電子政務(wù)投入與收益不對稱的原因分析

電子政務(wù)投入與收益不對稱的原因分析

自1993年《三公工程》計算以來，中國的電子商務(wù)建設(shè)已經(jīng)發(fā)展了10多年。十多年來,人們對信息化的認(rèn)識程度不斷加深,信息化整體環(huán)境有了明顯的改善,各行各業(yè)的優(yōu)秀信息化案例不斷涌現(xiàn)。這期間,我國政府部門的信息化水平也有了長足的進(jìn)步。到2008年,全國政府域名()下的網(wǎng)站發(fā)展到30913個,100%的省級政府和國務(wù)院組成部門、98.5%的地市級政府,以及初步統(tǒng)計超過85%的縣區(qū)級政府已經(jīng)建立了政府網(wǎng)站。北京、上海、廣州、深圳市等地方政府網(wǎng)站提供的網(wǎng)上辦事和服務(wù)項目超過2000項。一些地方開發(fā)了“政務(wù)呼叫中心”、“網(wǎng)上行政審批大廳”等較為復(fù)雜的信息系統(tǒng)來為民服務(wù)。與數(shù)量上的急速增長相比,我國電子政務(wù)的整體效益水平卻發(fā)展緩慢。發(fā)達(dá)國家政府服務(wù)上網(wǎng)的比例普遍在50%以上,而目前我國的政府服務(wù)上網(wǎng)比例不到10%。有調(diào)查顯示,只有7.33%的調(diào)查者表示對目前政府網(wǎng)站提供的信息服務(wù)很滿意,只有20%的公眾認(rèn)為在政府網(wǎng)站上所提出的問題能夠及時獲得反饋。為找出這種投入和產(chǎn)出不對稱的原因,真實掌握當(dāng)前我國電子政務(wù)發(fā)展中遇到的問題,尋找解決問題的對策,2008年底,中央財經(jīng)大學(xué)“面向公共服務(wù)的電子政務(wù)管理體系研究”課題組聯(lián)合《信息化建設(shè)》雜志社組織了一次面向全國的電子政務(wù)發(fā)展?fàn)顩r大型問卷調(diào)查。本次調(diào)查歷時四個月,覆蓋全國29個省,為了解我國電子政務(wù)的整體發(fā)展?fàn)顩r提供了大量實證數(shù)據(jù)。一、調(diào)查問卷的基本情況“2008中國電子政務(wù)發(fā)展現(xiàn)狀大型問卷調(diào)查”調(diào)查對象主要是從省到區(qū)縣我國各級地方政府信息化主管官員。4個月間,共發(fā)放紙質(zhì)及電子調(diào)查問卷共計500份,回收201份,回收率為40.2%,其中有效調(diào)查問卷180份,有效率為89.56%。無效調(diào)查問卷主要是指數(shù)據(jù)缺失率在50%以上,或者調(diào)查對象非來自于地方政府,缺乏可比性。從180份有效調(diào)查問卷的省籍分布來看,涵蓋了中國大陸地區(qū)除西藏自治區(qū)、江西省以外的其余二十九個省、直轄市、自治區(qū)。其中來自黑龍江省的問卷最多,達(dá)13份,來自安徽、廣東、寧夏、重慶的問卷較少,各只有2份,具體情況如表1所示。為了便于從地域上進(jìn)行比較,探討電子政務(wù)是否存在地區(qū)發(fā)展差距,我們對有效回收問卷按照地域進(jìn)行了劃分,分為“東”、“中”、“西”三大地域。參照國家有關(guān)劃分標(biāo)準(zhǔn),“東部地區(qū)”包括11個省級行政區(qū):北京,天津,河北,遼寧,上海,江蘇,浙江,福建,山東,廣東,海南;“中部地區(qū)”包括8個省級行政區(qū):黑龍江,吉林,山西,安徽,江西,河南,湖北,湖南;“西部地區(qū)”包括12個省級行政區(qū):四川,重慶,貴州,云南,西藏,陜西,甘肅,青海,寧夏,新疆,廣西,內(nèi)蒙古。根據(jù)這一劃分,來自東部地區(qū)的問卷有65份,占總數(shù)的36.11%;來自中部地區(qū)的問卷有43份,占總數(shù)的23.89%;來自西部地區(qū)的問卷有72份,占總數(shù)的40%。調(diào)查涉及的問題分為客觀問題和主觀問題兩大類,客觀題包括“電子政務(wù)開展時間”、“開展電子政務(wù)的原因”、“累計投入費(fèi)用”等十題,主要反映當(dāng)前我國電子政務(wù)的建設(shè)水平;主觀題包括“理想的網(wǎng)絡(luò)模式”、“績效考核重要性”、“政府網(wǎng)站最需要改進(jìn)的地方”等八題。二、政務(wù)信息化中的政府網(wǎng)站與電子政務(wù)平臺是最常用的項目當(dāng)前我國電子政務(wù)發(fā)展呈現(xiàn)出三個顯著特征:1.發(fā)展電子政務(wù)已引起政府部門的足夠重視,絕大多數(shù)政府部門已經(jīng)開始電子政務(wù)建設(shè)并投入了足夠的財力保障。從電子政務(wù)的開展時間上看,有51.4%的地方政府開展電子政務(wù)時間已經(jīng)超過5年,84.92%的地方政府開展電子政務(wù)時間超過1年,只有8.38%的地方政府尚未開展電子政務(wù)建設(shè)(均為區(qū)縣級政府)?？梢?隨著這幾年來我國經(jīng)濟(jì)實力的增長和信息化水平的提高,“電子政務(wù)”概念已經(jīng)深入人心,絕大多數(shù)政府部門都開始了這方面的實踐探索。從發(fā)展電子政務(wù)累計投入的費(fèi)用來看,有30.86%的受訪者表示所在地區(qū)政府信息化累計投入費(fèi)用超過1000萬,超過75%的受訪者表示累計投入在50萬元以上,只有24.57%的受訪者表示所在地區(qū)的信息化累計投入不到50萬。另外,有29.65%的受訪者表示每年政府用于電子政務(wù)的維護(hù)費(fèi)用超過50萬,超過60%的受訪者表示在10萬元以上,只有37.79%的受訪者表示所在地區(qū)每年的維護(hù)經(jīng)費(fèi)少于10萬。2.“政府網(wǎng)站”已經(jīng)成為目前政府信息化中最常用,也是最見效的應(yīng)用項目。作出這一判斷主要基于兩個問題的回答:一是在“最常用應(yīng)用系統(tǒng)”的調(diào)查中,有101人寫了“政府網(wǎng)站”,占答題人數(shù)的56.74%;有35人寫了“門戶網(wǎng)站”占答題人數(shù)的19.66%,考慮到“門戶網(wǎng)站”是“政府網(wǎng)站”中特殊的一類,因此,兩者綜合占全部76.4%,充分說明目前“政府網(wǎng)站”在電子政務(wù)諸項具體應(yīng)用中毫無爭議地占第一位;二是在回答當(dāng)前電子政務(wù)建設(shè)中什么是“最見效的項目”時,回答“政府網(wǎng)站”和“門戶網(wǎng)站”的受訪者分別有29%和15.24%,兩者相加比重高達(dá)45%,居第二位的是“電子公文”,有20%的受訪者選擇該項。網(wǎng)站之所以能成為政務(wù)信息化中最常用、最見效的項目,跟網(wǎng)站自身技術(shù)壁壘相對較低、容易成為信息公開的載體、可以跟公眾互動交流、投入較少容易見效等特點有關(guān)。值得注意的是,雖然有76.4%的受訪者表示網(wǎng)站最“常用”,但只有45%的受訪者認(rèn)為網(wǎng)站最“見效”,這一數(shù)量上的差距證明當(dāng)前我國的政府網(wǎng)站建設(shè)在內(nèi)容上、功能上還有較大的提升空間。3.中西部地區(qū)總體建設(shè)水平落后于東部,但差距主要體現(xiàn)在資金投入等硬件設(shè)施上,而不是對信息化的認(rèn)識上。受我國歷史、地理等因素的影響,東部地區(qū)的發(fā)展一直領(lǐng)先于中西部地區(qū)。這次調(diào)查也印證了中西部地區(qū)的電子政務(wù)建設(shè)水平總體落后于東部。例如,東部地區(qū)電子政務(wù)開展時間在5年以上的比例高達(dá)63%,中、西部地區(qū)這一數(shù)值分別是57%和37%;在累計投入費(fèi)用方面,東部地區(qū)政府累計投入電子政務(wù)建設(shè)費(fèi)用在1000萬以上的占總數(shù)的46%,而中、西部這一數(shù)字分別是27%和19%;東部地區(qū)政府每年投入在電子政務(wù)方面的維護(hù)經(jīng)費(fèi)在50萬元以上的占所有東部地區(qū)政府總數(shù)的40%,而中、西部這一數(shù)字分別是22%和25%。東部地區(qū)與中西部相比,在電子政務(wù)開展時間、資金投入方面的差距還是比較明顯的。然而,當(dāng)我們在一些主觀問題的調(diào)查時,發(fā)現(xiàn)中西部地區(qū)在對電子政務(wù)的“思想認(rèn)識”方面不僅不落后,有些地方甚至比東部地區(qū)更“超前”。在對“網(wǎng)絡(luò)輿論的壓力”這一問題的回答上,中西部地區(qū)政府部門的重視程度要高于東部地區(qū),對“電子政務(wù)績效考核”的認(rèn)可,中西部地區(qū)政府部門也要高于東部地區(qū)政府部門。在選擇政府信息化“理想的網(wǎng)絡(luò)模式”時,東部地區(qū)趨于保守——超過半數(shù)的受訪者選擇了目前最常用、也頗受詬病的“三網(wǎng)并列”模式,37%的受訪者選擇了比較新穎、當(dāng)前運(yùn)用程度不高但資源整合力度更大的“基于互聯(lián)網(wǎng)的兩網(wǎng)并列模式”。中部地區(qū)對這兩個選項的選擇都是44%,西部地區(qū)更鐘愛后一種模式——對兩者的選擇分別是36%、47%。之所以中西部地區(qū)在對電子政務(wù)建設(shè)的思想認(rèn)識上比東區(qū)基礎(chǔ)較好的地區(qū)更加“超前”,我們分析,可能是基于兩個因素:一是中西部地區(qū)電子政務(wù)起步較晚,這也正好給它們留出時間去觀察東部發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展軌跡,選擇一種更具實用性、投入產(chǎn)出比更高的電子政務(wù)模式,即所謂的信息化的“后發(fā)優(yōu)勢”;二是因為中西部地區(qū)受經(jīng)濟(jì)條件所累,不得不格外注重電子政務(wù)的效益,因此對“網(wǎng)絡(luò)輿論”、“績效考核”等因素的關(guān)注度更高,在網(wǎng)絡(luò)模式選擇上,也寧可多冒技術(shù)風(fēng)險而選擇投入相對較少的“兩網(wǎng)模式”。三、政府網(wǎng)站公共服務(wù)的現(xiàn)狀我們在調(diào)查中,包括在事后的重點客戶電話跟蹤及現(xiàn)場調(diào)研中,也發(fā)現(xiàn)了電子政務(wù)建設(shè)中存在的不少問題:1.電子政務(wù)建設(shè)的效益體現(xiàn)主要還是在內(nèi)部辦公效率,而不是對外公共服務(wù)。當(dāng)我們在問及“電子政務(wù)對部門效益提升的表現(xiàn)”時,“提高資源共享”、“提高工作效率”、“促進(jìn)組織內(nèi)部信息溝通”分別排在前三位,其后才是“提高公共服務(wù)水平”。在按地區(qū)進(jìn)行的比較研究中,東部和中部的前三項排列與總體狀況相同,唯有西部地區(qū)將“提高公共服務(wù)能力”列在第三位?？梢姰?dāng)前我國電子政務(wù)的效益體現(xiàn)還是在于提高政府內(nèi)部的辦公效率而不是對外公共服務(wù)水平。這可能跟長期以來我國的政府角色定位有關(guān)——受傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)體制的影響,我國的政府部門一直以“管制型政府”的形式存在,政府的“管制”職能遠(yuǎn)遠(yuǎn)強(qiáng)于“服務(wù)”職能。在這種背景下,我國政務(wù)信息化開始的早期,也一直強(qiáng)調(diào)信息化對于政府管理和內(nèi)部辦公的重要性。2.政府網(wǎng)站的公共服務(wù)水平有待進(jìn)一步提高。正如上文中所指出的,“政府網(wǎng)站”已經(jīng)成為目前政府信息化中最常用,也是最見效的應(yīng)用項目?？梢哉f,自從1999年“政府上網(wǎng)年”以來,我國的政府網(wǎng)站建設(shè)取得了突飛猛進(jìn)的發(fā)展,其便利性及獨(dú)特優(yōu)勢也讓各級政府充分認(rèn)識到了網(wǎng)站蘊(yùn)藏的巨大潛能。但是,雖然有76.4%的政府受訪者表示網(wǎng)站最“常用”,但只有45%的受訪者認(rèn)為網(wǎng)站最“見效”。我們在調(diào)查中提出了一個開放式的問題——目前“政府網(wǎng)站需要改進(jìn)的地方”在哪呢?回答這個題目的受訪者共有163人。我們對回答按關(guān)鍵詞進(jìn)行了分類,結(jié)果顯示:“服務(wù)”以56票穩(wěn)穩(wěn)占據(jù)首位,其余依次為“互動”28票、“辦事”28票、“參與”15票、“公開”14票……。如果我們按相近詞義進(jìn)行“合并同類項”,將“服務(wù)”、“辦事”、“審批”三者合稱“擴(kuò)大網(wǎng)站的在線服務(wù)”,那么“服務(wù)”的得票量高達(dá)88,超過半數(shù)?？梢?我國政府網(wǎng)站的公共服務(wù)水平亟待提高,這不僅是公眾的呼聲,也是政府部門的普遍認(rèn)識。3.管理體制問題比較突出,嚴(yán)重影響著電子政務(wù)效益的發(fā)揮。電子政務(wù)歷來有“三分技術(shù)、七分管理”一說,目的是強(qiáng)調(diào)管理體制對電子政務(wù)建設(shè)的重要性。我們的調(diào)查也證實了這個問題,在對“電子政務(wù)實施過程中遇到的主要困難”的回答中,我們提供了九個備選答案,列前三位的分別是:信息化的經(jīng)費(fèi)不足(62.22%)、法制環(huán)境不成熟(61.11%)、管理體制不順(60.56%)。另外,在細(xì)分統(tǒng)計中,副省級以上的非基層政府部門把“管理體制”問題列在所有選項的第一位,基層政府把“管理體制”列在第五位;西部地區(qū)政府把“管理體制”列在第三位,東部和中部均列在第二位。管理體制不順不僅影響著部門電子政務(wù)的實施,也影響著部門間的資源共享,后者是發(fā)揮電子政務(wù)效益的關(guān)鍵。我們專門設(shè)計了一個問題——“影響部門間信息資源共享的最大問題”,并提供了包括“管理權(quán)限不統(tǒng)一,難以協(xié)調(diào)”在內(nèi)的五個備選答案。結(jié)果,有四分之三的受訪者認(rèn)為“管理”問題是影響部門間信息資源共享的最大問題,其余選項依次為“部門利益”(60.56%)、“數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一”(52.78%)、“現(xiàn)有法律法規(guī)不支持”(25.56%)、“其他”(1.67%)。在本題的細(xì)分統(tǒng)計中,無論“基層”還是“非基層”政府,無論“東部”還是“中部”、“西部”地區(qū),無一例外地將“管理”列在第一位。4.電子政務(wù)的整體法治環(huán)境薄弱。作為信息技術(shù)與行政管理的結(jié)合,電子政務(wù)是一個新興的領(lǐng)域。在我國,之所以展開電子政務(wù)的研究,是因為它是新的政府管理實踐和新的研究領(lǐng)域,其實踐發(fā)展和理論研究嚴(yán)重不對稱,這種不對稱也反映在法制化落后于實踐的發(fā)展。在回答“電子政務(wù)實施過程中遇到的主要困難”時,有61.11%的受訪者選擇了“法制環(huán)境不成熟”,在所有備選答案里面列第二位,可見法制環(huán)境的缺失,已經(jīng)嚴(yán)重影響到電子政務(wù)的項目建設(shè)。法治因素的缺失必然導(dǎo)致一個結(jié)果——人治因素的乘虛而入。我們并不完全排斥“人治因素”,在某些時刻,領(lǐng)導(dǎo)的親力親為或者組織協(xié)調(diào)能對電子政務(wù)項目的順利開展起到其他因素所起不到的作用。但是“人治”因素應(yīng)該有一個限度,必須在“法治”的框架下活動。如果電子政務(wù)過多地依賴“人治”,完成蛻化為“一把手工程”則并不是好事。因為這樣的話領(lǐng)導(dǎo)的個人決策左右了電子政務(wù)建設(shè)的全局,萬一有錯誤帶來的損失是非常嚴(yán)重的,而且過度依賴“人治”的話,人員的更迭、崗位的輪換,都會嚴(yán)重影響到電子政務(wù)項目的持續(xù)性。在本調(diào)查問卷的最后,我們專門設(shè)計了一道開放式問題,讓受訪者判斷中國電子政務(wù)的“人治因素”和“法治因素”在總數(shù)為100的權(quán)重中各自占的比例,以此來監(jiān)測目前中國電子政務(wù)的法制環(huán)境。反饋的情況不容樂觀——總體來看,人治因素的比例高達(dá)“71.25”,而法治因素僅占“28.75”。這一數(shù)值反映出我國的電子政務(wù)法律法規(guī)建設(shè)目前還不太完善,人為因素對電子政務(wù)的干擾太多,足以引起我們的警惕。四、推動中國電子商務(wù)發(fā)展的對策和建議1.積極推進(jìn)政府網(wǎng)站建設(shè),構(gòu)建政府引導(dǎo)的平臺建設(shè)“服務(wù)型政府”已經(jīng)成為我國行政管理體制改革的戰(zhàn)略性目標(biāo),作為政府部門行政管理新途徑的電子政務(wù)自然也要服務(wù)于這個目標(biāo)。因此,發(fā)展“服務(wù)型電子政務(wù)”幾乎是一個必然的選擇。要發(fā)展服務(wù)型電子政務(wù),政府網(wǎng)站是最佳的載體。不僅因為網(wǎng)站本身所具有的“實時性”、“交互性”、“超越地理界限”等傳統(tǒng)行政手段所不具備的優(yōu)點,更是因為網(wǎng)站是一座聯(lián)結(jié)政府與公眾的橋梁,可以宣傳政務(wù)信息,也可以聽取網(wǎng)絡(luò)民意。因此,我們建議有必要以“公共服務(wù)”為指導(dǎo)方針,積極推進(jìn)政府網(wǎng)站建設(shè)。根據(jù)我們的調(diào)查,有超過半數(shù)的政府(50.56%)認(rèn)為當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)輿論的壓力“比較大”,有31.46%的政府表示網(wǎng)絡(luò)輿論的壓力“非常大”,因此政府網(wǎng)站的一大職能應(yīng)該是接受群眾監(jiān)督、聽取網(wǎng)絡(luò)民意,并給予及時、恰當(dāng)?shù)幕貞?yīng),最大限度地化解社會矛盾,促進(jìn)和諧。另外,以“公共服務(wù)”為指導(dǎo),加強(qiáng)政府網(wǎng)站建設(shè)還有必要加大網(wǎng)站的服務(wù)功能。調(diào)查顯示了政府部門認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)的服務(wù)功能是當(dāng)前政府網(wǎng)站最應(yīng)該改善的地方,而2006年6月12日“全國電子政務(wù)工作會”上也對發(fā)展網(wǎng)站的服務(wù)功能提出過明確的量化指標(biāo)——“到2010年,政府門戶網(wǎng)站成為政府信息公開的重要渠道,50%以上的行政許可項目能夠?qū)崿F(xiàn)在線處理”,因此,加強(qiáng)“服務(wù)”功能當(dāng)成為政府網(wǎng)站建設(shè)的重中之重。2.電子政務(wù)的法制需要完善自從電子政務(wù)在我國興起以來,這一領(lǐng)域的法制化工作就一直沒有停止過。其中最有影響力的當(dāng)屬2002年中辦、國辦下發(fā)的《國家信息化領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于我國電子政務(wù)建設(shè)指導(dǎo)意見》(中辦發(fā)17號文件),正式將“政府先行,帶動國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展信息化”正式確立為我國信息化建設(shè)的發(fā)展戰(zhàn)略。2004年8月28日,十屆全國人大常委會第十一次會議表決通過了《中華人民共和國電子簽名法》,堪稱我國歷史上第一部真正意義上的信息化法律。另外,2004年頒布施行的《中華人民共和國行政許可法》,2008年5月1日施行的《中華人民共和國政府信息公開條例》都有涉及電子政務(wù)的部分。但是,與電子政務(wù)快速發(fā)展的實踐相比,我國的電子政務(wù)法制化進(jìn)程還明顯滯后。尤其在去年國家實行大部制改革,今年以來地方政府也紛紛開展相應(yīng)的政府機(jī)構(gòu)調(diào)整的大背景下,有關(guān)電子政務(wù)的管理機(jī)構(gòu)、管理職能,亟需出臺相關(guān)的法律法規(guī)加以確認(rèn)。另外,國家政務(wù)網(wǎng)絡(luò)的界定、政務(wù)信息公開的范圍、保密和非保密政府信息的界定、政府電子文件的存檔管理、政府電子文件的法律效率力、政府信息主管(政府CIO)的角色定位、政務(wù)信息資源交換目錄體系……,對這些問題的說明,都有必要盡快的用法律法規(guī)的形式加以固化。3.注意注意避免“信息鴻溝”經(jīng)過多年的政策宣灌,中西部地區(qū)對電子政務(wù)的認(rèn)識已不亞于東部地區(qū),其發(fā)展的瓶頸在于資金、技術(shù)、人才等“硬件”因素。因此,建議國家加大對中西部地區(qū)的支持力度,防止電子政務(wù)出現(xiàn)地區(qū)間的“信息鴻溝”。而中西部地區(qū)則要利用信息化的“后發(fā)優(yōu)勢”,學(xué)習(xí)借鑒東部發(fā)展經(jīng)驗并且結(jié)合自身實際,開辟適合自己的發(fā)展道路?？蓮囊恍┩度胂鄬^低、見效相對較快的項目入手,如網(wǎng)上辦公,網(wǎng)上審批等。4.主要采用互聯(lián)網(wǎng)方式進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)建設(shè)2002年《國家信息化領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于我國電子政務(wù)建設(shè)指導(dǎo)意見》中確立了我國電子政務(wù)“專網(wǎng)”、“內(nèi)網(wǎng)”和“外網(wǎng)”三網(wǎng)并立模式,至今為止這一模式一直是國家級電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu),也成為很多地方政府開展電子政務(wù)的主要參照模式。這一模式