場(chǎng)配置的調(diào)整和分配，旨在為社會(huì)經(jīng)濟(jì)提供安全和穩(wěn)定的預(yù)期。因此,法律直接規(guī)范社會(huì)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行方式、運(yùn)行方向和運(yùn)行效率,直接或者間接影響政府、企業(yè)和個(gè)人的行為方式和行為選擇。但是,如果立法時(shí)缺少法律對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政府、企業(yè)和個(gè)人的影響評(píng)估,缺少法律成本和效益的分析,立法影響分析的理論支撐薄弱,即使立了法,法律只是框架性規(guī)定,本身非常原則和抽象,實(shí)踐中也會(huì)遇到執(zhí)法和守法的障礙。為了填補(bǔ)法律框架的七樑八柱,必須具備相關(guān)的配套措施,包括法律的司法解釋、行政法規(guī)、部委規(guī)章和地方性法規(guī),簡(jiǎn)稱“一法四配套”。于是就有了我們所知道的法律和不知道的法律,我們知道一件法律,但我們不知道有多少件相關(guān)配套措施,尤其是部委的規(guī)章、指引、辦法、決定、通知等等(指引、辦法、決定、通知等,社會(huì)上稱為“紅頭文件”),這個(gè)鏈條到底橫拉多寬,縱深多長(zhǎng),我們并不知道。事實(shí)上,如果沒(méi)有“一法四配套”的相關(guān)配套措施,有些法律只能是紙上的法律,缺少實(shí)證性、技術(shù)性和操作性,根本無(wú)法執(zhí)行。如何提高我們知道的法律的技術(shù)性和操作性,減少我們不知道的法律的相關(guān)配套措施,本文從法律經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角,試圖回答這個(gè)問(wèn)題。本文的結(jié)構(gòu)是這樣安排的:第一部分,首先從幾部法律制度設(shè)計(jì)的爭(zhēng)論提出問(wèn)題,立法缺少法律對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境影響評(píng)估,缺少法律的成本與效益的分析,框架式立法形成了“一法四配套”的特征。第二部分,理解法律經(jīng)濟(jì)學(xué)的相關(guān)文獻(xiàn),闡述法律對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境影響評(píng)估以及法律的成本與效益分析的理念、原則、程序和方法。第三部分,簡(jiǎn)析國(guó)務(wù)院和地方在法律法規(guī)評(píng)估試點(diǎn)中的特征與問(wèn)題,強(qiáng)調(diào)立法影響評(píng)估的重點(diǎn)與分類(lèi)。最后是結(jié)論與建議,如果法律的影響評(píng)估和法律的成本與效益分析能夠成為法律制定的原則、程序和方法,將是中國(guó)立法史上的一次制度化、程序性、方法論的實(shí)踐與探索。一、行政許可的解讀:市場(chǎng)失靈的界定與市場(chǎng)專制結(jié)構(gòu)法律是一種重新調(diào)整資源配置的制度設(shè)計(jì)和制度安排,通過(guò)法律制度的成本與效益的傳導(dǎo)機(jī)制,法律直接或者間接影響政府、企業(yè)、個(gè)人的行為和預(yù)期。從法律經(jīng)濟(jì)學(xué)視角理解法學(xué)理論與法律制度,一方面,法學(xué)理論在分析、討論和研究具體的法律規(guī)范和法律制度時(shí),注重法律的合法性、公正性和必要性,法律對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的影響評(píng)估,法律的成本與效益分析相對(duì)較少。另一方面,以合法性、公正性和必要性為主的法學(xué)理論支撐的法律,在設(shè)計(jì)具體法律制度時(shí),明顯感到實(shí)證性、技術(shù)性和操作性不足,中國(guó)法律就有了框架性和授權(quán)性的特征。這就是我們提出的問(wèn)題。以下,僅以四件法律中規(guī)定的具體制度為例,討論上述問(wèn)題。(一)市場(chǎng)和政府的邊界和權(quán)限劃分,是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本問(wèn)題。雖說(shuō)市場(chǎng)和政府的邊界是隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展不斷變化和調(diào)整的,但“市場(chǎng)失靈”是劃分市場(chǎng)和政府邊界的基本觀點(diǎn)?！缎姓S可法》規(guī)定的市場(chǎng)和政府的邊界不清,缺少支撐性制度設(shè)計(jì)和制度安排,有幾個(gè)問(wèn)題值得商榷和探討。首先,“市場(chǎng)失靈”是政府與市場(chǎng)劃分的基本邊界。中國(guó)的《行政許可法》是世界上第一部行政許可法,立法宗旨是希望這部法律界定政府和市場(chǎng)的關(guān)系,減少行政許可對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)。但《行政許可法》沒(méi)有以經(jīng)濟(jì)學(xué)的“市場(chǎng)失靈”理論作為理論支撐,行政許可的列舉式排除法條款對(duì)不同的行政機(jī)關(guān)有不同的設(shè)定行政許可的理解與解讀?！缎姓S可法》第13條規(guī)定:“本法第12條所列事項(xiàng),通過(guò)下列方式能夠予以規(guī)范的,可以不設(shè)行政許可:(一)公民、法人或者其他組織能夠自主決定的;(二)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的;(三)行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)能夠自律管理的;(四)行政機(jī)關(guān)采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式能夠解決的?！睉?yīng)松年教授認(rèn)為,“這四條原則規(guī)定,契合了現(xiàn)代政府只能局限于彌補(bǔ)社會(huì)不能和市場(chǎng)失靈的職能定位上的基本要求?！?P.38-39)周漢華認(rèn)為,“行政許可法就把4個(gè)原則規(guī)定在了第13條,應(yīng)當(dāng)說(shuō)是一個(gè)很大的亮點(diǎn)?！?P.29)筆者認(rèn)為,這4項(xiàng)規(guī)定,尤其是“市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的”的規(guī)定,其理論基礎(chǔ)和實(shí)踐基礎(chǔ)的立法支撐不足。因?yàn)槲覈?guó)現(xiàn)在沒(méi)有一部關(guān)于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制定義和范圍的法律,也沒(méi)有一部法律中有相關(guān)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)定的條款,即法律沒(méi)有規(guī)定市場(chǎng)該做什么和不該做什么。但“市場(chǎng)失靈”的界定和范圍卻是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的政府與市場(chǎng)邊界的理論基礎(chǔ)、實(shí)踐基礎(chǔ)和立法支撐。1然而,行政許可法沒(méi)有界定“市場(chǎng)失靈”的概念和范圍,因此,這條規(guī)定就成為空中樓閣。其次,行政許可的設(shè)定、實(shí)施、修正和廢止的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和方法是什么?該法第20條規(guī)定,“行政許可的設(shè)定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)定期對(duì)其設(shè)定的行政許可進(jìn)行評(píng)價(jià);對(duì)已設(shè)定的行政許可,認(rèn)為通過(guò)本法第13條所列方式能夠解決的,應(yīng)當(dāng)對(duì)設(shè)定該行政許可的規(guī)定及時(shí)予以修改或者廢止。行政許可的實(shí)施機(jī)關(guān)可以對(duì)已設(shè)定的行政許可的實(shí)施情況及存在的必要性適時(shí)進(jìn)行評(píng)價(jià),并將意見(jiàn)報(bào)告該行政許可的設(shè)定機(jī)關(guān)。”這條規(guī)定設(shè)立了兩個(gè)評(píng)價(jià)主體,基本規(guī)定是積極的。但是,判斷行政許可的基本標(biāo)準(zhǔn)是什么?評(píng)價(jià)行政許可的指標(biāo)體系又是什么?行政許可法并沒(méi)有規(guī)定。第三,行政許可法與其他法律的關(guān)系如何處理?行政許可法在政府行政許可意義上講,應(yīng)該是一般法,其他各類(lèi)法律中規(guī)定的行政許可應(yīng)該被視為特別法,按照立法法規(guī)定,特別法優(yōu)先一般法。因此,是否需要修改或者廢止特別法中規(guī)定的行政許可?我們現(xiàn)在有市場(chǎng)準(zhǔn)入類(lèi)的法律分散于公司法、銀監(jiān)法、證券法、環(huán)保法等等。這些法律基本規(guī)定了行政許可或者授權(quán)執(zhí)法主體設(shè)定行政許可,這就與行政許可法的規(guī)定產(chǎn)生了沖突。從法律經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角看,行政許可法沒(méi)有解決兩個(gè)最根本的問(wèn)題:第一,市場(chǎng)機(jī)制與行政許可之間沒(méi)有明確的界限標(biāo)準(zhǔn);第二,行政許可與存在的必要性沒(méi)有評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。這兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)確實(shí)是行政許可法的立法基石。盡管行政許可法12條列出了設(shè)定行政許可的范圍,但那是國(guó)家生存發(fā)展的大政方針、國(guó)家安全、經(jīng)濟(jì)安全、國(guó)有經(jīng)濟(jì)發(fā)展的底線,在中國(guó)法律語(yǔ)境下,放在任何一件法律中都是適用的。由于行政許可法缺少最基本的判斷標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn),沒(méi)有分析行政許可對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的影響,其沒(méi)有分析行政許可對(duì)政府、企業(yè)和個(gè)人的影響,其理論支撐非常薄弱。行政許可是行政機(jī)關(guān)最基本的權(quán)利,是依法行政干預(yù)市場(chǎng)的基本工具,是行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)的集中體現(xiàn)。因此,市場(chǎng)失靈需要政府行政許可干預(yù)的并未提及,如壟斷導(dǎo)致的行業(yè)準(zhǔn)入、退出和價(jià)格管制,行業(yè)準(zhǔn)入限制導(dǎo)致的煤電油運(yùn)缺乏競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制;如負(fù)的外部性產(chǎn)生的環(huán)境污染,企業(yè)成本轉(zhuǎn)嫁為社會(huì)成本,需要政府埋單;如信息不充分、不對(duì)稱導(dǎo)致的銀行呆壞賬,需要政府注資消化;如對(duì)公共產(chǎn)品的政府投入不足,導(dǎo)致的教育、醫(yī)療、衛(wèi)生和社會(huì)保障體系滯后,等等。筆者認(rèn)為,行政許可的設(shè)定、修改和廢止應(yīng)當(dāng)與中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段相適應(yīng),與中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)完善程度相適應(yīng),與矯正“市場(chǎng)失靈”的范圍相適應(yīng)。判斷行政許可設(shè)定的相適應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)是,行政許可是否維護(hù)了社會(huì)公正、是否改善了競(jìng)爭(zhēng)秩序、是否擴(kuò)大了供給與需求、是否增加了社會(huì)就業(yè)機(jī)會(huì)。因此,設(shè)定行政許可,必須對(duì)該行政許可進(jìn)行經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的影響評(píng)估,必須進(jìn)行行政許可的成本效益分析。(二)競(jìng)爭(zhēng)秩序是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)有效運(yùn)行的基本條件,《反壟斷法》是維護(hù)競(jìng)爭(zhēng)秩序的制度保障?！斗磯艛喾ā冯m然建立了禁止壟斷行為的三大制度,但框架性粗線條立法結(jié)構(gòu),缺少支撐性措施,反映了立法方法和立法技術(shù)的滯后。從法律經(jīng)濟(jì)學(xué)視角分析,支撐反壟斷法的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論,包括競(jìng)爭(zhēng)與壟斷理論、不完全競(jìng)爭(zhēng)與市場(chǎng)結(jié)構(gòu)理論、完全壟斷與寡頭壟斷理論、監(jiān)管政策與產(chǎn)業(yè)政策,反壟斷法的中國(guó)國(guó)情包括國(guó)有經(jīng)濟(jì)、行政壟斷等?！斗磯艛喾ā返?條規(guī)定的壟斷行為包括:一是經(jīng)營(yíng)者達(dá)成壟斷協(xié)議;二是經(jīng)營(yíng)者濫用市場(chǎng)支配地位;三是具有或者可能具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果的經(jīng)營(yíng)者集中。反壟斷法的這三條規(guī)定,建立了禁止壟斷行為的三大支柱。這三大支柱,從理論與實(shí)踐上看,涉及供給與需求、價(jià)格與產(chǎn)量、市場(chǎng)集中度、市場(chǎng)份額和營(yíng)業(yè)額,這些都是具體的數(shù)量指標(biāo)。一個(gè)經(jīng)營(yíng)者的市場(chǎng)份額占到市場(chǎng)份額的百分之多少,或者營(yíng)業(yè)額占市場(chǎng)營(yíng)業(yè)額的百分之多少,就具有壟斷行為?各個(gè)產(chǎn)品、各個(gè)行業(yè)由于生產(chǎn)和消費(fèi)的不同,是否以相同的市場(chǎng)份額或者營(yíng)業(yè)額還是以不同的市場(chǎng)份額或者營(yíng)業(yè)額,劃分壟斷行為的標(biāo)準(zhǔn)?這些指標(biāo)的量化與規(guī)定,是反壟斷法的基礎(chǔ)。如果具有市場(chǎng)壟斷的壟斷者,利用壟斷協(xié)議、濫用市場(chǎng)支配地位,設(shè)置障礙排除其他企業(yè)進(jìn)入而限制了競(jìng)爭(zhēng),市場(chǎng)的直接反應(yīng)就是市場(chǎng)供給和需求發(fā)生變化,引起價(jià)格波動(dòng),競(jìng)爭(zhēng)秩序受到影響,價(jià)格在配置資源過(guò)程中發(fā)生扭曲,消費(fèi)者利益受到損失,減少了社會(huì)福利。2在反壟斷法的三大支柱中,尤其是經(jīng)營(yíng)者集中,直接通過(guò)三種方式限制競(jìng)爭(zhēng),一是經(jīng)營(yíng)者合并,二是經(jīng)營(yíng)者通過(guò)擴(kuò)大股權(quán)或者取得資產(chǎn)的方式取得對(duì)其他經(jīng)營(yíng)者的控制權(quán),三是經(jīng)營(yíng)者通過(guò)合同等方式取得對(duì)其他經(jīng)營(yíng)者的控制權(quán)或者能夠?qū)ζ渌?jīng)營(yíng)者產(chǎn)生決定性影響。這三種方式核心就是,經(jīng)營(yíng)者通過(guò)直接或者間接的產(chǎn)權(quán)、股權(quán)和產(chǎn)品組合,達(dá)到了決定市場(chǎng)供給、需求和價(jià)格的壟斷行為。經(jīng)營(yíng)者集中涉及兩個(gè)關(guān)鍵性問(wèn)題。第一,份額問(wèn)題。經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)的份額問(wèn)題涉及是市場(chǎng)份額還是市場(chǎng)營(yíng)業(yè)額,是國(guó)內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)還是全球標(biāo)準(zhǔn),是發(fā)展中國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)還是發(fā)達(dá)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn),是兼顧國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全標(biāo)準(zhǔn)還是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)。3這些標(biāo)準(zhǔn)的立法視角是不同的,設(shè)計(jì)和衡量的指標(biāo)體系也就不同。4第二,影響分析。影響分析涉及反壟斷法規(guī)定的審查經(jīng)營(yíng)者集中的因素,包括經(jīng)營(yíng)者集中對(duì)市場(chǎng)進(jìn)入和技術(shù)進(jìn)步的影響、對(duì)消費(fèi)者的影響、對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的影響、對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響等。經(jīng)營(yíng)者認(rèn)為經(jīng)營(yíng)者集中并沒(méi)有排除和限制競(jìng)爭(zhēng),就必須能夠證明集中對(duì)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生的有利影響明顯大于不利影響,或者符合社會(huì)公共利益。這些規(guī)定,如果沒(méi)有相關(guān)市場(chǎng)數(shù)據(jù)支持、沒(méi)有市場(chǎng)細(xì)分下的市場(chǎng)份額標(biāo)準(zhǔn)、沒(méi)有依據(jù)這些數(shù)據(jù)建立的經(jīng)濟(jì)模型分析標(biāo)準(zhǔn)得出有關(guān)壟斷市場(chǎng)份額、市場(chǎng)集中度的數(shù)據(jù),那么又如何能夠證明集中對(duì)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生的有利影響明顯大于不利影響呢?在對(duì)可口可樂(lè)并購(gòu)匯源案的禁止集中的三個(gè)理由評(píng)價(jià)中,黃勇認(rèn)為,“我沒(méi)有看到任何具體的商業(yè)信息和具體的數(shù)據(jù)以及經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析推導(dǎo)的具體的方法,包括它的相關(guān)市場(chǎng)的分析方法,我個(gè)人不能有一個(gè)主觀的判斷。”顯然,要使反壟斷法增加針對(duì)性和操作性,加強(qiáng)反壟斷法的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的影響評(píng)估,至關(guān)重要。(三)立法的宗旨與法律出臺(tái)時(shí)機(jī)、公眾輿論和社會(huì)影響發(fā)生嚴(yán)重分歧,《企業(yè)破產(chǎn)法》中破產(chǎn)企業(yè)的銀行擔(dān)保債權(quán)與職工勞動(dòng)債權(quán)哪個(gè)優(yōu)先清償爭(zhēng)論激烈,時(shí)隔兩年第三次審議,新老劃斷確立銀行擔(dān)保債權(quán)與職工勞動(dòng)債權(quán)的清償順序。2004年6月《企業(yè)破產(chǎn)法》修改草案進(jìn)入人大常委會(huì)一審程序。1986年頒布《破產(chǎn)法(試行)》只適用于國(guó)有企業(yè)。1999年修訂的《民事訴訟法》第十九章規(guī)定了企業(yè)法人破產(chǎn)還債程序,這兩件法律初步形成了我國(guó)的破產(chǎn)法律制度。1994年開(kāi)始組織起草新的破產(chǎn)法到2004年6月人大常委會(huì)一審,社會(huì)上稱之為“十年磨一劍”?！镀髽I(yè)破產(chǎn)法》一審上會(huì)后,銀行擔(dān)保債權(quán)和職工勞動(dòng)債權(quán)在破產(chǎn)清算順序中哪個(gè)優(yōu)先償還,成為社會(huì)關(guān)注和理論激辯的焦點(diǎn)。一種意見(jiàn)認(rèn)為,《企業(yè)破產(chǎn)法》是保護(hù)銀行有擔(dān)保債權(quán)的最后一道防線,銀行有擔(dān)保債權(quán)優(yōu)先償還。如果職工勞動(dòng)債權(quán)優(yōu)先于有擔(dān)保債權(quán)的清償順序,這種制度將會(huì)使擔(dān)保債權(quán)落空,動(dòng)搖擔(dān)保制度的基礎(chǔ),危害市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的交易安全,也會(huì)使困難企業(yè)更難得到貸款。職工勞動(dòng)債權(quán)應(yīng)由社會(huì)保障法、勞動(dòng)法調(diào)整和社會(huì)保障體制解決。這種意見(jiàn)主要以金融業(yè)從業(yè)者和部分學(xué)者意見(jiàn)為主。5另一種意見(jiàn)認(rèn)為,職工勞動(dòng)債權(quán)應(yīng)優(yōu)先于銀行擔(dān)保債權(quán)清償。勞動(dòng)債權(quán),是指因?yàn)槠髽I(yè)拖欠職工工資、勞動(dòng)保險(xiǎn)費(fèi)、因企業(yè)破產(chǎn)解除勞動(dòng)合同而應(yīng)支付給職工的補(bǔ)償金等所發(fā)生的職工享有的對(duì)企業(yè)的請(qǐng)求支付的權(quán)利。職工勞動(dòng)債權(quán)是最基本的生命權(quán)、生存權(quán),勞動(dòng)所得應(yīng)該受法律保護(hù)。勞動(dòng)債權(quán)優(yōu)先受償不會(huì)動(dòng)搖擔(dān)保制度,企業(yè)破產(chǎn)受損害最大的是破產(chǎn)企業(yè)的職工。職工工資、社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)被拖欠,嚴(yán)重的已經(jīng)影響了社會(huì)穩(wěn)定,企業(yè)可以破產(chǎn)但不應(yīng)該讓職工破產(chǎn)。這種意見(jiàn)主要以中央政策研究部門(mén)、勞動(dòng)社會(huì)保障部、全國(guó)總工會(huì)和社會(huì)輿論為主。6第三種意見(jiàn),稱為折中說(shuō)。在《企業(yè)破產(chǎn)法》中,勞動(dòng)債權(quán)原則上只能作為一般優(yōu)先權(quán),而不能優(yōu)先于擔(dān)保物權(quán)實(shí)現(xiàn)。當(dāng)然,如果確實(shí)考慮到我國(guó)正處于生活轉(zhuǎn)型期,從維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定考慮,需要各方面共同分擔(dān)社會(huì)過(guò)渡時(shí)期內(nèi)的改革成本,那么也要對(duì)優(yōu)先于擔(dān)保物權(quán)的勞動(dòng)債權(quán)的種類(lèi)、期限加以嚴(yán)格限制,我們認(rèn)為,對(duì)優(yōu)先于擔(dān)保物權(quán)的勞動(dòng)債權(quán)只能限于一定時(shí)期內(nèi)工人的平均工資債權(quán)(P.15)。李曙光認(rèn)為,“注重平衡擔(dān)保債權(quán)與職工債權(quán)之間的關(guān)系。運(yùn)用中國(guó)式的立法智慧,解決經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期的此類(lèi)特殊問(wèn)題,并同時(shí)強(qiáng)調(diào)依法保障企業(yè)職工的合法權(quán)益?！?P.110-113)清償順序的實(shí)質(zhì)是,既要尊重《企業(yè)破產(chǎn)法》的立法宗旨,也要從國(guó)情出發(fā),平衡債權(quán)人利益關(guān)系,使各方債權(quán)人利益得到適當(dāng)保護(hù)。問(wèn)題是,到2004年《企業(yè)破產(chǎn)法》審議前,我國(guó)到底有多少破產(chǎn)企業(yè)?關(guān)聯(lián)多少企業(yè)職工?需要償還多少勞動(dòng)債權(quán)和銀行擔(dān)保債權(quán)?國(guó)家財(cái)政是否有這些政策性破產(chǎn)的財(cái)政安排?或者是中央財(cái)政與地方財(cái)政各負(fù)責(zé)其資產(chǎn)所有的破產(chǎn)企業(yè)的職工債權(quán)?《企業(yè)破產(chǎn)法》既是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中優(yōu)勝劣汰的企業(yè)退出的制度設(shè)計(jì),也是職工失業(yè)丟飯碗的制度安排。我們認(rèn)為,從《企業(yè)破產(chǎn)法》對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)影響分析來(lái)看,中國(guó)制定《企業(yè)破產(chǎn)法》需要討論以下問(wèn)題:第一,破產(chǎn)法在西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家是一個(gè)自然發(fā)展的歷史過(guò)程,對(duì)我們來(lái)說(shuō)卻是一步跨越幾百年。我們建設(shè)社會(huì)主義只有60年的歷史,改革開(kāi)放只有30年的實(shí)踐,1992年中央確立建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)到2004年只有短短的12年,2002年十六大文件宣布建立了初步的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)至今還不到7年,我們?nèi)蕴幵谶M(jìn)一步完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建設(shè)中。在這樣一種體制轉(zhuǎn)型過(guò)程中,我國(guó)制定《企業(yè)破產(chǎn)法》,遇到西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家破產(chǎn)法理論和實(shí)踐中從未聽(tīng)說(shuō)過(guò)的概念、從未討論過(guò)的問(wèn)題和從未處理過(guò)的困難。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下制定企業(yè)破產(chǎn)法,是一種前所未有的探索和實(shí)踐。成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的企業(yè)破產(chǎn)法,只能起到參考、借鑒和消化的作用,切不可照抄照搬。第二,西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的破產(chǎn)法理念、宗旨、條款,沒(méi)有遇到中國(guó)《企業(yè)破產(chǎn)法》所要處理的如國(guó)有企業(yè)改革、工資拖欠、改制下崗等問(wèn)題。同時(shí),西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家已經(jīng)建立了比較完善的社會(huì)保障體系,社會(huì)保障支出占財(cái)政支出的比例,美國(guó)大約33%,西歐大約40%,北歐大約60%。中國(guó)還未制定社會(huì)保障法,社會(huì)保障體系不完善,覆蓋面非常有限,面臨破產(chǎn)的企業(yè)拖欠職工工資卻形成常態(tài)。第三,中國(guó)制定《企業(yè)破產(chǎn)法》,不僅要考慮《企業(yè)破產(chǎn)法》的法理基礎(chǔ),也要兼顧中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的政治成本、經(jīng)濟(jì)成本、心理承受成本與收入分配問(wèn)題。從2004年一審到2006年通過(guò)《企業(yè)破產(chǎn)法》,在兩年的時(shí)間內(nèi),各方不斷交換意見(jiàn)、推出公司治理指引、實(shí)施再就業(yè)工程、提高財(cái)政積累、完善社會(huì)保障體制、清欠拖欠的職工工資等等,為《企業(yè)破產(chǎn)法》出臺(tái)鋪平道路。同時(shí),選擇了《企業(yè)破產(chǎn)法》出臺(tái)的最好時(shí)機(jī)。我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)處于高位較快增長(zhǎng)期,GDP年均增長(zhǎng)率10%以上,財(cái)政收入年均增長(zhǎng)22%以上,社會(huì)保障制度不斷完善,就業(yè)機(jī)會(huì)增多,實(shí)施《企業(yè)破產(chǎn)法》的時(shí)機(jī)較為成熟。時(shí)隔兩年,各方意見(jiàn)基本達(dá)成一致,采取新老劃斷的折中辦法,確立了破產(chǎn)清償順序制度,即《企業(yè)破產(chǎn)法》公布之前形成的職工工資拖欠,必須優(yōu)先清償給職工,即使設(shè)定了擔(dān)保權(quán)的財(cái)產(chǎn)也要隨后清償。因?yàn)檫@是歷史遺留的問(wèn)題,歷史欠賬是一個(gè)定量,其優(yōu)先于銀行擔(dān)保債權(quán)清償,可能帶來(lái)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)基本上是可預(yù)期、可控制的。《企業(yè)破產(chǎn)法》公布后形成的拖欠職工勞動(dòng)債權(quán),則是銀行擔(dān)保債權(quán)優(yōu)先清償,職工勞動(dòng)債權(quán)只能通過(guò)無(wú)擔(dān)保的財(cái)產(chǎn)清償,通過(guò)勞動(dòng)法和社會(huì)保障制度建設(shè),保護(hù)勞動(dòng)者利益。(四)重大制度設(shè)計(jì)安排缺少實(shí)施機(jī)制,已經(jīng)試點(diǎn)和實(shí)踐的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)未能為設(shè)立法律制度提供理論支撐與實(shí)踐支持,金融法中遇到具體制度設(shè)計(jì)和操作性規(guī)范,以“國(guó)家另有規(guī)定的除外”條款而委托授權(quán)。金融業(yè)的分業(yè)經(jīng)營(yíng)與綜合經(jīng)營(yíng),既是金融體制設(shè)計(jì)的重大制度安排問(wèn)題,也是防范金融風(fēng)險(xiǎn)的重大實(shí)踐問(wèn)題。《商業(yè)銀行法》、《證券法》和《保險(xiǎn)法》的修改,涉及分業(yè)經(jīng)營(yíng)與綜合經(jīng)營(yíng)、現(xiàn)貨交易與融資融券、期權(quán)期貨交易的三個(gè)重大制度設(shè)計(jì)問(wèn)題,原來(lái)銀行法、證券法和保險(xiǎn)法是禁止性規(guī)定,即我國(guó)金融業(yè)實(shí)行分業(yè)經(jīng)營(yíng)、證券現(xiàn)貨交易、證券機(jī)構(gòu)不得融資融券(P.615-616)。2003年修改的《商業(yè)銀行法》第43條規(guī)定:“商業(yè)銀行在中華人民共和國(guó)境內(nèi)不得從事信托投資和證券經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù),不得向非自用不動(dòng)產(chǎn)投資或者向非銀行金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)投資,但國(guó)家另有規(guī)定的除外。”2005年修訂的《證券法》第六條規(guī)定:“證券業(yè)和銀行業(yè)、信托業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)實(shí)行分業(yè)經(jīng)營(yíng)、分業(yè)管理,證券公司與銀行、信托、保險(xiǎn)業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)分別設(shè)立。國(guó)家另有規(guī)定的除外?！钡?2條規(guī)定:“證券交易以現(xiàn)貨和國(guó)務(wù)院規(guī)定的其他方式進(jìn)行交易?！钡?42條規(guī)定:“證券公司為客戶買(mǎi)賣(mài)證券提供融資融券服務(wù),應(yīng)當(dāng)按照國(guó)務(wù)院的規(guī)定并經(jīng)國(guó)務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)?！?009年2月修訂的《保險(xiǎn)法》第八條規(guī)定:“保險(xiǎn)業(yè)和銀行業(yè)、證券業(yè)、信托業(yè)實(shí)行分業(yè)經(jīng)營(yíng)、分業(yè)管理,保險(xiǎn)公司與銀行、證券、信托業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)分別設(shè)立。國(guó)家另有規(guī)定的除外?！币簿褪钦f(shuō),《商業(yè)銀行法》、《證券法》和《保險(xiǎn)法》的制度立足銀行、證券、保險(xiǎn)和信托分業(yè)經(jīng)營(yíng)、機(jī)構(gòu)分別設(shè)立,考慮綜合經(jīng)營(yíng)的發(fā)展趨勢(shì),以“國(guó)家另有規(guī)定的除外”方式,為金融機(jī)構(gòu)綜合經(jīng)營(yíng)預(yù)留了發(fā)展空間?，F(xiàn)實(shí)中,原來(lái)法律規(guī)定的實(shí)行嚴(yán)格分業(yè)經(jīng)營(yíng)的做法在實(shí)踐中已經(jīng)被突破,光大集團(tuán)、中信集團(tuán)和平安保險(xiǎn)集團(tuán)在集團(tuán)控股下綜合經(jīng)營(yíng)的模式已經(jīng)試點(diǎn)10多年。2004年國(guó)務(wù)院已經(jīng)批準(zhǔn)商業(yè)銀行可以試點(diǎn)成立證券投資基金管理公司,批準(zhǔn)保險(xiǎn)資金按比例直接進(jìn)入資本市場(chǎng)購(gòu)買(mǎi)股票。金融業(yè)專家、學(xué)者從趨勢(shì)性、必要性和效率上論證我國(guó)金融業(yè)實(shí)行綜合經(jīng)營(yíng),主要有以下理由:第一,世界金融業(yè)綜合經(jīng)營(yíng)是一個(gè)趨勢(shì)。1999年美國(guó)頒布金融現(xiàn)代化服務(wù)法案為標(biāo)志,西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家、亞洲的日本、韓國(guó)和印度都已經(jīng)實(shí)行綜合經(jīng)營(yíng)。經(jīng)濟(jì)金融化、金融全球化導(dǎo)致全球金融市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)激烈,分業(yè)經(jīng)營(yíng)和分業(yè)監(jiān)管在現(xiàn)實(shí)中已經(jīng)名存實(shí)亡(P.52-53)。第二,我國(guó)已經(jīng)加入WTO,金融業(yè)必將逐步擴(kuò)大開(kāi)放。銀行業(yè)與證券業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)之間的業(yè)務(wù)界限逐漸模糊,銀行業(yè)已經(jīng)從傳統(tǒng)存貸款業(yè)務(wù)向證券投資、保險(xiǎn)等非傳統(tǒng)業(yè)務(wù)拓展,而證券、保險(xiǎn)等金融公司也已開(kāi)始向優(yōu)質(zhì)客戶提供融資貸款(P.45-47)。第三,綜合經(jīng)營(yíng)提供一站式服務(wù)、節(jié)約成本、有利于防范金融風(fēng)險(xiǎn)。2000年2月人民銀行和證監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)文,允許符合條件的證券公司以自營(yíng)股票和證券投資基金做質(zhì)押向商業(yè)銀行貸款,一定程度上打通了商業(yè)銀行與證券公司的通道。7第四,我國(guó)已有綜合經(jīng)營(yíng)的實(shí)踐,中國(guó)國(guó)際金融有限公司、中信集團(tuán)、光大集團(tuán)和平安保險(xiǎn)公司等實(shí)際上就是金融控股公司。筆者認(rèn)為,分業(yè)經(jīng)營(yíng)與綜合經(jīng)營(yíng)、分業(yè)監(jiān)管與綜合監(jiān)管,一定要與中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、金融市場(chǎng)功能、金融公司治理結(jié)構(gòu)、金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管能力、國(guó)家處理金融風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)驗(yàn)相適應(yīng)。顯然,無(wú)論是從理論儲(chǔ)備上,還是金融制度支撐上,金融業(yè)從分業(yè)經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)向綜合經(jīng)營(yíng),金融機(jī)構(gòu)從分業(yè)監(jiān)管轉(zhuǎn)向綜合監(jiān)管,準(zhǔn)備得并不充分,時(shí)機(jī)并不成熟。首先,我國(guó)2003年成立銀監(jiān)會(huì),頒布銀監(jiān)法,這標(biāo)志著我國(guó)建構(gòu)了以銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)為主的金融業(yè)分業(yè)監(jiān)管框架。但我國(guó)銀行業(yè)還沒(méi)有專門(mén)的風(fēng)險(xiǎn)管理、風(fēng)險(xiǎn)控制的法律法規(guī)。銀監(jiān)會(huì)依照銀監(jiān)法第21條的規(guī)定,從2004年起陸續(xù)公布了《商業(yè)銀行市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)管理指引》、《商業(yè)銀行風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管核心指標(biāo)(試行)》、《商業(yè)銀行內(nèi)部控制指引》等規(guī)定,銀行業(yè)才有了防范商業(yè)銀行面臨的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、信用風(fēng)險(xiǎn)和操作性風(fēng)險(xiǎn)的三大主要風(fēng)險(xiǎn)制度。但對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別、測(cè)試、判斷和預(yù)防,客觀地說(shuō),我們沒(méi)有經(jīng)驗(yàn)。第二,金融業(yè)的綜合經(jīng)營(yíng)試點(diǎn)多年,綜合經(jīng)營(yíng)已經(jīng)成為我國(guó)金融業(yè)的主要經(jīng)營(yíng)模式,但關(guān)于金融控股公司的條例一直在討論和征求意見(jiàn)中,還未出臺(tái)。如何規(guī)范金融綜合經(jīng)營(yíng),缺少法律規(guī)范和機(jī)制。第三,證券法雖然建立證券業(yè)的法律框架,但證券市場(chǎng)制度建設(shè)滯后、風(fēng)險(xiǎn)防范脆弱、監(jiān)管方法落后。當(dāng)2007年5月上證指數(shù)從3000多點(diǎn)迅速爬高到10月16日的6124點(diǎn),之后泡沫破滅,到2008年12月底一直徘徊在1800點(diǎn)左右,上證指數(shù)下跌70%以上。證券市場(chǎng)大起大落,既存在信息披露不透明、投資者保護(hù)不完善和“老鼠倉(cāng)”行為泛濫的法律規(guī)范問(wèn)題,也存在“羊群效應(yīng)”的追高殺跌的風(fēng)險(xiǎn)控制問(wèn)題。以至業(yè)界、媒體和理論界形成“政府救市”8和“政府不應(yīng)救市”9的爭(zhēng)論時(shí),對(duì)證券法中相關(guān)維護(hù)市場(chǎng)秩序和市場(chǎng)穩(wěn)定的制度評(píng)估并不多。一部證券法,500多件規(guī)章和紅頭文件,直到2008年4月國(guó)務(wù)院才公布了《證券公司監(jiān)督管理?xiàng)l例》和《證券公司風(fēng)險(xiǎn)處置條例》。金融業(yè)是高利潤(rùn)行業(yè),但經(jīng)營(yíng)的是信用和風(fēng)險(xiǎn)。分業(yè)經(jīng)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)和綜合經(jīng)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)是不同的。如果選擇了金融業(yè)綜合經(jīng)營(yíng)體制,金融綜合經(jīng)營(yíng)的主體如何規(guī)定,即銀行、證券、保險(xiǎn)、信托、工業(yè)產(chǎn)業(yè)為主的都可以建立金融控股公司或金融集團(tuán),還是限制在金融業(yè)范圍之內(nèi)?是法人形式設(shè)置金融控股公司,還是松散形式設(shè)置金融集團(tuán)?金融控股公司或金融集團(tuán)內(nèi)如何建立不同業(yè)務(wù)之間風(fēng)險(xiǎn)隔離的防火墻制度?誰(shuí)來(lái)監(jiān)管金融控股公司或金融集團(tuán)?在現(xiàn)實(shí)金融分業(yè)監(jiān)管體制下,銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、人民銀行之間如何建立綜合經(jīng)營(yíng)體制下的協(xié)調(diào)機(jī)制?這些問(wèn)題是需要分析和探索的。值得重視的是,美國(guó)1929年至1932年的大蕭條,國(guó)會(huì)制定了“Glass-SteagallAct”(《格拉斯—斯蒂格爾法案》),實(shí)行分業(yè)經(jīng)營(yíng),一直到1999年出臺(tái)“Gramm-Leach-BlileyActof1999”(也稱作《金融服務(wù)現(xiàn)代化法案》),又實(shí)行綜合經(jīng)營(yíng),從分業(yè)經(jīng)營(yíng)到綜合經(jīng)營(yíng)經(jīng)過(guò)66年非常復(fù)雜的立法、修法和廢法的改革歷程。我們可以參考、分析、總結(jié)和借鑒美國(guó)金融業(yè)從分業(yè)經(jīng)營(yíng)到綜合經(jīng)營(yíng)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),10尤其是美國(guó)2007年至2008年發(fā)生的從次貸危機(jī)演變成金融危機(jī)的傳導(dǎo)機(jī)制。上述就是我們提出的問(wèn)題。簡(jiǎn)言之,立法時(shí)缺少法律法規(guī)對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的影響評(píng)估,缺少法律法規(guī)的成本與效益分析,我們的法律就有了框架性、授權(quán)性的特征,為了加強(qiáng)法律的實(shí)證性、技術(shù)性和操作性,就有了“一法四配套”的相關(guān)制度安排和政策措施。二、社會(huì)效率原則的假定針對(duì)上述問(wèn)題,為了分析簡(jiǎn)化,假定法律制度的設(shè)計(jì)和安排,是為社會(huì)運(yùn)行提供穩(wěn)定的預(yù)期;假定法律規(guī)則是在市場(chǎng)基礎(chǔ)上對(duì)社會(huì)資源的重行配置,達(dá)到社會(huì)公正和促進(jìn)效率。在這些假定條件下,從法律經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角觀察,法律對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境的影響評(píng)估和法律的成本效益分析方法,為法律公正、有效地分配社會(huì)資源,提供了一個(gè)分析框架。11(一)成本有效性分析市場(chǎng)配置資源的方式,是通過(guò)價(jià)格機(jī)制調(diào)整社會(huì)的供給與需求,逐步達(dá)到或接近均衡。但價(jià)格機(jī)制在某些領(lǐng)域并不能夠有效配置資源,稱為“市場(chǎng)失靈”(marketfailure),包括競(jìng)爭(zhēng)不充分,市場(chǎng)存在著壟斷行為;市場(chǎng)信息不完全或者不對(duì)稱,事前的信息不對(duì)稱導(dǎo)致逆向選擇,事后的信息不對(duì)稱存在道德風(fēng)險(xiǎn);市場(chǎng)存在負(fù)的外部性,私人成本轉(zhuǎn)嫁為社會(huì)成本;市場(chǎng)不愿提供公共物品,因?yàn)楣参锲酚小懊赓M(fèi)搭車(chē)”的特征?！笆袌?chǎng)失靈”是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家政府干預(yù)市場(chǎng)的理論基礎(chǔ),也是劃分市場(chǎng)機(jī)制和政府干預(yù)的基本界限。政府干預(yù)是基于法律法規(guī)的規(guī)則對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行的規(guī)范和調(diào)整。基于市場(chǎng)的立法分析方法,對(duì)于“市場(chǎng)失靈”更具有針對(duì)性。成本效益分析和立法影響分析的原則、程序和方法已經(jīng)成為美國(guó)、歐盟和經(jīng)濟(jì)合作組織(簡(jiǎn)稱OECD)立法矯正“市場(chǎng)失靈”維護(hù)市場(chǎng)秩序的基本法律制度。12成本—效益分析(Cost-benefitanalysis)是分析法律對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的影響產(chǎn)生的成本和效益,通過(guò)成本和效益的評(píng)估,提供立法與不立法、堅(jiān)持一種制度設(shè)計(jì)或者放棄另一種制度設(shè)計(jì)的比較與選擇。皮爾德斯(RichardH.Pildes)和桑斯坦(CassSunstein)、奧德勒(MatthewAdlert)和波斯納(EricA.Posner)認(rèn)為,成本和效益分析既是美國(guó)法律規(guī)定的一種立法制度,也是法律規(guī)定的一種立法原則、程序和方法。13立法的成本效益分析的前提條件是,分析的對(duì)象要有市場(chǎng)、有交易、有價(jià)格,運(yùn)用市場(chǎng)中的經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù),評(píng)估成本和效益,總效益與總成本之差是凈效益,最終都能用貨幣形式表示。民商法和經(jīng)濟(jì)法中的對(duì)象,大多數(shù)是有市場(chǎng)交易和交易價(jià)格的。在社會(huì)法和環(huán)境法中,有很多對(duì)象是難以用成本效益直接表示的,如安全、健康、衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)和生態(tài)平衡,這些對(duì)象本身不是商品,沒(méi)有交易市場(chǎng),也沒(méi)有交易價(jià)格。對(duì)這類(lèi)沒(méi)有交易市場(chǎng)和交易價(jià)格的對(duì)象,一般使用成本有效性分析方法進(jìn)行分析。成本有效性分析(Cost-effectivenessanalysis)是分析法律法規(guī)對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的影響,比較投入不同的成本,選擇有效成本,即效益既定下的成本最小化,或者成本既定下的效益最大化。這些沒(méi)有交易市場(chǎng)和沒(méi)有交易價(jià)格的對(duì)象,效益一般通過(guò)較長(zhǎng)一段時(shí)間反映出來(lái),有些效益是不可估量的。衡量成本和效益有兩種工具,一種是愿意支付(WillingtoPay),另一種是愿意接受(AcceptedtoPay)。桑斯坦認(rèn)為,愿意支付的意思是,在收入預(yù)算約束下,支付主體有支付能力和支付意愿,這包含了兩個(gè)條件,一是要有支付能力,二是要有支付意愿,兩個(gè)條件缺一不可。14對(duì)個(gè)人來(lái)說(shuō),收入預(yù)算是個(gè)人愿意支付的約束條件,在約束條件下,個(gè)人通過(guò)支付組合,達(dá)到效用最大化。對(duì)企業(yè)來(lái)說(shuō),成本預(yù)算是企業(yè)愿意支付的約束條件,在約束條件下,企業(yè)通過(guò)支付組合,達(dá)到利潤(rùn)最大化。對(duì)政府來(lái)說(shuō),財(cái)政收入是政府愿意支付的約束條件,在約束條件下,政府通過(guò)預(yù)算分配,達(dá)到社會(huì)福利最大化。為了分析簡(jiǎn)化,假定個(gè)人不存在赤字消費(fèi),假定政府沒(méi)有財(cái)政赤字。愿意接受的意思是,法律調(diào)整或者影響的對(duì)象,市場(chǎng)上沒(méi)有這些商品交易,也沒(méi)有交易價(jià)格。但保護(hù)和提高這些對(duì)象,確實(shí)是要支付成本的,如提高健康標(biāo)準(zhǔn),如保護(hù)環(huán)境,如防范突發(fā)性災(zāi)難,等等。對(duì)這些沒(méi)有市場(chǎng)交易和市場(chǎng)價(jià)格的對(duì)象,弗蘭克(Frank)和桑斯坦通過(guò)對(duì)職業(yè)和相對(duì)收入的實(shí)證分析,認(rèn)為運(yùn)用成本有效性分析,通過(guò)模擬市場(chǎng),設(shè)計(jì)問(wèn)卷調(diào)查,內(nèi)容包括高低不同的幾組價(jià)格分布、職業(yè)群體分布、收入水平分布、安全健康指標(biāo)分布,進(jìn)行社會(huì)問(wèn)卷調(diào)查和座談,從公眾選擇答案中,看個(gè)人、企業(yè)和政府能夠接受什么程度的價(jià)格,通過(guò)比較不同價(jià)格的投入成本,選擇有效成本,達(dá)到社會(huì)效益最大化。15(二)接支付的成本法律中的成本,包括立法成本、執(zhí)法成本和守法成本。立法成本和執(zhí)法成本由兩部分構(gòu)成,一部分屬于直接立法成本和直接執(zhí)法成本,國(guó)家每個(gè)年度給立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和執(zhí)法機(jī)關(guān)有一定的財(cái)政預(yù)算撥款,立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和執(zhí)法機(jī)關(guān)在撥付的財(cái)政經(jīng)費(fèi)中,列出當(dāng)年的立法和執(zhí)法預(yù)算經(jīng)費(fèi),這部分財(cái)政預(yù)算內(nèi)直接撥款的經(jīng)費(fèi)支出,稱為直接立法成本和直接執(zhí)法成本。包括立法機(jī)關(guān)和執(zhí)法機(jī)關(guān)工作范圍內(nèi)的人員工資、辦公經(jīng)費(fèi)、設(shè)備購(gòu)置、立法調(diào)研、立項(xiàng)論證、召開(kāi)座談會(huì)、印刷宣傳法律法規(guī)、執(zhí)法檢查、監(jiān)督、檢測(cè)和聽(tīng)證,等等。立法和執(zhí)法經(jīng)費(fèi)在財(cái)政預(yù)算內(nèi)撥款的多與少,一定程度上決定了立法和執(zhí)法的深度與廣度。因?yàn)?立法機(jī)關(guān)和執(zhí)法機(jī)關(guān)的財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配。凡不在國(guó)家財(cái)政預(yù)算內(nèi)為立法和執(zhí)法支出的成本,就是間接立法成本和間接執(zhí)法成本,這是社會(huì)支付的成本。如專家學(xué)者參加立法和執(zhí)法討論會(huì),社會(huì)公眾參與立法問(wèn)卷調(diào)查和聽(tīng)證會(huì)等等的支出。守法成本是社會(huì)為遵守法律規(guī)定而支付的成本,這是法律成本中的關(guān)鍵,包括有形守法成本和無(wú)形守法成本。有形守法成本是個(gè)人、企業(yè)、政府和社會(huì)組織為遵守法律直接支付的成本,也是法律對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境影響產(chǎn)生的直接成本。如粗放型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式向集約型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變過(guò)程中,發(fā)生的設(shè)備改進(jìn)、勞動(dòng)力成本提高、職工失業(yè)等,如為達(dá)到環(huán)境保護(hù)和生態(tài)平衡而關(guān)停并轉(zhuǎn)一部分污染嚴(yán)重的企業(yè),企業(yè)改進(jìn)技術(shù)、企業(yè)裁減員工使部分職工失業(yè)、伴隨物價(jià)上漲。無(wú)形守法成本是遵守法律法規(guī)帶來(lái)的價(jià)值觀念、傳統(tǒng)習(xí)俗、生活方式等的改變,這個(gè)成本難以衡量,有時(shí)產(chǎn)生輕微的陣痛或者震蕩。大的方面如計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變過(guò)程中,勞動(dòng)合同、通貨膨脹、企業(yè)破產(chǎn)和失業(yè)等概念對(duì)人們價(jià)值觀念的沖擊,小的方面如前幾年地方實(shí)行的農(nóng)歷除夕晚上禁放煙花爆竹對(duì)人們生活方式的改變。立法效益是指法律法規(guī)生效后,對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的影響產(chǎn)生的效益,包括經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。經(jīng)濟(jì)效益如維護(hù)了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序,提高了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的各項(xiàng)指標(biāo),價(jià)格反映了商品供求關(guān)系,擴(kuò)大了就業(yè),提高了居民收入、企業(yè)利潤(rùn)和財(cái)政收入,優(yōu)化了投資、消費(fèi)和進(jìn)出口之間的關(guān)系,等等。社會(huì)效益是指法律法規(guī)生效后,促進(jìn)了社會(huì)公正和機(jī)會(huì)均等,維護(hù)了社會(huì)穩(wěn)定與和諧,提高工作場(chǎng)所安全和衛(wèi)生,社會(huì)保障逐步覆蓋城鄉(xiāng)居民,收入差距通過(guò)稅收機(jī)制限定在社會(huì)可接受的范圍內(nèi),農(nóng)民工逐步分享與國(guó)有企業(yè)、事業(yè)單位職工同等的權(quán)利和義務(wù),等等。環(huán)境效益應(yīng)當(dāng)引起高度重視,包括節(jié)約資源能源,降低空氣污染、水質(zhì)污染、土壤污染、噪音污染等等,這些構(gòu)成了環(huán)境效益的主要衡量指標(biāo)。值得注意的是,立法中的成本和效益,不同于企業(yè)中的成本和效益。企業(yè)中的成本和效益,按照投入產(chǎn)出方案,投資成本逐年在每年的總產(chǎn)出中以一定折舊比例提取收回。立法中的成本和效益有三種情況,一種是成本投入在當(dāng)期,效益可能在當(dāng)期。另一種是成本投入在當(dāng)期,效益逐步實(shí)現(xiàn)。第三種是成本要不斷投入,效益在一個(gè)較長(zhǎng)時(shí)期逐步顯現(xiàn)出來(lái)。法律的實(shí)用性、操作性、前瞻性越強(qiáng),法律的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益會(huì)越來(lái)越高。法律生效的日期是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展運(yùn)行的一個(gè)分界線。這個(gè)分界線是衡量法律成本和效益的一個(gè)基準(zhǔn)日。基準(zhǔn)日之前,是一個(gè)沒(méi)有這件法律規(guī)范的社會(huì)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀;基準(zhǔn)日之后,是一個(gè)有這件法律規(guī)范的社會(huì)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀。確定基準(zhǔn)日,一方面確定法律生效前后社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的狀態(tài)和質(zhì)量,另一方面,衡量法律對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境產(chǎn)生的成本和效益。法律的成本與效益通常不在同一時(shí)間發(fā)生,貼現(xiàn)率就是衡量不同時(shí)期發(fā)生的成本和效益的一種工具。法律生效后,經(jīng)濟(jì)社會(huì)有一個(gè)適應(yīng)期和調(diào)整期,效益是逐步顯現(xiàn)出來(lái)的。當(dāng)法律的成本和效益不在同一時(shí)間發(fā)生時(shí),應(yīng)該考慮法律的成本與預(yù)期效益在各年度的分布值。因此,法律出臺(tái)的時(shí)機(jī)與生效的時(shí)間,非常重要。收集成本與效益在各年度的數(shù)據(jù)時(shí),以不變價(jià)格計(jì)量成本和效益,避免通貨膨脹對(duì)評(píng)估成本和效益產(chǎn)生影響。如果成本和效益在價(jià)格中已經(jīng)包含了通貨膨脹的因素,應(yīng)該除以合適的通貨膨脹率,將它們轉(zhuǎn)為不變價(jià)格。成本和效益預(yù)期發(fā)生的時(shí)間越遠(yuǎn),貼現(xiàn)率應(yīng)該比較高。在給定貼現(xiàn)率的情況下,貼現(xiàn)因素可以計(jì)算出來(lái)。當(dāng)且僅當(dāng)所評(píng)估的成本和效益被貼現(xiàn)后,才能夠確定凈效益。選擇多少的貼現(xiàn)率評(píng)估法律成本和效益更符合中國(guó)法律運(yùn)行的經(jīng)濟(jì)社會(huì)情況,使用多高的貼現(xiàn)率能更準(zhǔn)確地反映資本未來(lái)的價(jià)值,既要參考中國(guó)人民銀行的同期儲(chǔ)蓄率,也要考慮通貨膨脹因素,同時(shí)還要關(guān)注資本的機(jī)會(huì)成本。但年度法律評(píng)估時(shí),應(yīng)該保持使用一致的貼現(xiàn)率。16(三)成本效益分析克服了信息不對(duì)稱不充分的需求成本效益分析在立法中關(guān)注的是,法律法規(guī)從總體上看是否對(duì)稀缺資源進(jìn)行了公正、有效配置,是否激勵(lì)相融。桑斯坦針對(duì)美國(guó)立法、行政和司法中推進(jìn)和實(shí)行衡量法律績(jī)效的成本—效益分析的原則和方法,認(rèn)為是一次偉大的改革(從美國(guó)總統(tǒng)行政命令、國(guó)會(huì)立法規(guī)定到司法審查,成本—效益分析的制度演變過(guò)程,見(jiàn)圖1)。成本效益分析將市場(chǎng)配置資源的思路,引入法律領(lǐng)域,成本最小化、效益最大化和激勵(lì)相融,成為制定法律的約束條件。它要求對(duì)一項(xiàng)立法所有可能的影響信息進(jìn)行充分的調(diào)查與分析,并將治理市場(chǎng)失靈的成本和效益進(jìn)行比較,用市場(chǎng)方法分析、衡量、解決市場(chǎng)失靈問(wèn)題。17這就提出了法律的有效性問(wèn)題和激勵(lì)相融問(wèn)題。紙上的法律或公告中的法律,變成現(xiàn)實(shí)中被社會(huì)執(zhí)行和遵守的法律,執(zhí)法者和守法者都會(huì)考慮一個(gè)非?，F(xiàn)實(shí)的問(wèn)題,成本效益比較,激勵(lì)相融比較,執(zhí)法者和守法者都會(huì)做出一種選擇。如果成本大于效益,激勵(lì)不相融,對(duì)執(zhí)法者來(lái)說(shuō),明處做如變相收費(fèi),暗處做則收受賄賂,或法律高懸敷衍應(yīng)付。對(duì)守法者來(lái)說(shuō),愿意踐踏法律的底線,實(shí)施法律禁止行為。我國(guó)的森林采伐、河流污染和煤礦亂開(kāi)發(fā)等引發(fā)的問(wèn)題,就是執(zhí)法成本高,守法成本低,激勵(lì)不相融所產(chǎn)生的問(wèn)題。因此,法律法規(guī)制度設(shè)計(jì)要激勵(lì)相融,能夠激勵(lì)執(zhí)法者依法行政,能夠激勵(lì)守法者依法從事。成本效益分析為法律法規(guī)設(shè)計(jì)激勵(lì)相融制度,提供了分析方法。另一方面,成本效益分析能夠克服立法、執(zhí)法和守法中的信息不對(duì)稱問(wèn)題?，F(xiàn)代立法,實(shí)質(zhì)上是一個(gè)立法委托—代理結(jié)構(gòu),而且代理鏈條在不斷拓寬和加深。在該結(jié)構(gòu)中,我國(guó)全國(guó)人大、國(guó)務(wù)院作為委托人,行政機(jī)關(guān)作為代理人,委托人委任授權(quán)給代理人。在代理人對(duì)委托人誠(chéng)信的條件下,代理人可以憑借專業(yè)技術(shù)知識(shí)達(dá)到委托人立法目標(biāo)。根據(jù)利益集團(tuán)或者部門(mén)利益假定,由于信息不對(duì)稱不充分,代理人可以利用已經(jīng)取得的委任授權(quán),違背委托人的意志謀取利益。委托人為了克服信息不對(duì)稱不充分的狀況,希望把代理成本降到最小化,建立相應(yīng)的制度約束代理人。成本效益分析為委托人克服信息不對(duì)稱不充分提供了控制代理人的工具。委托人要求代理人實(shí)施成本效益分析,代理人必須收集、分析和披露市場(chǎng)信息,評(píng)估成本和效益,可以在一定程度上克服信息不對(duì)稱不充分問(wèn)題,實(shí)現(xiàn)對(duì)代理人的有效控制。波斯納通過(guò)分析美國(guó)立法、行政和司法中的立法委托—代理結(jié)構(gòu),提出了成本效益分析一定程度上解決了委托—代理結(jié)構(gòu)中信息不對(duì)稱不充分和利益集團(tuán)理論的命題。利益集團(tuán)理論暗含一個(gè)很強(qiáng)的假設(shè)前提,即立法機(jī)關(guān)默認(rèn)或許可行政機(jī)關(guān)通過(guò)制定規(guī)章,將法律條文細(xì)化為可操作性的工具。根據(jù)斯蒂格勒分析,行政機(jī)關(guān)在制定規(guī)章的過(guò)程中,將資源轉(zhuǎn)移給了部門(mén)利益集團(tuán),并沒(méi)有帶來(lái)公共福利的最大化。這個(gè)假設(shè)的合理性在于,行政機(jī)關(guān)的規(guī)章雖然要通過(guò)“公告—征求意見(jiàn)程序”,但行政機(jī)關(guān)被利益集團(tuán)牽制并滿足其偏好,在信息不對(duì)稱不充分、不透明的情況下產(chǎn)生了俘獲現(xiàn)象,即行政機(jī)關(guān)立法者或者監(jiān)管者被被監(jiān)管者俘獲。18如果以中國(guó)立法委任為例,成本效益分析將立法的成本和效益信息透明化,如果沒(méi)有凈效益,或者立法效益不能證明為其支付成本的正當(dāng)性,行政機(jī)關(guān)就不可能提出一個(gè)法律法規(guī)草案;即使提出了,也可能遭到國(guó)務(wù)院法制辦的否決;即使國(guó)務(wù)院法制辦通過(guò)了提交國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議,也可能遭到國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議否決。在沒(méi)有行政機(jī)關(guān)以法律法規(guī)作為依法行政依據(jù)的情況下,行政機(jī)關(guān)或者監(jiān)管機(jī)關(guān)就不可能實(shí)施監(jiān)管,利益集團(tuán)難以操縱行政機(jī)關(guān)或者監(jiān)管機(jī)關(guān)。19總之,成本效益分析是市場(chǎng)導(dǎo)向的理念和思路,建立法律成本效益分析評(píng)估制度,成本效益分析作為立法、執(zhí)法和守法的基本原則、方法和程序,并以成本效益分析評(píng)估法律法規(guī)的針對(duì)性、操作性和實(shí)效性。從程序性上看,成本效益分析要求立法機(jī)關(guān)和具有立法權(quán)的行政機(jī)關(guān),按照成本效益分析的程序制訂法律法規(guī),這個(gè)程序包含了對(duì)市場(chǎng)失靈和公共服務(wù)問(wèn)題產(chǎn)生的原因、造成的損失、產(chǎn)生的影響,進(jìn)行具體的定性和定量分析評(píng)估。從實(shí)體上看,成本效益分析通過(guò)立法機(jī)制,把參與立法、執(zhí)法和守法過(guò)程的各方當(dāng)事人,如全國(guó)人大常委會(huì)、國(guó)務(wù)院常務(wù)委員會(huì)、法院、部委、地方政府、企業(yè)、個(gè)人和社會(huì)組織聯(lián)系在一起。實(shí)際上,是把立法者、執(zhí)法者和守法者聯(lián)系在一起,把市場(chǎng)配置資源方式和立法配置資源方式聯(lián)系在一起,把市場(chǎng)效率目標(biāo)和立法公正目標(biāo)聯(lián)系在一起,把市場(chǎng)績(jī)效和法律績(jī)效聯(lián)系在一起。這種聯(lián)系是一個(gè)動(dòng)態(tài)過(guò)程,經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的變化要求法律制度必須適應(yīng)它的變化。同時(shí),法律制度還要有包容性和前瞻性,能夠?yàn)槭袌?chǎng)的有效運(yùn)行提供充分的發(fā)展空間。20任何法律法規(guī)都要支付成本,既有立法成本、執(zhí)法成本,也有社會(huì)守法成本;既有即期支付成本問(wèn)題,也有長(zhǎng)期支付成本問(wèn)題。21效益大于成本,或者效益能夠證明為其支付成本的正當(dāng)性,擴(kuò)大了社會(huì)總福利,這樣的法律法規(guī)才能被社會(huì)接受,執(zhí)法者有激勵(lì)執(zhí)行法律,守法者有激勵(lì)遵守法律。社會(huì)上盡管存在由于價(jià)值取向、利益關(guān)系和職業(yè)背景的不同主體,不同主體會(huì)對(duì)同一法律法規(guī)做出不同的評(píng)價(jià)。但如果任何一件法律法規(guī)包含了或者具備了盡可能分析現(xiàn)有信息、盡可能評(píng)估對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境影響,盡可能把握成本和效益、盡可能具有操作性的因素或機(jī)制,這樣的法律法規(guī)應(yīng)該是被社會(huì)接受的,也基本能達(dá)到立法目標(biāo)的。22三、影響評(píng)估中國(guó)法律法規(guī)的影響(一)進(jìn)行立法后評(píng)估試點(diǎn),將其作為我國(guó)立法的法律中重要的評(píng)估機(jī)關(guān),其立法關(guān)于法律法規(guī)的影響評(píng)估和成本效益分析,我們已經(jīng)有了制度規(guī)范,并開(kāi)始了試點(diǎn)。國(guó)務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》第六點(diǎn)第17條規(guī)定,“積極探索對(duì)政府立法項(xiàng)目尤其是經(jīng)濟(jì)立法項(xiàng)目的成本效益分析制度。政府立法不僅要考慮立法過(guò)程成本,還要研究其實(shí)施后的執(zhí)法成本和社會(huì)成本。”23依據(jù)這一規(guī)定,國(guó)務(wù)院2005年已經(jīng)開(kāi)始研究探索立法成本效益分析和立法后評(píng)估制度,及時(shí)跟蹤有關(guān)法規(guī)、規(guī)章的實(shí)施效果。國(guó)務(wù)院法制辦組織了立法成本效益分析培訓(xùn)班,邀請(qǐng)歐盟和美國(guó)專家分別介紹歐盟及其成員國(guó)、美國(guó)的立法成本效益分析制度,已經(jīng)在有關(guān)部委和有關(guān)省市開(kāi)展立法后評(píng)估制度研究,選擇社會(huì)關(guān)注程度高的幾部行政法規(guī)和部委規(guī)章、地方性法規(guī)和規(guī)章,進(jìn)行立法實(shí)施效果評(píng)估,擬在此基礎(chǔ)上總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),待條件成熟后,逐步使之規(guī)范化制度化。同時(shí),2008年通過(guò)的《國(guó)務(wù)院工作規(guī)則》第18條規(guī)定了重大事項(xiàng)決策的必要性、可行性和合法性論證;第22條建立了立法后評(píng)估制度。24立法后評(píng)估,關(guān)注的是立法中的制度設(shè)計(jì)是否合理、立法內(nèi)容是否有針對(duì)性、規(guī)定的條款是否有操作性,以及立法的實(shí)施效果好不好等問(wèn)題。通過(guò)對(duì)這些問(wèn)題的評(píng)估,能夠比較全面、準(zhǔn)確地把握行政法規(guī)的實(shí)際運(yùn)行狀況,提供客觀依據(jù),對(duì)行政法規(guī)進(jìn)行必要的修改、補(bǔ)充或廢止。國(guó)務(wù)院法制辦2006年首次進(jìn)行立法后評(píng)估試點(diǎn)的是《信訪條例》、《艾滋病防治條例》、《蓄滯洪區(qū)運(yùn)用補(bǔ)償暫行辦法》、《個(gè)人存款賬戶實(shí)名制規(guī)定》、《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》和《特種設(shè)備安全監(jiān)察條例》6個(gè)行政法規(guī)。通過(guò)行政法規(guī)立法后評(píng)估試點(diǎn),摸清了政府在實(shí)施這些法規(guī)過(guò)程中存在的問(wèn)題,確定了有些是需要在立法層面加以完善的。地方進(jìn)行立法后評(píng)估試點(diǎn),包括上海市2005年6月啟動(dòng)的《上海市歷史文化風(fēng)貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護(hù)條例》的立法跟蹤評(píng)估工作,這是自上海1979年依法行使地方立法權(quán)以來(lái),首次評(píng)估立法項(xiàng)目;海南省2005年9月對(duì)《海南省紅樹(shù)林保護(hù)規(guī)定》進(jìn)行立法跟蹤評(píng)估活動(dòng),這是海南省自1988年依法行使地方立法權(quán)以來(lái),首次進(jìn)行的立法項(xiàng)目評(píng)估。全國(guó)所有省市(較大的市)從2005年起先后開(kāi)展了立法后評(píng)估,這既有探索性,也極富挑戰(zhàn)性。如《重慶市政府重大決策程序規(guī)定》第20條規(guī)定,“提交政府全體會(huì)議或者政府常務(wù)會(huì)議審議的決策事項(xiàng),應(yīng)當(dāng)報(bào)送經(jīng)進(jìn)行成本效益分析的,應(yīng)當(dāng)同時(shí)報(bào)送分析報(bào)告?！痹偃纭渡蜿?yáng)市人民政府規(guī)章制定辦法》第24條規(guī)定,“報(bào)送市人民政府法制機(jī)構(gòu)審核辦理的規(guī)章草案,應(yīng)當(dāng)包括制定規(guī)章的成本效益分析報(bào)告。”25值得關(guān)注的是《海南省人民政府法規(guī)起草和省政府規(guī)章制定程序規(guī)定》,其中第19條規(guī)定:“起草法規(guī)和省政府規(guī)章,應(yīng)當(dāng)進(jìn)行立法成本效益分析?！睆?008年起,政府各有關(guān)部門(mén)確定的立法項(xiàng)目要進(jìn)行立法成本效益分析,對(duì)需要進(jìn)行修改的規(guī)章進(jìn)行實(shí)施情況的評(píng)估,并在報(bào)送立法項(xiàng)目時(shí),將該項(xiàng)目的立法成本效益分析報(bào)告或者規(guī)章實(shí)施情況的評(píng)估報(bào)告一并報(bào)送。省政府在確定當(dāng)年立法計(jì)劃時(shí),將對(duì)已經(jīng)進(jìn)行立法成本效益分析或者規(guī)章實(shí)施情況評(píng)估的項(xiàng)目予以優(yōu)先考慮。鑒于立法成本效益分析和規(guī)章實(shí)施情況評(píng)估是一項(xiàng)新的工作,其內(nèi)容涉及立法技術(shù)、制度背景和社會(huì)環(huán)境等多個(gè)層面,尚處于實(shí)踐、探索階段,海南省政府制定并發(fā)布了《海南省人民政府辦公廳關(guān)于開(kāi)展立法成本效益分析工作的實(shí)施意見(jiàn)》,26建立了具體的評(píng)估成本和效益的分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)體系。可以說(shuō),海南率先對(duì)政府立法實(shí)行成本與效益分析制度,無(wú)疑為我國(guó)建立健全立法的成本效益分析評(píng)估制度,提供了示范效應(yīng),填補(bǔ)了立法影響評(píng)估和法律成本效益分析的空白。國(guó)務(wù)院行政性法規(guī)和地方性法規(guī)的立法后評(píng)估,有這樣幾個(gè)特點(diǎn):第一,關(guān)于影響評(píng)估對(duì)象。在選擇評(píng)估對(duì)象時(shí),國(guó)務(wù)院選擇評(píng)估的行政性法規(guī)、地方選擇的地方性法規(guī),相對(duì)來(lái)說(shuō),立法對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的影響比較單一,調(diào)整的社會(huì)關(guān)系比較簡(jiǎn)單,適用范圍比較窄,執(zhí)法主體比較少,相關(guān)信息的收集、整理和分析比較集中。因?yàn)?以前無(wú)論是專家學(xué)者還是立法執(zhí)法機(jī)關(guān),既沒(méi)有系統(tǒng)地從理論上探討法律實(shí)施的影響評(píng)估,又沒(méi)有這方面的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。因此,選擇立法影響比較單一的法規(guī),評(píng)估難度相對(duì)較小。第二,關(guān)于影響評(píng)估內(nèi)容。在評(píng)估內(nèi)容上,一些地方以評(píng)估法規(guī)的合法性、可操作性、實(shí)效性以及法規(guī)是否需要進(jìn)一步完善為主;一些地方主要評(píng)估法規(guī)設(shè)立的主要制度及配套實(shí)施機(jī)制是否落實(shí)、法規(guī)實(shí)施的績(jī)效以及法規(guī)中各項(xiàng)制度設(shè)計(jì)和程序規(guī)定是否要進(jìn)一步完善等。通過(guò)聽(tīng)取執(zhí)法機(jī)關(guān)和社會(huì)公眾對(duì)相關(guān)內(nèi)容的意見(jiàn),評(píng)估法規(guī)對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的影響,檢驗(yàn)法規(guī)的績(jī)效。第三,關(guān)于影響評(píng)估方法。國(guó)務(wù)院和地方評(píng)估的方法基本一致,立法后評(píng)估充分聽(tīng)取執(zhí)法部門(mén)、社會(huì)公眾等各方面的意見(jiàn),間接方式如問(wèn)卷調(diào)查、隨機(jī)抽查、委托科研機(jī)構(gòu)和大學(xué)法學(xué)院等進(jìn)行評(píng)估;直接方式如召開(kāi)座談會(huì)、立法調(diào)研、具體考察、個(gè)別走訪等等,直接聽(tīng)取執(zhí)法部門(mén)和社會(huì)公眾在執(zhí)法和守法中遇到的問(wèn)題,了解和掌握該法執(zhí)行和遵守的基本情況。從以上進(jìn)行法規(guī)選擇影響評(píng)估的對(duì)象、內(nèi)容和方法分析,無(wú)論是國(guó)務(wù)院評(píng)估的行政性法規(guī),還是地方評(píng)估的地方性法規(guī),在評(píng)估內(nèi)容的立法的合法性、合理性、規(guī)范性和實(shí)效性方面,在評(píng)估方法的問(wèn)卷調(diào)查、實(shí)地考察、個(gè)別訪談方面,評(píng)估后報(bào)告對(duì)這些評(píng)估的做法、闡述、論證及相關(guān)建議,都比較客觀、比較充分。實(shí)際上,對(duì)法規(guī)的合法性、公正性和必要性方面的評(píng)估和建議,國(guó)務(wù)院和地方的評(píng)估,都積累了一定的經(jīng)驗(yàn)。但涉及到法律法規(guī)對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的影響評(píng)估,這方面的評(píng)估內(nèi)容就比較抽象、比較原則,缺乏數(shù)量化的衡量指標(biāo)。因?yàn)檫@些影響首先表現(xiàn)為對(duì)勞動(dòng)力、資本、技術(shù)、資源和信息等投入要素的影響,這些要素又通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序和政府法律制度規(guī)范的傳遞機(jī)制,直接或者間接影響經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、物價(jià)水平、就業(yè)范圍、財(cái)政收支、社會(huì)公正、機(jī)會(huì)均等、環(huán)境指標(biāo)和生態(tài)平衡,最終以成本和效益方式,衡量法規(guī)的必要性,檢驗(yàn)法規(guī)的有效性。筆者認(rèn)為,法律法規(guī)對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的影響評(píng)估,應(yīng)該是立法后評(píng)估的重點(diǎn)。首先,立法前評(píng)估和立法后評(píng)估的重點(diǎn)是不同的,這是由法律本身的性質(zhì)決定的。立法前評(píng)估,首要的是合法性、公正性和必要性;立法后評(píng)估,強(qiáng)調(diào)的是執(zhí)行性、操作性和有效性。立法前評(píng)估,是因?yàn)檫€沒(méi)有立法,或者是提出立法建議案,或者是審議立法草案,這個(gè)時(shí)候評(píng)估最重要的是論證要立的這件法規(guī),是否具有合法性、公正性和有效性。如果不具有合法性、公正性和有效性最基礎(chǔ)的前提條件,其他評(píng)估則無(wú)需進(jìn)行。在論證該件法規(guī)具有合法性、公正性和有效性的前提下,分析該件法規(guī)與上位法、同位法之間的從屬關(guān)系以及法規(guī)之間的協(xié)調(diào),避免法規(guī)之間的沖突等問(wèn)題。這些問(wèn)題,應(yīng)該在立法前評(píng)估中解決,它既是必要條件,也是充分條件。但現(xiàn)在各地評(píng)估時(shí),對(duì)法規(guī)的合法性、公正性和規(guī)范性作為評(píng)估主要內(nèi)容,可能會(huì)失去評(píng)估法規(guī)以及探索立法后評(píng)估的本來(lái)意義。國(guó)務(wù)院和地方進(jìn)行的立法評(píng)估,基本是實(shí)施五年左右的,在五年期間,我國(guó)的基本經(jīng)濟(jì)制度和對(duì)外開(kāi)放格局沒(méi)有發(fā)生實(shí)質(zhì)性變化,也就是說(shuō),當(dāng)初立法時(shí),論證立法的合法性、公正性、必要性等制度環(huán)境和條件沒(méi)有發(fā)生大的變化,但當(dāng)時(shí)論證預(yù)設(shè)的法律制度、法律措施,在法規(guī)生效后,執(zhí)法和社會(huì)遵守法規(guī)如何,這是檢驗(yàn)立法質(zhì)量的關(guān)鍵所在,是立法后評(píng)估的重點(diǎn)。其次,立法后評(píng)估的重點(diǎn),應(yīng)該分析評(píng)估法律法規(guī)對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的影響,評(píng)估法律法規(guī)生效后執(zhí)法、守法而產(chǎn)生的成本和效益。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)通過(guò)價(jià)格調(diào)整達(dá)到資源的有效配置,但市場(chǎng)失靈產(chǎn)生的問(wèn)題,需要法律來(lái)規(guī)范。因此,立法是資源配置的另一種方式,是市場(chǎng)主體關(guān)系的重新調(diào)整和利益關(guān)系的重新分配。立法,總會(huì)使一部分人受益,一