《大遺址利用導(dǎo)則(試行)》編制過程及內(nèi)容解讀

《大遺址利用導(dǎo)則（試行）》編制過程及內(nèi)容解讀

古遺址、古墓葬是我國文物保護單位中的重要類型。根據(jù)第三次全國文物普查統(tǒng)計，我

國已登記不可移動文物766722處，其中古遺址類193282處、古墓葬類139458處，占登記總

量的43.4％；而在5058處全國重點文物保護單位中，古遺址、古墓葬共計1612處，約占全

國重點文物保護單位的三分之一。

古遺址古墓葬分布范圍廣、數(shù)量眾多、價值重要、保護管理現(xiàn)狀復(fù)雜，常常成為城鄉(xiāng)建

設(shè)與文物保護的矛盾焦點。在財政部、國家發(fā)展和改革委員會等多部門支持下，國家文物局

正式啟動了“大遺址保護”國家行動，初步形成了以“六片、四線、一圈”為核心，以150

處大遺址為支撐的大遺址保護格局，累計評定公布36處國家考古遺址公園和67處考古遺址

公園立項單位，11處大遺址被列入世界遺產(chǎn)名錄，“大遺址”概念得到普遍認(rèn)可，在傳承弘

揚中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、增強中華民族的自豪感和凝聚

力等方面的作用日益彰顯。

但是，當(dāng)前大遺址利用情況復(fù)雜、水平參差不齊，一些大遺址還存在考古研究滯后、價

值提煉不足、利用策略偏差、展示體系欠缺，甚至盲目建設(shè)、過度開發(fā)等問題，這對大遺址

的文物安全、價值傳播、持續(xù)利用造成不利影響。如何調(diào)動各地政府、社會力量參與大遺址

保護利用的積極性、主動性和創(chuàng)造性，同時又引導(dǎo)各方采取可持續(xù)的方式，科學(xué)確定大遺址

利用策略、手段和方式，充分發(fā)揮大遺址保護利用的社會功能，為文物保護、文化傳承與地

方經(jīng)濟社會發(fā)展帶來生機活力，已經(jīng)成為進(jìn)一步提升大遺址保護利用戰(zhàn)略設(shè)計和宏觀規(guī)劃的

關(guān)鍵問題。

2018年10月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強文物保護利用改革的若

干意見》，對大遺址保護利用工作提出了更高要求。以此為契機，國家文物局委托西安建筑科

技大學(xué)建筑學(xué)院編制《大遺址利用導(dǎo)則（試行）》（以下簡稱《導(dǎo)則（試行）》），組成了由劉

克成、王璐負(fù)責(zé)，常海青、王代赟、王新文、李曉蕾、岳圓等主要參與的項目組，并廣泛邀

請考古、文物保護、規(guī)劃設(shè)計、文物管理等方面專家共同參與，通過實地調(diào)研、召開座談會、

研討會，深入了解現(xiàn)狀、收集各方意見。項目組不斷探討《導(dǎo)則》編制目的、適用對象、預(yù)

設(shè)目標(biāo)，在思辨中統(tǒng)一認(rèn)識、在討論中明確方向，經(jīng)過幾輪刪改調(diào)整，最終形成了《大遺址

利用導(dǎo)則（征求意見稿）》。2019年11月，國家文物局公開征求各地意見，共收到65條反饋

意見，優(yōu)化調(diào)整后形成《導(dǎo)則》最終稿。

為說明《導(dǎo)則》編制的思路、目標(biāo)和特點，便于各方更好地了解和使用《導(dǎo)則，》本文重

點介紹以下幾方面問題：

第一，《導(dǎo)則》的定位和目標(biāo)。

《導(dǎo)則》是一個技術(shù)性規(guī)范文件，更側(cè)重于實操層面，而非強制執(zhí)行的法律法規(guī)?！秾?dǎo)則》

提出大遺址利用的基礎(chǔ)條件、對象、內(nèi)容、方式、管理和運營要求，適用于大遺址利用的事

務(wù)性工作指引、展示闡釋體系建設(shè)指引、科學(xué)研究指引、傳播教育指引、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)化指引、社

會服務(wù)指引、產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)指引等。但是，為便于基層一線人員、大遺址專門管理機構(gòu)和文物部

門使用，《導(dǎo)則》仍積極探索了管理層面的操作要求，如明確“直接責(zé)任主體”、開展前期評

估、建立管理機制、建立補償機制、定期評估利用效果等，初步勾勒出大遺址利用的管理思

路，為各方統(tǒng)一認(rèn)識、逐步建立管理標(biāo)準(zhǔn)奠定了基礎(chǔ)，也能夠作為輔助各級文物部門、大遺

址專門管理機構(gòu)、從業(yè)者的技術(shù)工具。

第二，《導(dǎo)則》的適用對象。

《導(dǎo)則》適用于列入國家大遺址保護項目庫的重要大遺址利用工作，其他古遺址、古墓

葬利用工作可參照實施。這說明，《導(dǎo)則》主要針對“大遺址”，即列入國家大遺址保護項目

庫的古遺址、古墓葬。自2005年開始，國家文物局相繼公布了“十一五”“十二五”“十三五”

大遺址保護專項規(guī)劃，并建立了國家大遺址保護項目庫，雖然每五年編制專項規(guī)劃時，項目

庫有所調(diào)整，但是總體保持了穩(wěn)定性和延續(xù)性。

另一方面，由于列入國家大遺址保護項目庫的“大遺址”名單相對固化、有限，在一定

程度上會影響《導(dǎo)則》的普適性。對比1612處古遺址、古墓葬類全國重點文物保護單位，33

萬余處已知古遺址、古墓葬類登記文物點，項目庫中150余處大遺址顯然是極少數(shù)。而且，

隨著中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強文物保護利用改革的若干意見》在各地逐步

實施，地方人民政府更加重視文物合理利用，參與古遺址、古墓葬利用工作的意愿更加強烈，

也迫切需要政策指引、專業(yè)指導(dǎo)，能夠讓文物利用工作符合文物工作方針，納入地方經(jīng)濟社

會發(fā)展整體規(guī)劃，并能夠具有理論創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、模式創(chuàng)新的發(fā)展空間。因此《，導(dǎo)則》也

提出其他古遺址、古墓葬可以參照實施。

第三，《導(dǎo)則》的主要內(nèi)容和亮點。

《導(dǎo)則》分為正文和附件兩部分。正文著重提出政策導(dǎo)向、基本原則、前提基礎(chǔ)、對象

內(nèi)容與方式、管理運營要求；附件意在指導(dǎo)大遺址利用基礎(chǔ)條件、前期準(zhǔn)備、前期評估、方

式選擇、步驟方法及利用管理各個環(huán)節(jié)工作，闡明參考要點，確保大遺址利用活動的有益性、

適宜性、獨特性、可持續(xù)性。

一是嘗試提出大遺址利用的基本原則?！秾?dǎo)則》首次嘗試提出大遺址利用的基本原則?！皥?/p>

持保護第一”，體現(xiàn)了文物保護工作基本前提與方針；“注重文化導(dǎo)向”，強調(diào)利用目標(biāo)應(yīng)堅持

彰顯價值、延續(xù)意義、傳承文化為核心；“服務(wù)社會民生”，突出了新時代文物保護以人為本、

包容參與的共享理念；“實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展”，則要求利用活動應(yīng)基于對大遺址資源綜合統(tǒng)籌、

科學(xué)管理、彰顯特征，有底線地進(jìn)行“創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化”，從而實現(xiàn)合理利用、價值認(rèn)同和社會可

持續(xù)發(fā)展。大遺址利用，是為了使大遺址的物質(zhì)載體與文化意義被當(dāng)代社會了解、認(rèn)知、尊

重，也就是找到大遺址在當(dāng)代社會生活中的存在意義和價值。

二是提出大遺址利用的“直接責(zé)任主體”概念?！爸苯迂?zé)任主體”指直接承擔(dān)大遺址利用

工作的各類企事業(yè)單位、團體、集體，主要負(fù)責(zé)大遺址利用過程中管理機制與制度建設(shè)、日

常養(yǎng)護與安全責(zé)任、利用決策及運營管理、項目實施與全程監(jiān)督的工作。它既可以是大遺址

專門管理機構(gòu)，也可以是其他企事業(yè)單位、團體、集體。大遺址利用管理復(fù)雜多樣，涉及地

方政府、專門管理機構(gòu)、建設(shè)主體、運營主體、監(jiān)督主體等，管理責(zé)任不集中、不明確；加

之大遺址利用仍處于起步階段，管理體制機制尚不健全，明確管理主體和管理責(zé)任尤其重要。

《導(dǎo)則》提出，由地方人民政府確定大遺址利用的“直接責(zé)任主體”，未限制“直接責(zé)任主體”

必須為事業(yè)單位；同時，明確提出了“直接責(zé)任主體”職責(zé)，并鼓勵各地研究、建立多部門

協(xié)調(diào)機制、文物補償機制、激勵辦法和保障措施。

三是提出大遺址“價值利用”和“相容使用”兩種方式類型。大遺址利用方式不止于實

施保護展示項目、建設(shè)考古遺址公園和遺址博物館等，積極拓展利用方式與途徑更為迫切。

《導(dǎo)則》特別強調(diào)了大遺址“價值利用”和“相容使用”兩種類型，以“價值利用”為導(dǎo)向，

兼顧“相容使用”。一方面，倡導(dǎo)建立遺址博物館、遺址公園、城市公園等文化場所，開展科

研活動、文化旅游、藝術(shù)創(chuàng)作、節(jié)慶展演等，直接闡釋展示大遺址價值；另一方面，在面對

差異化社會訴求和土地矛盾時，適度允許不以價值傳播為直接目的的相容使用方式，通過低

強度開發(fā)和適宜產(chǎn)業(yè)發(fā)展、社會服務(wù)，提升區(qū)域生態(tài)環(huán)境和人居環(huán)境，最大限度地協(xié)調(diào)保護

與利用的關(guān)系，實現(xiàn)大遺址保護與所在地社會環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。

四是提出大遺址利用工作的操作程序與技術(shù)要求。闡明大遺址利用的技術(shù)路線、操作程

序、技術(shù)要求，是本《導(dǎo)則》的重點之一。通過科學(xué)的方法、程序、技術(shù)指引，保障大遺址

利用成效及可持續(xù)性，如明確可以開展利用的大遺址應(yīng)具備的基礎(chǔ)條件，應(yīng)開展的前期準(zhǔn)備

和評估工作，如何確定利用方式，如何運營管理、督查評估、控制風(fēng)險，等等。同時，《導(dǎo)則》

附件特別明確了工程管理、開放管理的基本類型、內(nèi)容和相關(guān)技術(shù)要求，解釋了遺址本體保

護展示、遺址環(huán)境展示、現(xiàn)場解說系統(tǒng)建設(shè)、遺址博物館展示、在線遠(yuǎn)程展示、環(huán)境整治及

配套設(shè)施建設(shè)等大遺址項目管理的操作要點，闡明了大遺址開放管理中涉及日常管理、社會

服務(wù)、運行評估與調(diào)整的工作內(nèi)容、職責(zé)與要求，進(jìn)一步提升了實操層面的指導(dǎo)作用。

五是提出利用過程中要落實管理責(zé)任和要求。大遺址利用是為了更好地促進(jìn)文物保護和

傳承。在利用過程中，始終要強調(diào)落實管理責(zé)任、確保文物安全《。導(dǎo)則》明確了直接責(zé)任主

體、各級文物行政部門應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，特別規(guī)定了出現(xiàn)文物安全、人員安全和威脅大遺址價

值、造成惡劣社會影響等方面的禁止性要求，避免重利用、輕管理、輕保護。同時，為確保

文物安全和大遺址利用項目及活動的目標(biāo)實現(xiàn)，《導(dǎo)則》提出了大遺址利用相關(guān)必要性、可行

性、文物影響、效益風(fēng)險、效果在內(nèi)的評估體系。強調(diào)在方式判斷和選擇時，需充分評估遺

址本體條件、經(jīng)濟社會條件、保護管理條件等現(xiàn)狀，進(jìn)行影響因素綜合分析，來增強利用方

式、強度和策略的合理性、獨特性，為地方操作提供依據(jù)。

大遺址承載著豐富的歷史記憶、文化精神和社會認(rèn)同，其自身價值意義的重要性和豐富

性，決定了大遺址利用工作的包容性、多元性和復(fù)雜性?！秾?dǎo)則》編寫過程既是對既往經(jīng)驗的

總結(jié)思考，亦體現(xiàn)了“多方參與、開放共享”的理念。從管理角度，倡導(dǎo)以“人”與“價值