建筑工程施工招投標體制的研究

建筑工程施工招投標體制的研究摘要：招標的方式發(fā)包建設項目有諸多長處，不過在招標過程仍然會出現許多問題，本文中將結合各招標工作提出自己的見解，針對目前招投標過程中存在的問題，采用完善法規(guī)、明確職責、健全機構，強化過程監(jiān)督等措施，共同提高建筑工程招投標工作的水平。Theconstructionprojectcontractbiddingmodehasmanyadvantages,butinthebiddingprocessstillappearmanyproblems,thepaperwillcombinethebiddingworkofproposedownview,inviewofthecurrentproblemsexistinginthebiddingprocess,perfectlawsandregulations,formulateandimprovetheinstitution,strengtheningsupervisionmeasures,commonprocesstoimproveconstructionprojectbiddingworkinglevel.關鍵詞：建筑工程招標體制我國工程招投標現實狀況分析招投標制度作為工程承包發(fā)包的重要形式在國際國內的工程項目建設中已廣泛實行，它是一種富有競爭性的采購方式，是市場經濟的重要調整手段，他不僅為業(yè)主選擇好的供貨商和承包人，并且可以優(yōu)化資源配置，形成優(yōu)勝劣汰的市場機制，其本質特性是“公開、公平、公正”和“充足競爭”。實踐證明，招投標制度是比較成熟并且科學合理的工程承發(fā)包方式，也是保證工程質量、加緊工程進度的最佳措施。但由于機制不完善，法制不健全，致使目前的招投標現實狀況仍存在不少不容忽視的問題。一、建設工程招標投標管理體制的現實狀況分析現行投標投標管理體制是在老式的計劃經濟體制及其投資建設體制框架下形成的，因而“計劃分派，條塊管理”構成了現行招標投標管理體制的重要特性。按照決策和設施二階段分割；行業(yè)和地方條塊分割；各管一段(塊)的格局確定招標投標的管理措施、管理范圍和管理機構。實踐證明，這一管理體制無法滿足多方位、多層次、多元化的建設市場體系，既不能公正維護建設市場主體各方的合法利益，并有效地制約建設市場主體各方的行為，更不能適應公平競爭、優(yōu)勝劣汰的市場競爭機制。其弊端重要表目前如下二個方面。1、建設工程招標投標管理成為建筑設計和施工行業(yè)保護控制的手段，投資建設主體的利益得不到可靠保障。工程招標投標、工程價格核定、承包協議簽訂等均是波及承發(fā)包雙方主體利益的市場交易活動，因而，管理這些交易活動的機構或組織必須與市場主體中的征詢、設計、施工等企業(yè)及投資建設單位沒有直接的行政和經濟從屬關系。這樣，才能以一種獨立、公正的裁判維護招標投標雙方的合法利益，并監(jiān)督、制約招投標雙方的行為。為此，國際建筑市場上，這些交易活動的管理工作由獨立、公正、信譽為本的國際征詢工程師聯合會(FIDIC)承擔。而我國目前對這些交易活動的管理仍屬政府職能范圍，并按照老式基本建設管理體制的前期決策和后期實行二個階段，分割二個政府部門的管理職能。用管理計劃實行的措施來管理市場運行，以致建筑行業(yè)變成為集整個建設實行階段的生產(設計、施工)、監(jiān)制(監(jiān)理)、銷售(招投標市場)、定價(定額、價格)、定質(原則、質量監(jiān)督)為一體的壟斷局面。這種管理格局忽視了管理生產行業(yè)與管理交易市場的差異。建筑行業(yè)主管部門是一種與投資主體(招標方)無直接關系，而與設計、施工企業(yè)(投標方)親密有關的部門，由此產生的建筑市場管理機構缺乏獨立公正的地位，不也許公正處理招投標雙方及其他市場主體的權利和義務關系。這種格局，伴隨投資計劃控制職能的逐漸轉變，對建筑行業(yè)的外部制約就出現了嚴重的空位、脫節(jié)。這是導致建設市場中許多不合理、不合法現象的重要原因之一，必須引起足夠的重視。由于現行工程招投標和工程造價管理機構與建筑設計、施工企業(yè)處在同一行業(yè)，故在衡量和處理招投標雙方利益時，不可防止地會優(yōu)先考慮投標方的利益，從普遍實行的建設工程招投標管理措施來看，限制投標報價的浮動幅度；容許沒有設計圖紙的費率報價；不嚴格限制議標方式；工程定額、價格費用修訂時，調整協議價格；投標保證金額度不得超過1000元等規(guī)定都是為了將投標方的風險壓力減少到最低程度而設置的行業(yè)保護性措施。顯然，這些保護措施都是以轉移招標方的效益為代價的，甚至使得招標投標制變成一種形式。然而，這種行業(yè)保護措施又助長了建筑企業(yè)依賴政府保護，不求競爭發(fā)展的消極狀態(tài)。招標方在建筑市場上找不到公正的主持者，缺乏可靠的利益保障，便憑買方市場的優(yōu)勢，采用多種不合法形式維護自己的合法利益或獲取某些不合法利益。這就導致目前建設工程市場交易中，公開商談時，投標方以“政府文獻”壓招標方(尤其在中標后)，私下商談協議步，招標方以“市場供求”壓投標方(決標后無效)的奇特反差現象。不過，我們往往只注意到后一種不規(guī)范行為，卻常常忽視了前一種不協議行為?？梢姡こ陶型逗凸こ淘靸r的管理已成為建筑行業(yè)利益保護、控制的重要手段，并有日趨強化的趨勢，而投資的計劃控制職能已經并將繼續(xù)轉變，由此導致建設市場中，承發(fā)包主體在行業(yè)保護與市場調整這二方面的逆向作用下，形成二個截然不一樣的不平等地位及不規(guī)范、不合理的交易行為，既使投資方的利益缺乏保障，又大大減弱了建筑企業(yè)轉換經營機制、參與市場競爭的壓力和動力。為此，必須盡快改革完善對建設市場的宏觀調控體系，包括按照建立社會主義市場經濟的規(guī)定徹底改革和完善建設工程招標投標及工程造價的管理體制，以防止投資管理與建筑行業(yè)管理之間產生嚴重失衡，而對投資主體利益及整個建設市場的有序的發(fā)展產生不利影響。2、助長部門封鎖和地方保護，阻礙建設市場的統一開放。各專業(yè)部門、各地方均有自己所屬的建筑設計、施工企業(yè)，在政企尚未真正分離，財稅分塊包干、部門(地方)利益等原因作用下，由其各自管理一塊(段)工程招投標，必然導致目前劃地為牢，行政分割市場，保護當地、本系統企業(yè)，排斥外地，外系統企業(yè)的狀況，甚至以多種理由逃避招標投標，隨意指定承包商。從而，限制了先進建筑企業(yè)的發(fā)展空間和機會；為落后建筑企業(yè)提供了“安全區(qū)”，也為腐敗行為提供了更多的機會。導致招標不公開，競爭不平等，優(yōu)者不能勝，劣者不能汰，落后企業(yè)得利，投資效益和社會效益受損。這顯然有悖于公開、平等競爭的招標原則。二、目前招標投標工作存在的問題1、陪標現象：由于現今基本建設管理體制還沒有完全從“計劃”為中心轉移到以“項目”為中心.某些部門濫用權利，將建設工程內定給某些施工單位中標，其他單位只是陪襯；或者是投標人之間進行串標，互相約定提高或壓低投標報價，而獲取中標資格，使招投標成為徒具形式的空殼,無法做到公開、公平、公正.2、承包單位轉包問題:“轉包”現象的存在是現今“豆腐渣工程”存在的一種本源。有的企業(yè)中標后，直接轉包或違法分包給其他單位，從中收取管理費，以包代管，而對工程質量、安全不從事管理、不負責任。這種轉包的現象，使得某些資質不夠，沒有施工經驗的企業(yè)，進入施工現場，為質量安全問題埋下隱患。3、評標措施不夠科學，專家水平有待提高:目前我們還沒有建立起一套科學的評標措施，以至于有些單位，單純著重報價高下，且整個評分措施重定性評分，輕定量評分.專家評標水平和職業(yè)素質有待提高。4、招標代理機構的行為有待深入規(guī)范:由于工程招投標活動的監(jiān)管方式，已由審批管理依法變化為過程監(jiān)督，依法登記立案和對違法、違紀行為的查處，招投標工程的操作都由招標代理機構來完畢。由于我國招標代理業(yè)務起步晚，招標代理市場發(fā)育尚不完善，某些有關的配套制度還不健全，致使某些代理機構在實際工作中缺乏自律，步入誤區(qū)，運用自己的特殊身份協助業(yè)主選擇有傾向性的選擇中標單位的成果。另一方面對于代理機構的工作成果，還沒有一種很好的可操作、量化的評價原則。5、對招投標過程中的違法、違紀現象執(zhí)法監(jiān)察力度不大。（1）還存在明顯的地方保護主義。就是從大型基礎設施和國有資產投資的建設項目的招投標狀況來看，不管是邀請招標，還是公開招標，總可以看到與建設項目有關的地區(qū)或行業(yè)的施工單位的身影，有的實力明顯不如眾多的投標單位，但還是要尤其保留某些標段，或強制別的中標單位把一部分工程分包給指定的單位或規(guī)定外來企業(yè)降級投標，以扶持、保護當地區(qū)、本行業(yè)企業(yè)，大型工程如此，中小型工程就更不用說，有的通過領導的干預最終中標，有的綜合評分名次在后還先中標，有的跑了標通過處理又中了標等等現象，都闡明還存在著不一樣程度的地方保護主義、行業(yè)保護主義，以至于建設工程招投標活動沒有完全貫徹“三公原則(2)受投資主體的影響[1]。許多由地方或行業(yè)自行籌資建設的項目，投資單位與建設單位合為一體，為了自身利益，運用建設市場競爭劇烈、僧多粥少的有利機會，并抓住投標單位怕落標而減少報價的心理，故意壓低標的價格，到達減少投資的目的，從而導致中標價的明顯不合理，在跨地區(qū)、跨行業(yè)的建設工程招投標中更顯得尤為突出。(3)許多地方性的建設項目在招投標過程中采用種種附加條件，限制外來施工隊伍，如規(guī)定外來施工單位帶資施工即是經典的形式，或收取名目繁多的準入費用，加重企業(yè)的承擔，或在小型項目中，完畢工程量50%以上才撥付工程款，給施工單位帶來經營上的壓力和風險，也使其和當地施工單位產生不平等的競爭。(4)有些地方與部門的建設項目，由于投資方的財力有限，在資金未完全貫徹的狀況下，根據自身發(fā)展的規(guī)定和目的，在未履行報批手續(xù)或報批手續(xù)尚未獲準的狀況下，即進行招投標和建設施工，導致不能完全按進度供應資金，或不按協議規(guī)定撥付備料款和工程款，有的到工程已交付時還拖欠大量工程款，有的過了保修期還長期拖欠保修金，致使施工單位處在極端被動地位，被迫出現連環(huán)拖欠現象，極易引起經濟糾紛。(5)在某些小型建設工程中，出于自身利益和便利的考慮，投資人盡量回避招投標，從而可以自行指定設計單位和施工單位，甚至有些項目到達招投標規(guī)定的范圍，也千方百計通過化整為零或其他方式把項目分割成幾種獨立的小項目，使每個小項目的金額均在招標規(guī)定的限額如下，從而到達回避招標的目的，使得建設項目失去有效的競爭和監(jiān)督[2]。三、對改善和完善現行建設工程招投標工作的幾點認識（一）實行招標負責人終身負責制，處理串、陪標現象作為招標一方的代表，多為建設單位的領導人，投資所用的錢都是國家的，建設工程質量的好壞，工程價款的多少和自己切身利益沒有關系。從而給某些施工企業(yè)有了可乘之機。負責招標的人由于得到了種種好處，不也許對工程質量、造價問題有足夠的認識，從而施工方可以邀請某些同行，對其實已經“內定”下來的工程進行招投標，這也是“陪標”現象的“癥結”所在。本人認為，要杜絕此類問題的發(fā)生，應對招標負責人實行其對工程質量的終身負責制，假如工程質量出現問題，則可以對其進行懲罰。這樣就可以防止某些行政干預的原因，防止了招標投標中的“陪標現象”。從源頭上杜絕了工程腐敗現象形成，減少類似虹橋的“豆腐渣”工程。（二）調整監(jiān)管方式，發(fā)揮招標投標管理機構的宏觀管理職能?！墩袠送稑朔ā返?條中規(guī)定：“招標投標活動當事人應當接受依法實行的監(jiān)督”。對招標投標活動進行監(jiān)督管理的重要任務之一就是：保護合法競爭，加強招標投標活動的監(jiān)督管理。同步，依法查處招標活動中的包括不合法競爭的違法行為。1、強化招標投標立案制度，貫徹招標投標書面匯報制度、招標成果公告制度、邀請招標同意制度。2、建立健全企業(yè)信用管理制度，在招標投標監(jiān)管環(huán)節(jié)中全面建立市場主體的信用檔案，將市場主體的業(yè)績、不良行為等所有記錄在案，并向社會公布。將企業(yè)的信用狀況納入工程招投標管理中，招標辦針對此和建設局建筑業(yè)管理科聯合下文出臺專門的文獻。將市場主體的不良行為與評標直接連接起來，使違信用者無從立足；同步，通過設置投訴舉報查處招標投標中違法違規(guī)行為，到達監(jiān)管的目的。通過建設項目報建、建設單位資質審查、以及對開標、評標過程的監(jiān)督，可以充足發(fā)揮招標投標管理機構的宏觀職能，規(guī)范工程招標投標活動，才能真正保證工程建設效益。（三）提高監(jiān)理成效，杜絕“轉包”問題。針對目前建筑市場當中的“轉包”現象，監(jiān)理工程師應當充足發(fā)揮監(jiān)理職能。從質和量的兩個方面加以分析，確定中標人與否存在轉包現象。（四）采用新的評標措施，減少串標行為。臨安市招標辦根據工程類別的不一樣，對技術標和商務標設置不一樣的權重。對技術、性能沒有特殊規(guī)定的市政基礎設施推行現場抽簽中標法：即投標人不用做技術、商務標，只要在評標專家委員會確定的優(yōu)惠幅度范圍內，現場填寫報價費率即可。評標措施也在開標時由投標代體現場抽簽決定，這種評標措施的推行，對遏止串標起到了一定作用。（五）加大對招標代理機構的培育和發(fā)展1、運用多種業(yè)務培訓的時機，加強對招標代理機構單位工作人員的法制教育和執(zhí)業(yè)道德教育。2、必須加強對招標代理單位機構的約束，增進其規(guī)范從業(yè)。要依法加強對招投標程序和過程的監(jiān)督，對招標文獻的重要條款要嚴加掌握，防止招標人設置背離三公原則，要及時查處多種違法行為，保證招投標工作的依法進行。臨安市招標辦已規(guī)定代理機構將代理的工程經業(yè)主簽訂代理水平后，放入招標代理機構的從業(yè)水平考核范圍。3、發(fā)揮監(jiān)察局共同參與的監(jiān)督職能作用，深入規(guī)范和約束業(yè)主的行為，減少對招標代理的干擾，規(guī)范國有投資及國有投資占主導地位工程業(yè)主的行為，增進招標代理行業(yè)的有序競爭和發(fā)展。（六）、深入完善有形建筑市場，增進公平競爭、打破地區(qū)、行業(yè)保護深入完善建設市場，其關鍵是交易中心同政府職能部門分開，明確建筑市場的服務責任。加大進場交易的規(guī)范力度。所有工程項目一律納入有形建筑市場交易。建立有形市場，治理建筑市場的混亂，防止腐敗現象的產生，并且還可以增進公平競爭，打破地區(qū)和行業(yè)保護現象，減少串標陪標現象。建設單位可以在交易中心找到好的施工單位，施工企業(yè)憑實力增長了中標機會，外地企業(yè)不再受地方保護的困擾。有形市場的完善必將深入打破行業(yè)的壟斷和地方的壁壘，實現真正的公平、公正、公開原則。臨安市共有105個公開招標項目，其中有38個項目為外地企業(yè)中標。（七）、強化行政責任追究制度，加強部門協作，加大對違法違規(guī)行為的懲罰力度。對于查出的違法違規(guī)行為，要做到違法必究，執(zhí)法必嚴。臨安市人民政府專門出臺了文獻，對有串標、掛靠行為的投標作廢標處理，根據狀況可停止投標人一年至二年內在臨安市建設市場的交易活動。（八）、加緊推進投資建設管理體制的轉變。全面實行項目法人自我決策、自我約束、自擔風險、自求發(fā)展的運行機制；徹底轉換建筑企業(yè)的經營機制；取消工程造價的指令性管理方式，在國家調控指導下，實行市場競爭定價等都是轉變建設工程招標投標管理體制所必要的前題。（九）、加緊立法步伐。加緊“投資法”、“招標投標法”及對應配套規(guī)章的出臺，以此統一規(guī)范制約投資建設，尤其是招標投標活動的程序、措施及各個市場主體的行為。減少和杜絕行政權力的不合法干預及市場管理者的主觀隨意性，消除各部門、各地方政出多門，各自為政的狀況，這是統一、規(guī)范建設工程市場交易秩序的基礎。（十）、根據社會主義市場經濟體制的框架規(guī)定，打破階段、條快分割的格局，建立起市場調整和宏觀調控有機結合，建筑行業(yè)管理和建設市場管理相分離，統一歸口與分級管理相結合的建設工程招標投標管理新體制。據此，將工程招投標管理(包括工程造價管理、征詢管理)的政府職能從建筑行業(yè)的管理職能中分離出來，由獨立于承發(fā)包雙方的各級計劃綜合部門負責統一管理，各專業(yè)部門結合項目參與管理。工程招投標管理的范圍是：行政事業(yè)單位、國有企業(yè)或國有企業(yè)占控股比例的投資項目。其他項目由企業(yè)或其他組織根據有關法規(guī)實行自律管理。按照項目投資主體不一樣，可劃分為三級招標項目：一級項目是中央各部門(企業(yè))為主投資的各類國家重點建設項目或大型建設項目；二級項目是省級各部門(企業(yè))為主投資的各類省重點建設項目或中型建設項目；三級項目是市(地)、縣各部門(企業(yè))為主投資的各類建設項目。三級招標項目分別由國家、省和市(地)、縣計劃主管部門的專職機構負責監(jiān)督管理。同步，要按照有助于實現政企業(yè)分離，項目法人負責，招標專業(yè)代理等規(guī)定設定管理機構的職責和管理措施，并使操作程序逐漸規(guī)范化、法制化。浙江省對重點建設工程招投標管理體制的改革已進行了積級的探索，并收到了很好的成效。浙江省重點建設工程招標投標自1990年開始由省計經委的工程招投標管理機構負責統一指導管理，并納入省重點建設項目的系統管理。各地方、部門結合項目參與管理。幾年來的實踐表明，這種管理模式至少有如下幾種長處：(1)為實現重點建設項目全過程的系統管理和資源要素的擇優(yōu)、科