對(duì)高速公路融資問(wèn)題及對(duì)策研究報(bào)告

對(duì)高速公路融資問(wèn)題及對(duì)策研究報(bào)告xx市位于xx中部地區(qū)，座中聯(lián)七，是xx省交通要沖，區(qū)位優(yōu)越顯著，素有“xx門戶、xx咽喉”之稱，是xx之路、xx古道的重要通道，也是“一帶一路”、xx橋通道和西部陸海新通道的重要節(jié)點(diǎn)城市，已成為xx城市群、xx都市經(jīng)濟(jì)圈、xx經(jīng)濟(jì)區(qū)的重要輻射區(qū)和中國(guó)西部交通的重要交匯點(diǎn)。隨著全市綜合交通運(yùn)輸體系加快構(gòu)建，xx鐵路，xx鐵路、xx客專和xx高速、xx高速、xx高速公路穿境而過(guò)，“樞紐xx”的優(yōu)勢(shì)得到進(jìn)一步凸顯。截至20xx年年底，xx市高速公路通車?yán)锍踢_(dá)到xxx.xxkm，但由于xx市經(jīng)濟(jì)落后，地方財(cái)力有限，要完成xx市“十四五”規(guī)劃的xxxkm高速公路項(xiàng)目投資額高達(dá)xxxx多億元，存在融資難的問(wèn)題，因此，了解目前xx市高速公路投融資現(xiàn)狀，分析存在的問(wèn)題，提出順利推進(jìn)規(guī)劃項(xiàng)目落地的建議、對(duì)策顯得十分必要。1.我國(guó)高速公路融資發(fā)展模式分析近十年，我國(guó)在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展方面取得里程碑式的成就，實(shí)現(xiàn)了全面建成小康社會(huì)的第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)，開啟了全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的新征程?！笆濉币詠?lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向了高質(zhì)量發(fā)展階段，高速公路發(fā)展也進(jìn)入了全面規(guī)范和高質(zhì)量發(fā)展階段。根據(jù)統(tǒng)計(jì)資料顯示，截至20xx年年末，全國(guó)高速公路里程由xxxx年的x.xxx×xxxkm增加到x.xxx×xxxkm，凈增xxxxkm，增長(zhǎng)x.x%，且大部分位于西部地區(qū)；高速公路的快速發(fā)展，大幅提高了公路通行能力和運(yùn)輸效率，公眾出行更加便捷，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展。在高速公路建設(shè)中，資金是制約其發(fā)展的最重要因素。因此，要實(shí)現(xiàn)我國(guó)高速公路的高質(zhì)量發(fā)展，就要解決高速公路建設(shè)投融資的問(wèn)題，首先需要分析我國(guó)高速公路投融資模式的現(xiàn)狀。目前，我國(guó)高速公路融資已由計(jì)劃投資逐步發(fā)展為社會(huì)融資、政策融資等，主要有政府還貸、PPP、PFI、ABS四種模式。政府還貸模式政府主導(dǎo)型投資，通常是政府通過(guò)公共財(cái)政投入，如通過(guò)財(cái)政撥款、車購(gòu)稅補(bǔ)助等方式，或以政府財(cái)政擔(dān)保發(fā)行的財(cái)政債券等方式進(jìn)行投資。政府還貸模式的公路多具有公益性、非營(yíng)利性，如國(guó)省道、農(nóng)村公路等。PPP模式PPP是政府和社會(huì)資本合作，在該模式下，政府部門通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、合理定價(jià)、財(cái)政補(bǔ)貼等規(guī)則，鼓勵(lì)、吸引社會(huì)資本與政府合作，參與（高速公路等）公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。由政府部門通過(guò)政府采購(gòu)的形式與中標(biāo)單位組成的項(xiàng)目公司簽訂特許合同，由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)籌資、建設(shè)及經(jīng)營(yíng)。PFI模式PFI是私營(yíng)主動(dòng)融資，不同于PPP模式的是，PFI主要強(qiáng)調(diào)私營(yíng)企業(yè)在融資中的主動(dòng)性、主導(dǎo)性。采用該融資模式時(shí)，政府部門發(fā)起項(xiàng)目，項(xiàng)目的建設(shè)-運(yùn)營(yíng)由私人資金資本負(fù)責(zé)，并提供雙方約定的服務(wù)；政府采用PFI主要是為獲得有效的服務(wù)，而并非獲得最終的基礎(chǔ)設(shè)施所有權(quán)。ABS模式ABS（基于證券化）是資產(chǎn)收益證券化融資，以項(xiàng)目所擁有的資產(chǎn)作為基礎(chǔ)，項(xiàng)目資產(chǎn)的預(yù)期收益作為保證，通過(guò)在資本市場(chǎng)上發(fā)行債券籌集資金的一種項(xiàng)目融資方式。高速公路的資產(chǎn)證券化能夠?qū)⑻幱谌狈α鲃?dòng)性收益可預(yù)期狀態(tài)的高速公路項(xiàng)目，轉(zhuǎn)化為資本市場(chǎng)上可流動(dòng)、可銷售狀態(tài)的金融產(chǎn)品。但由于操作流程繁瑣，目前省內(nèi)應(yīng)用較少。根據(jù)20xx年全國(guó)收費(fèi)公路統(tǒng)計(jì)公報(bào)數(shù)據(jù)，截至xxxx年年末，我國(guó)政府還貸高速公路x.xx×xxxkm；全國(guó)經(jīng)營(yíng)性高速公路x.xx×xxxkm。同時(shí)，根據(jù)財(cái)政部全國(guó)政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)管理庫(kù)PPP項(xiàng)目最新數(shù)據(jù)顯示，已在庫(kù)PPP項(xiàng)目有xxxxx多個(gè)，其中公路PPP項(xiàng)目有xxxx多個(gè)，例如我國(guó)的第一個(gè)高速公路PPP項(xiàng)目xx市xx高速公路，有投資額高達(dá)xxx億元的xx省xx等高速公路，還有在建的xx省“十四五”綜合交通運(yùn)輸發(fā)展規(guī)劃重大項(xiàng)目——xx省xx市xx至xx高速公路等，以及儲(chǔ)備清單項(xiàng)目（即地方政府有意愿采用PPP模式的備選項(xiàng)目）xxx多個(gè)。以上數(shù)字說(shuō)明我國(guó)現(xiàn)在主推的高速公路融資模式是政府還貸（專項(xiàng)債券）和PPP模式。2.xx市高速公路融資現(xiàn)狀目前xx市已建Gxx平定高速、Gxx平天高速、Gxx高速、xx高速的融資模式主要為政府還貸；xx高速及在建定臨高速、通定高速、Sxxxx高速一期、二期、Sxxxx高速項(xiàng)目融資模式為PPP模式。由表x可知，xx市已建成的高速公路融資模式基本都采用政府還貸模式，xx省及xx市經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)比較薄弱，能夠投入高速公路建設(shè)的政府資金十分有限，資金主要依靠國(guó)家補(bǔ)助和銀行貸款，為“貸款修路，收費(fèi)還貸”。由于出臺(tái)了新預(yù)算法、《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔20xx〕xx號(hào)）等文件，20xx年后，國(guó)家對(duì)政府舉債方式逐漸收緊和規(guī)范，發(fā)行地方政府專項(xiàng)債券成為地方政府新建政府還貸高速公路債務(wù)融資的唯一渠道。與此同時(shí)，PPP融資模式在高速公路領(lǐng)域逐漸流行和規(guī)范運(yùn)用。xx、xx、xx高速是xx市第一批的高速公路PPP項(xiàng)目，也是近年來(lái)實(shí)施的建設(shè)里程最長(zhǎng)、投資規(guī)模最大的重大交通工程，三條高速項(xiàng)目總投資近xxx億元，因?yàn)橛龅巾?xiàng)目融資困難，本應(yīng)于xxxx年建成通車的項(xiàng)目，建設(shè)進(jìn)度一再延后，隴漳高速于xxxx年xx月x日建成通車，定臨、通定高速預(yù)計(jì)xxxx年才能通車運(yùn)營(yíng)。由于以上三個(gè)項(xiàng)目可批復(fù)的資本金占總投資的xx%，其中政府方出資資本金xx%，社會(huì)資本出資xx%。按照《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金管理的通知》（國(guó)發(fā)〔xxxx〕xx號(hào)）投資項(xiàng)目必須首先落實(shí)資本金才能進(jìn)行建設(shè)，但項(xiàng)目啟動(dòng)階段（xxxx年），國(guó)家先后出臺(tái)了去杠桿、防金融風(fēng)險(xiǎn)的各項(xiàng)政策，致使省級(jí)補(bǔ)助資金、xx省交通產(chǎn)業(yè)基金無(wú)法按時(shí)到位，同時(shí)因資本金占比高，地方政府自籌難度大，項(xiàng)目資本金無(wú)法落實(shí)，嚴(yán)重影響了項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度。xxxx年，xx市政府與社會(huì)投資方借鑒國(guó)內(nèi)解決高速公路建設(shè)融資難題的成功經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)雙方的多次洽談對(duì)接，形成了“降低項(xiàng)目資本金比例，降低政府資本金出資比例”的“雙降”融資模式和思路，項(xiàng)目政府方資本金籌措難題才得以解決。Sxxxx高速xx至xx段是繼xx、xx、xx三條高速公路PPP項(xiàng)目后，xx市建設(shè)的又一高速公路重點(diǎn)項(xiàng)目。作為投資規(guī)模較大的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，為更好地吸引社會(huì)資本方投資，擺脫P(yáng)PP項(xiàng)目融資困難、緩解高速公路運(yùn)營(yíng)期xx市縣政府承擔(dān)的大額可行性缺口補(bǔ)貼的壓力，xx市首創(chuàng)提出了延長(zhǎng)高速公路PPP建設(shè)項(xiàng)目合作期（即X+30+N）的創(chuàng)新融資方案，經(jīng)省發(fā)改委批復(fù)，S10xx（xx）至合作高速公路xx至xx段二期工程作為全省高速公路延長(zhǎng)合作期融資模式創(chuàng)新試點(diǎn)項(xiàng)目開展試點(diǎn)，解決了資本金籌措困難與融資難的問(wèn)題。綜上所述，xx市目前高速公路投融資存在以下幾方面問(wèn)題：（1）資本金籌資難度較大。根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金管理的通知》（國(guó)發(fā)〔20xx〕xx號(hào)）規(guī)定，投資項(xiàng)目必須首先落實(shí)資本金才能進(jìn)行建設(shè)，目前公路建設(shè)項(xiàng)目的最低資本金比例為xx%。由于xx省、xx市經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，位于欠發(fā)達(dá)地區(qū)，政府財(cái)政可用于高速公路建設(shè)的資金有限，且“十四五”期間，xx市基礎(chǔ)建設(shè)任務(wù)艱巨，省級(jí)及地方財(cái)政壓力較大，出資資本金能力有限，存在政府資本金到位困難的問(wèn)題，會(huì)致使項(xiàng)目落地困難。（2）地方政府財(cái)承壓力較大。目前，xx市實(shí)施了xx、xx、xx、xx、xx高速等五條高速項(xiàng)目，其中xx高速已通車，xx、xx高速預(yù)計(jì)2023年通車運(yùn)營(yíng)，xx至xx高速預(yù)計(jì)2025年通車運(yùn)營(yíng)，xx高速預(yù)計(jì)20xx年通車運(yùn)營(yíng)。以上項(xiàng)目資本金、可行性缺口補(bǔ)貼由xx市本級(jí)及項(xiàng)目所經(jīng)縣區(qū)財(cái)政資金共同承擔(dān)，由于多為地方高速公路，交通量較小，建設(shè)期資本金的政府出資額較大，運(yùn)營(yíng)期地方政府可行性缺口補(bǔ)貼也較大，根據(jù)2022年xx月財(cái)政部PPP綜合信息平臺(tái)數(shù)據(jù)，xx市本級(jí)、xx縣、xx縣等各縣區(qū)財(cái)承最高占比在x.xx%~x.xx%。目前，財(cái)政預(yù)留空間較小，實(shí)施“十四五”規(guī)劃的高速公路項(xiàng)目后，部分縣區(qū)地方政府在項(xiàng)目合作期內(nèi)財(cái)務(wù)支出占一般公共預(yù)算支出的最高比例將超過(guò)x%的財(cái)承預(yù)警線或接近xx%的紅線，財(cái)承壓力大，給其他項(xiàng)目或行業(yè)預(yù)留空間較小，將有部分項(xiàng)目推進(jìn)前期停滯的問(wèn)題。（3）目前xx市高速公路融資模式單一。在建項(xiàng)目均采用PPP模式，根據(jù)xx“十四五”規(guī)劃，期間規(guī)劃推進(jìn)的高速公路項(xiàng)目計(jì)劃投資金額高，若采用單一的融資模式，不但項(xiàng)目建設(shè)投融資壓力大，而且地方政府財(cái)承壓力大；同時(shí)，由于規(guī)劃推進(jìn)的高速公路項(xiàng)目多為地方高速公路，無(wú)法申請(qǐng)中央車購(gòu)稅補(bǔ)助等，致使資本金政府出資比例及金額增多，更增加了項(xiàng)目投融資的難度。3.解決高速公路融資問(wèn)題的對(duì)策研究我國(guó)中、西部經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的地區(qū)，存在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較差、物流量偏小、群眾支付能力較小等問(wèn)題。因此，xx市應(yīng)借鑒xx省內(nèi)其他地州，根據(jù)項(xiàng)目交通量、項(xiàng)目規(guī)模等采用多種融資模式推進(jìn)高速公路建設(shè)項(xiàng)目：路線里程較短、投資規(guī)模相對(duì)較小的地方高速采用專項(xiàng)債模式；路線里程長(zhǎng)、投資規(guī)模較大的高速公路項(xiàng)目通過(guò)地方政府與社會(huì)投資人共同出資，緩解運(yùn)營(yíng)期地方財(cái)承壓力，保障社會(huì)投資方的合理投資收益，實(shí)現(xiàn)高速公路項(xiàng)目的順利推進(jìn)。鑒于xx省高速公路建設(shè)投資規(guī)模大，效益一般的現(xiàn)實(shí)，延長(zhǎng)PPP項(xiàng)目合作期限，將極大地降低運(yùn)營(yíng)期內(nèi)的政府可行性缺口補(bǔ)貼，大大減輕地方政府財(cái)承壓力，且xxxx高速xx至xx段二期工程已作為xx省創(chuàng)新試點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)施，雖然目前并沒(méi)有在省內(nèi)得到廣泛推廣，但根據(jù)現(xiàn)有政策和交通行業(yè)投資發(fā)展趨勢(shì)分析，延長(zhǎng)高速公路PPP項(xiàng)目合作期將是今后PPP項(xiàng)目融資的一個(gè)趨勢(shì)，因此，為保