會(huì)計(jì)實(shí)務(wù)：地方政府投融資風(fēng)險(xiǎn)審計(jì)-1

地方政府投融資風(fēng)險(xiǎn)審計(jì)一、地方政府投融資中存在的問題

有專家指出，從2008年11月中國(guó)實(shí)施積極財(cái)政政策和適度寬松的貨幣政策應(yīng)對(duì)金融危機(jī)以來(lái)，信貸投放的增長(zhǎng)異常迅猛。在高速信貸投放的主體中，地方政府的投融資平臺(tái)是其中最為活躍、最為引人注目的融資主體，同時(shí)其中蘊(yùn)含的風(fēng)險(xiǎn)也是最值得關(guān)注的。以我們最近對(duì)某政府投融資平臺(tái)性質(zhì)的甲、乙兩個(gè)大型國(guó)有投資控股(集團(tuán))公司審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問題為例，其存在的問題主要有：

1．土地資產(chǎn)未全部納入賬內(nèi)反映和核算。甲集團(tuán)公司將政府劃撥的評(píng)估總地價(jià)5.33億元的10宗城鎮(zhèn)混合住宅未開發(fā)出讓用地未納入公司賬內(nèi)反映。經(jīng)進(jìn)一步審計(jì)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，其土地證上注明只限于融資，不能用于轉(zhuǎn)讓和開發(fā)建設(shè)。這樣的資產(chǎn)作為融資抵押物，其抵押作用為零。

2．購(gòu)置的自用房產(chǎn)未按固定資產(chǎn)核算。甲集團(tuán)公司的一子公司將購(gòu)置的600余萬(wàn)元的職工住宅和辦公用房。作為其他投資核算。未按照固定資產(chǎn)核算和管理。少計(jì)提了折舊，虛增了利潤(rùn)。

3．未及時(shí)結(jié)轉(zhuǎn)已完工工程。甲集團(tuán)公司將已完工多年、價(jià)值7500余萬(wàn)元的6個(gè)工程項(xiàng)目和已用于抵償應(yīng)付工程款、價(jià)值1140余萬(wàn)元的某工程，長(zhǎng)期在在建工程中記賬反映，未及時(shí)轉(zhuǎn)入固定資產(chǎn)和調(diào)賬。少計(jì)折舊和多計(jì)在建工程，虛增了利潤(rùn)和資產(chǎn)。

4．土地資產(chǎn)入賬評(píng)估價(jià)值偏離基準(zhǔn)地價(jià)幅度較大。部分公司入賬的土地資產(chǎn)評(píng)估價(jià)值高過政府發(fā)布的基準(zhǔn)地價(jià)達(dá)50％以上。作為抵押貸款的主要抵押物，平添了銀行風(fēng)險(xiǎn)。

5．虧損全資子公司未納入合并報(bào)表范圍，將無(wú)投資關(guān)系的單位納入公司合并報(bào)表，多列報(bào)利潤(rùn)。一是2007年，根據(jù)當(dāng)?shù)卣疀Q定，將一累計(jì)虧損達(dá)887萬(wàn)元的政府出資的某酒店劃入乙集團(tuán)公司。由于該酒店嚴(yán)重虧損，至2009年審計(jì)日，該集團(tuán)公司未將其納入長(zhǎng)期股權(quán)投資核算，也未將該酒店財(cái)務(wù)狀況納入合并報(bào)表反映。二是某高等級(jí)公路開發(fā)公司出資創(chuàng)辦了三家子公司，一段時(shí)期。該高等級(jí)公路開發(fā)公司被劃入乙集團(tuán)公司管理。后高等級(jí)公路開發(fā)公司又從乙集團(tuán)公司劃出。而乙集團(tuán)公司未將該高等級(jí)公路開發(fā)公司出資創(chuàng)辦的三家子公司劃出，仍將三家公司的報(bào)表納入合并報(bào)表反映。兩種情形多列報(bào)利潤(rùn)960余萬(wàn)元。

6．用財(cái)政資金增大公司現(xiàn)金流。為了“做大”甲、乙集團(tuán)公司的現(xiàn)金流量，政府利用職權(quán)將財(cái)政資金數(shù)千萬(wàn)元存放到投融資平臺(tái)公司，較長(zhǎng)時(shí)間未安排使用造成了財(cái)政資金閑置，人為調(diào)節(jié)平臺(tái)公司現(xiàn)金流量。

7．籌資計(jì)劃超前，造成了資金浪費(fèi)。審計(jì)中發(fā)現(xiàn)甲集團(tuán)公司2009年4月在浦發(fā)銀行某支行和興業(yè)銀行某支行借款5.30億元，計(jì)劃用于企業(yè)生產(chǎn)基地轉(zhuǎn)移項(xiàng)目和某科技產(chǎn)業(yè)園建設(shè)。截至2009年8月審計(jì)日，上述融資項(xiàng)目正在進(jìn)行征地拆遷和整體規(guī)劃設(shè)計(jì)工作。按與銀行約定的利率計(jì)算，公司每月支付借款利息220余萬(wàn)元?；I資計(jì)劃超前，造成了資金浪費(fèi)。

8．混用專項(xiàng)貸款項(xiàng)目資金。乙集團(tuán)公司不按借款合同約定用途使用貸款，將甲項(xiàng)目的貸款資金2.66億元挪用于乙項(xiàng)目使用。

9．挪用專項(xiàng)資金。利用承擔(dān)廉租住房建設(shè)任務(wù)的便利，將廉租住房建設(shè)資金4000余萬(wàn)元用于統(tǒng)建房建設(shè)。

10．不及時(shí)上繳財(cái)政收入。經(jīng)審計(jì)抽查發(fā)現(xiàn)，甲、乙兩集團(tuán)公司三年來(lái)將應(yīng)當(dāng)上繳財(cái)政的土地出讓款、資產(chǎn)處置收入、新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)、資產(chǎn)出租收入和代收的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)配套費(fèi)、防空費(fèi)等及相關(guān)資金產(chǎn)生的利息3800余萬(wàn)元，滯留在公司賬上，未及時(shí)上繳財(cái)政。

11．多確認(rèn)營(yíng)業(yè)收入。乙集團(tuán)公司將未取得預(yù)售許可證的商品房確認(rèn)主營(yíng)業(yè)務(wù)收入1180余萬(wàn)元。

12．少計(jì)提折舊。對(duì)政府作為投入資本劃入的房產(chǎn)不按規(guī)定計(jì)提折舊，2007年至2009年少計(jì)提折舊1320余萬(wàn)元多確認(rèn)利潤(rùn)1320余萬(wàn)元。

二、形成投資風(fēng)險(xiǎn)的原因

1．地方投融資平臺(tái)公司的融資狀況很不透明。不僅商業(yè)銀行難以全面掌握有的地方連政府自身也并不清楚不同層次政府的投融資平臺(tái)的負(fù)債和擔(dān)保狀況。

2．商業(yè)銀行在與地方政府的互動(dòng)中相對(duì)處于弱勢(shì)，貸款投放風(fēng)險(xiǎn)難以控制。目前政府投融資平臺(tái)公司融資的擔(dān)保物大多是土地，或者是屬于城市基礎(chǔ)設(shè)施的公共建筑、城市道路，或者是并沒有真正法律效力的財(cái)政擔(dān)保等形式。使得商業(yè)銀行一直通行的一些控制融資風(fēng)險(xiǎn)的管理手段難以真正落實(shí)。

3．經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目單調(diào)，投資經(jīng)濟(jì)回報(bào)不高，償債能力低。如某集團(tuán)公司的5個(gè)合資子公司中，母公司和其中的4個(gè)子公司的主要經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目都是經(jīng)營(yíng)土地。2009年5月末，該集團(tuán)長(zhǎng)期股權(quán)投資總額1.65億元，5月末投資收益240萬(wàn)余元投資收益率僅1.45％，投資效益較差，償債能力難以保證。

4．主要依靠劃撥土地給投融資平臺(tái)公司作為經(jīng)營(yíng)資產(chǎn)。失地農(nóng)民增多，孕育了新的不穩(wěn)定因素。有的失地農(nóng)民月均只能得到數(shù)十到一百元左右的生活費(fèi)生活難以為繼。

5．擅自改變土地用途，既造成了耕地流失，又不利于穩(wěn)定房?jī)r(jià)。有的用地初始征地名義是科技用地、工業(yè)用地等。隨著時(shí)間推移，在實(shí)際使用中，卻部分變成了商業(yè)用地或房地產(chǎn)用地，變相為房地產(chǎn)炒作提供了推力。

6．增大了財(cái)政的隱形負(fù)債。這種大規(guī)模的地方投融資子臺(tái)上導(dǎo)的信貸高速增長(zhǎng)，在地方財(cái)政出現(xiàn)償還困難時(shí)。實(shí)際上增大了中央財(cái)政承擔(dān)支付責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)。

7．法人治理不完善。各級(jí)政府投融資平臺(tái)公司經(jīng)營(yíng)管理人員幾乎都是從政府部門派去的，公司經(jīng)營(yíng)時(shí)常受到政府行政干預(yù)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律難以在公司經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中發(fā)揮作用。從另一個(gè)角度看，派駐人員一方面市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)能力不足，另一方面，人員變動(dòng)頻繁和他們的身份、工資等都保留在原單位，責(zé)權(quán)利相分離，責(zé)任意識(shí)較差。

8．政府融資和債務(wù)管理的常態(tài)監(jiān)督機(jī)制缺失。很多融資和經(jīng)營(yíng)行為受當(dāng)?shù)卣姓深A(yù)，容易被官僚主義左右。

三、防范投融資風(fēng)險(xiǎn)的幾點(diǎn)建議

1．充實(shí)地方政府融資平臺(tái)實(shí)力。在全面準(zhǔn)確清理和掌握國(guó)有資產(chǎn)狀況的基礎(chǔ)上，對(duì)其進(jìn)行科學(xué)分類、整合，在確保風(fēng)險(xiǎn)最低的情況下，將經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)注入融資平臺(tái)，充實(shí)信用資本，提高政府投融資實(shí)力。

2．推動(dòng)地方政府融資平臺(tái)融資行為的市場(chǎng)化。有專家考證各地基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)情況后得出結(jié)論，即通過債券發(fā)行等形式籌資建設(shè)的項(xiàng)目，往往具有相對(duì)較高的透明度以及相對(duì)較嚴(yán)格的自我約束，這與債券發(fā)行所引入的各種市場(chǎng)約束機(jī)制密切相關(guān)，促進(jìn)了項(xiàng)目投融資行為的規(guī)范化。在當(dāng)前狀況下，應(yīng)當(dāng)積極創(chuàng)造條件推動(dòng)地方政府融資平臺(tái)融資行為的市場(chǎng)化，以促進(jìn)其投融資行為的規(guī)范化運(yùn)作。

3．提高地方政府投融資平臺(tái)的透明度?？偨Y(jié)當(dāng)年農(nóng)村合作基金會(huì)的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，推動(dòng)當(dāng)前地方政府通過投融資平臺(tái)所形成的隱形負(fù)債及時(shí)向公開披露的合規(guī)的顯性負(fù)債轉(zhuǎn)變，改變當(dāng)前信息不對(duì)稱的狀況。

4．建立長(zhǎng)效的償債機(jī)制。建立政府性融資管理和償債機(jī)制，按一定比例在財(cái)政預(yù)算中安排政府性償債資金，確定土地出讓收益、經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目收益、處置國(guó)有資產(chǎn)收益、政府性基金、非稅收入節(jié)余等收入的償債資金比例，加大償還政府性債務(wù)的力度，維護(hù)政府信用。

5．打造政銀企互動(dòng)平臺(tái)。協(xié)助銀行推進(jìn)審慎的對(duì)地方政府融資的風(fēng)險(xiǎn)管理舉措。建立和完善協(xié)調(diào)制度，搭建政銀企信息交流平臺(tái)，暢通交流渠道，促進(jìn)銀行、擔(dān)保公司、企業(yè)三方信息溝通和合作，促進(jìn)企業(yè)有效融資需求和銀行機(jī)構(gòu)信貸投放的有效風(fēng)險(xiǎn)控制。

6．建立地方政府投融資責(zé)任制度，強(qiáng)化監(jiān)督管理。要求地方政府的債務(wù)規(guī)模必須與財(cái)力相匹配，期限必須盡可能與政府任期相一致。一是建立地方政府投融資責(zé)任制度，嚴(yán)格管理地方政府擔(dān)保行為；二是探索建立地方政府財(cái)政破產(chǎn)制度并建立監(jiān)督機(jī)制；三是建立主要領(lǐng)導(dǎo)人過失責(zé)任的追究制度。使地方政府投融資監(jiān)督管理工作常態(tài)化，有效地防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

7．加強(qiáng)企業(yè)法人治理。建立適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的投融資平臺(tái)公司，增強(qiáng)投融資平臺(tái)公司的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力、經(jīng)