新一輪土地利用總體規(guī)劃編撰的主要問(wèn)題

新一輪土地利用總體規(guī)劃編撰的主要問(wèn)題

新土地使用計(jì)劃的編制已經(jīng)過(guò)去了三年。實(shí)踐表明，在此期間，我們?cè)谝?guī)劃和規(guī)劃方面取得了很大進(jìn)展。例如，在規(guī)劃理解上，我們開(kāi)始考慮靈活性概念、資產(chǎn)概念和社會(huì)參與概念，在規(guī)劃方法上也注重特定主題研究和信息系統(tǒng)技術(shù)應(yīng)用等。同時(shí)，應(yīng)該指出，計(jì)劃中存在一些問(wèn)題。對(duì)新規(guī)劃的規(guī)劃和修訂有很大的幫助。1新土地使用計(jì)劃的編制動(dòng)機(jī)1.1為建設(shè)用地控制指標(biāo),建設(shè)用地指標(biāo)在實(shí)際控制下的平均分配上輪規(guī)劃(1997～2010年規(guī)劃)首先解決的是一個(gè)有規(guī)劃的問(wèn)題,規(guī)劃的科學(xué)性和實(shí)用性不是很強(qiáng),僅屬于控制性規(guī)劃,如:實(shí)行規(guī)劃指標(biāo)自上而下的控制,平均分配,建設(shè)用地指標(biāo)不得超過(guò)上級(jí)規(guī)劃確定的控制指標(biāo),規(guī)劃的核心是保護(hù)耕地,嚴(yán)格控制建設(shè)用地的增長(zhǎng),特別是控制建設(shè)占用耕地增長(zhǎng)。規(guī)劃實(shí)施表明,這種規(guī)劃理念計(jì)劃性太強(qiáng),建設(shè)用地市場(chǎng)需求與規(guī)劃指標(biāo)計(jì)劃分配的矛盾非常突出。新一輪規(guī)劃注重規(guī)劃的區(qū)域化、社會(huì)化、市場(chǎng)化、動(dòng)態(tài)性和實(shí)用性,在總體思路上與上輪規(guī)劃相比發(fā)生了較大變化,這是規(guī)劃修編的一個(gè)主要?jiǎng)右颉?.2部分地區(qū)建設(shè)用地總量嚴(yán)重失衡,存在一些兩由于上輪規(guī)劃對(duì)建設(shè)用地增長(zhǎng)預(yù)測(cè)不足,特別是對(duì)建設(shè)占用耕地的預(yù)測(cè)不足,導(dǎo)致一些地區(qū)特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)建設(shè)用地供給嚴(yán)重緊缺,很多地方已經(jīng)出現(xiàn)無(wú)地可用的局面,還有些地區(qū)在指標(biāo)分配上搞平均主義,全地區(qū)建設(shè)用地總量夠,但個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)用地不足。這也是規(guī)劃修編的一個(gè)現(xiàn)實(shí)原因。1.3前車輪規(guī)劃圖件的編制不科學(xué)國(guó)土資源信息化管理是土地管理的發(fā)展趨勢(shì),國(guó)土的信息化管理要求規(guī)劃編制與實(shí)施管理信息化。上輪規(guī)劃由于缺乏科學(xué)合理的編制方法,一些安排流于形式;另一方面,前兩輪規(guī)劃圖件基本都是手工繪制,實(shí)際應(yīng)用中存在諸多不便。近年來(lái),地理信息系統(tǒng)技術(shù)飛速發(fā)展,日臻完善,國(guó)家在國(guó)土資源信息化上的投入不斷增加,這也為新一輪規(guī)劃修編提供了契機(jī)。1.4考慮經(jīng)濟(jì)效益近年來(lái)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡的概念幾經(jīng)變化,耕地的定義、耕地增加、耕地減少、耕地總量動(dòng)態(tài)平衡等概念在內(nèi)涵上已經(jīng)發(fā)生了重大變化。比如農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整,過(guò)去被記為耕地減少,現(xiàn)在可分為兩種情況考慮:發(fā)展水產(chǎn)養(yǎng)殖、搞設(shè)施農(nóng)業(yè)等調(diào)整方式計(jì)入不可逆調(diào)整,即耕作層被破壞、難以恢復(fù)結(jié)構(gòu)調(diào)整;而耕地變?yōu)閳@地、林地、牧草地一般不破壞耕作層,稱為可逆的調(diào)整。現(xiàn)在的耕地總量動(dòng)態(tài)平衡政策則只考慮不可逆結(jié)構(gòu)調(diào)整,部分宜耕的荒地也可作為存量耕地來(lái)統(tǒng)計(jì)。土地管理觀念的革新,也要求規(guī)劃編制與時(shí)俱進(jìn),適應(yīng)新形勢(shì)。2新規(guī)劃的問(wèn)題和原因2.1新規(guī)劃的制定存在一些問(wèn)題2.1.1部分關(guān)鍵問(wèn)題沒(méi)有形成統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)經(jīng)過(guò)上輪規(guī)劃的實(shí)施和規(guī)劃試點(diǎn),我們發(fā)現(xiàn)并總結(jié)了規(guī)劃編制中存在的一些問(wèn)題,同時(shí)也對(duì)土地利用總體規(guī)劃編制規(guī)程進(jìn)行了修改,但是在一些關(guān)鍵性的問(wèn)題上尚未形成統(tǒng)一的認(rèn)識(shí),比如耕地的內(nèi)涵到底包不包括可耕地、預(yù)測(cè)建設(shè)用地采用哪些方法更為合理、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整占用耕地是否算作耕地減少、此輪規(guī)劃是否應(yīng)該和上輪規(guī)劃相銜接、規(guī)劃編制是否需要同時(shí)完成信息系統(tǒng)建設(shè)等。目前各地在處理這些問(wèn)題時(shí)各自為政,這必將為今后規(guī)劃實(shí)施和管理造成困難。2.1.2編制該輪規(guī)劃應(yīng)注意的問(wèn)題進(jìn)行土地利用規(guī)劃修編的縣市中大多對(duì)上輪規(guī)劃進(jìn)行了實(shí)施評(píng)價(jià),分析了上輪規(guī)劃取得的成績(jī)和存在的問(wèn)題以及存在問(wèn)題的原因,指出了在編制該輪規(guī)劃中應(yīng)該注意的問(wèn)題。但在具體進(jìn)行規(guī)劃編制時(shí),卻未能充分吸取這些經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),規(guī)劃編制的有些做法還是沿襲過(guò)去的老路,有的甚至還不如上輪規(guī)劃。2.1.3基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不實(shí)編制土地利用總體規(guī)劃的一個(gè)基本要求是基礎(chǔ)數(shù)據(jù)詳實(shí),準(zhǔn)確的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)是規(guī)劃得以貫徹實(shí)施的基本保證。目前規(guī)劃編制所采用的大多是變更調(diào)查數(shù)據(jù),由于更新調(diào)查歷時(shí)長(zhǎng)、工作繁雜,所得數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性不高,很難達(dá)到圖數(shù)一致的標(biāo)準(zhǔn)?；A(chǔ)數(shù)據(jù)不實(shí)必將阻礙規(guī)劃的實(shí)施管理。有些地區(qū)為了獲得準(zhǔn)確的基礎(chǔ)數(shù)據(jù),利用遙感和地理信息系統(tǒng)技術(shù)重新進(jìn)行一次變更調(diào)查,從而獲得準(zhǔn)確規(guī)劃基礎(chǔ)數(shù)據(jù),基本能夠做到圖數(shù)一致,但這種方法成本較高。2.1.4分類編制新一輪規(guī)劃時(shí)應(yīng)注意的問(wèn)題由于上輪規(guī)劃建設(shè)用地指標(biāo)在規(guī)劃期限進(jìn)行到一半就幾乎用罄,因此有些縣(市)在編制新一輪規(guī)劃時(shí)充分吸取上輪規(guī)劃的“教訓(xùn)”,在確定規(guī)劃目標(biāo)時(shí),沒(méi)有實(shí)事求是地考慮未來(lái)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求,在規(guī)劃指標(biāo)上盲目求大,把可能用到的地方都圈為建設(shè)用地,形成新一輪的建設(shè)用地“圈地”熱,擠占耕地保護(hù)空間,不利于土地資源的合理利用。2.1.5專題研究重量不重質(zhì)新一輪規(guī)劃始終強(qiáng)調(diào)要進(jìn)行專題研究,因此各地在編制規(guī)劃大綱前普遍都進(jìn)行了專題研究,但存在一個(gè)共同缺點(diǎn)是專題研究重量不重質(zhì),有的縣專題研究的數(shù)量達(dá)到7個(gè)以上,可以與一些直轄市修編的專題研究數(shù)量相媲美;可在專題質(zhì)量上,存在“克隆”之嫌,都是一個(gè)模式,沒(méi)有特色,也沒(méi)有深度。2.1.6基本實(shí)現(xiàn)計(jì)算機(jī)化隨著計(jì)算機(jī)和地理信息系統(tǒng)技術(shù)的飛速發(fā)展,新一輪規(guī)劃修編技術(shù)應(yīng)用性比上輪規(guī)劃要強(qiáng)得多,在需求預(yù)測(cè)、規(guī)劃編制、圖件制作等方面基本實(shí)現(xiàn)計(jì)算機(jī)化。但技術(shù)應(yīng)用的層次不高,只是應(yīng)用軟件的初級(jí)功能,比如地理信息系統(tǒng)軟件只是應(yīng)用其編輯功能編制圖件,很少應(yīng)用到空間分析功能,與規(guī)劃信息系統(tǒng)相結(jié)合的更是鳳毛麟角。2.2上述問(wèn)題的原因2.2.1土地利用規(guī)劃的重視程度不夠存在上述問(wèn)題的一個(gè)根本原因是對(duì)土地利用規(guī)劃的重視程度不夠,沒(méi)能充分認(rèn)識(shí)到土地利用規(guī)劃的重要性,從而得不到足夠的資金、技術(shù)支持,這也是基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不詳、研究不夠深入的一個(gè)重要原因。2.2.2我們并沒(méi)有任何好的解決方案上輪規(guī)劃的實(shí)施和新一輪規(guī)劃的試點(diǎn)暴露出了規(guī)劃中存在的許多問(wèn)題,就目前而言,我們并沒(méi)有找到這些問(wèn)題很好的解決方案,很多問(wèn)題都懸而未決;在這些問(wèn)題最終沒(méi)有得出結(jié)論的情況下,新一輪規(guī)劃卻已經(jīng)全面啟動(dòng),這必然會(huì)導(dǎo)致新一輪規(guī)劃中許多問(wèn)題的存在。2.2.3規(guī)劃修理系統(tǒng)總結(jié)構(gòu)新一輪規(guī)劃修編的組織方式與上輪規(guī)劃相比相差不大,大多以自身力量為主,部分縣市自己收集基礎(chǔ)資料,在高等院?；蚩蒲性核闹笇?dǎo)下完成整個(gè)規(guī)劃修編。由于國(guó)土管理部門專業(yè)人才匱乏,同時(shí)高校的職能也決定了其不能全身心投入到規(guī)劃修編中來(lái),沒(méi)有土地規(guī)劃專業(yè)資格認(rèn)證,缺乏土地規(guī)劃編制的專門社會(huì)機(jī)構(gòu),這些因素是導(dǎo)致規(guī)劃編制水平不高的一個(gè)原因。3新規(guī)劃的制定建議3.1新一輪規(guī)劃的影響隨著社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)的發(fā)展,新一輪規(guī)劃修編的一些思想和理念與上輪有了很大變化,新一輪規(guī)劃在編制時(shí)要考慮規(guī)劃的區(qū)域性、社會(huì)參與性,同時(shí)還要考慮規(guī)劃的彈性;在進(jìn)行新一輪規(guī)劃修編時(shí)必須深刻領(lǐng)會(huì)新一輪規(guī)劃修編的理念,并將其應(yīng)用到規(guī)劃編制中,這樣才能為搞好新一輪規(guī)劃修編打下理論基礎(chǔ)。3.2上輪規(guī)劃的基本情況新一輪規(guī)劃試點(diǎn)過(guò)程中,國(guó)土資源部組織中國(guó)土地規(guī)劃勘測(cè)院等單位對(duì)上輪規(guī)劃的規(guī)程進(jìn)行了修改和完善,并已完成試用稿,從總體上看,此次規(guī)程修改沒(méi)有大的改動(dòng),對(duì)上輪規(guī)劃所用規(guī)程沒(méi)有進(jìn)行框架上的調(diào)整;規(guī)劃中存在的一些問(wèn)題仍沒(méi)有得到很好的解決,規(guī)程仍然存在可操作性不強(qiáng),多級(jí)規(guī)劃共用一個(gè)規(guī)程等問(wèn)題。因此筆者認(rèn)為,在新一輪規(guī)劃伊始,國(guó)土資源主管部門很有必要組織一批專家學(xué)者對(duì)規(guī)劃中存在的問(wèn)題進(jìn)行深入研究,特別要對(duì)那些規(guī)劃中長(zhǎng)期存在的問(wèn)題進(jìn)行一次“大掃蕩”,并將研究成果納入規(guī)程。3.3同步編制時(shí),上下級(jí)控制的關(guān)系上輪規(guī)劃在編制方法上強(qiáng)調(diào)上下協(xié)調(diào)、同步編制;而實(shí)踐告訴我們,規(guī)劃的同步編制通常不利于規(guī)劃的上下協(xié)調(diào),在同步編制過(guò)程中,各級(jí)規(guī)劃指標(biāo)都已經(jīng)相應(yīng)確定了,而規(guī)劃指標(biāo)的分配卻是由上而下進(jìn)行控制,所以同步編制的結(jié)果往往會(huì)使下級(jí)規(guī)劃為了銜接上級(jí)規(guī)劃指標(biāo),將前面所作規(guī)劃進(jìn)行很大的改動(dòng),重復(fù)勞動(dòng),工作量很大。新一輪規(guī)劃在編制方法上強(qiáng)調(diào)“慢半拍、快半拍”思想,“慢半拍”即在規(guī)劃編制前期,上級(jí)規(guī)劃要比下級(jí)規(guī)劃慢半拍,也就是摸清在沒(méi)有上級(jí)規(guī)劃控制下,下級(jí)規(guī)劃的實(shí)際用地需求,此時(shí)下級(jí)規(guī)劃只是確定一些重要的規(guī)劃指標(biāo)和大概的規(guī)劃布局,沒(méi)有進(jìn)行具體詳細(xì)的工作;“快半拍”指在規(guī)劃編制后期,上級(jí)規(guī)劃比下級(jí)規(guī)劃快半拍,快半拍的目的主要是為了確定并分解規(guī)劃指標(biāo),使下級(jí)規(guī)劃編制有據(jù)可循。3.4強(qiáng)化對(duì)專題研究的參專題研究是新一輪規(guī)劃修編的基礎(chǔ)和根本,規(guī)劃大綱和文本只不過(guò)是對(duì)專題研究的總結(jié)和深化,所以規(guī)劃修編質(zhì)量的好壞主要取決于專題研究的質(zhì)量。新一輪規(guī)劃修編過(guò)程中,有些地方在專題研究上盲目求多求新,沒(méi)有根據(jù)當(dāng)?shù)赝恋刭Y源實(shí)際和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r合理確定研究?jī)?nèi)容,例如,目前很多縣市都進(jìn)行土地利用環(huán)境影響評(píng)價(jià)專題,筆者認(rèn)為,在目前土地利用環(huán)境影響評(píng)價(jià)研究還不夠成熟的情況下,一些條件相對(duì)較差的縣市,人力物力都不具備條件,不宜首先開(kāi)展環(huán)境影響評(píng)價(jià),此外建議在確定專題研究項(xiàng)目時(shí),不僅要征求其他部門的意見(jiàn),更要引入公眾參與機(jī)制,聽(tīng)取公眾的意見(jiàn)。3.5業(yè)單位部分改革政府機(jī)構(gòu)改革下一個(gè)目標(biāo)是“政事分開(kāi)”,即政府部門與事業(yè)單位脫鉤改制。這一改革為發(fā)展土地規(guī)劃執(zhí)業(yè)資格認(rèn)證制度提供了契機(jī),建議盡快開(kāi)展土地規(guī)劃中介服務(wù)資格認(rèn)證和土地規(guī)劃執(zhí)業(yè)資格考試制度,為新一輪規(guī)劃修編培養(yǎng)優(yōu)秀人才。3.6計(jì)算機(jī)化技術(shù)在技術(shù)應(yīng)用上,新一輪規(guī)劃與上輪規(guī)劃相比取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步,規(guī)劃編制和圖件制作基本實(shí)現(xiàn)了計(jì)算機(jī)化。但存在的一個(gè)主要問(wèn)題是規(guī)劃中技術(shù)應(yīng)用的層次不是很高,沒(méi)有提升到規(guī)劃信息系統(tǒng)的層次上來(lái)。在新一輪規(guī)劃編制過(guò)程中,土地管理專業(yè)人員和技術(shù)人員應(yīng)密切配合,提高技術(shù)在規(guī)劃編制中的應(yīng)用層次,建立科學(xué)合理的規(guī)劃信息系統(tǒng)。3.7新一輪規(guī)劃編制的實(shí)施效果上輪規(guī)劃實(shí)施教訓(xùn)告訴我們,規(guī)劃編制與實(shí)施之間存在嚴(yán)重脫節(jié)問(wèn)題,不利于規(guī)劃的實(shí)施管理。例如在上輪鄉(xiāng)級(jí)規(guī)劃編制過(guò)程中,我們將80%的精力用在規(guī)劃指標(biāo)的研究與確定上,在規(guī)劃圖件上的投入只有20%,而規(guī)劃實(shí)施管理過(guò)程中,8