有關(guān)治理理論的研究綜述

有關(guān)治理理論的研究綜述摘要20世紀(jì)80年代在西方興起地方政府治理運動標(biāo)志著人類公共生活新時代的來臨， 自90年代以來治理理論成為西方學(xué)術(shù)界特別是政治學(xué)、 行政學(xué)、社會學(xué)和管理學(xué)等學(xué)科探討的理論熱點問題， 以治理為研究對象的著述大量涌現(xiàn)。 我國也受到了治理運動及其相關(guān)理論研究活動的影響， 國內(nèi)學(xué)者不僅致力于將國外治理理念的成果引進(jìn)國內(nèi)， 同時也對其展開了自己的思考，結(jié)合我國具體實際，有意識地對其本土化，在加深研究國外理論成果的同時， 也取得了屬于自己在政治學(xué)、 公共管理學(xué)領(lǐng)域的理論成就， 形成了理論研究與運用研究、 規(guī)范研究與實證研究共同發(fā)展的局面。 從知識論的角度看， 治理理論是我國學(xué)者在尋求解決政府危機(jī)和社會矛盾問題上所做出的一次嘗試， 它打破了人們長期存在的兩分法的思維模式， 促進(jìn)政府在管理方面由“統(tǒng)治、管理”的傳統(tǒng)管理模式而向“治理”新的管理模式轉(zhuǎn)變，它以嶄新的知識體系和獨特的分析框架建構(gòu)起一種新型的國家與社會關(guān)系范式的命題。 從實踐論角度來看，治理理論是指引我國自社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制建立和完善以來政府改革的方向， 力爭建立一種“以人為本” 的服務(wù)型政府， 以治理理論要求合作的價值追求為基礎(chǔ)的新的管理方法和技術(shù)條件來提供公共產(chǎn)品和服務(wù)， 從而實現(xiàn)善治的政治局面。 本文在回顧治理理論興起的緣由基礎(chǔ)上， 對治理概念、 國內(nèi)外學(xué)者有關(guān)治理理論的研究現(xiàn)狀、 治理的中國適應(yīng)性問題以及治理運動在中國開展情況做一個綜述性研究 。關(guān)鍵詞： 治理理論；治理實踐；地方治理；治理理論的中國適應(yīng)性；研究綜述自從1989年世界銀行在討論非洲的發(fā)展情況時首次提出“治理危機(jī)”以來，“治理”這個概念在學(xué)術(shù)界很快引起廣泛關(guān)注其實“治理”并不是新造的詞匯，早在14世紀(jì)末葉，英格蘭國王亨利四世就是用過這個概念， 用以表明上帝授予國王對國家統(tǒng)治的權(quán)利， 但是新世紀(jì)賦予了“治理”新的內(nèi)涵，在此基礎(chǔ)上并催生了一些西方發(fā)達(dá)國家的治理運動，特別是進(jìn)入20世紀(jì)90年代以來，治理運動傳遍全世界，與此同時對治理理論的研究更是如火如荼，各國學(xué)者都為這一新的制度范式做出了卓越貢獻(xiàn)，加快了治理理論體系的健全化和多樣化，今天我們所看到的各國政府改革都是力求實現(xiàn)治理和善治的政治運動， 再此不得不承認(rèn)盡管各國學(xué)者對治理有爭議但是它卻成為一個頗具潛力的公共管理研究新領(lǐng)域。一、治理理論興起的背景及其基本內(nèi)涵（一）治理理論興起的背景人類政治歷史從“統(tǒng)治”到“管理”再到“治理”都是伴隨著特定危機(jī)的爆發(fā)而發(fā)生的，之所以治理時代會降臨， 是因為傳統(tǒng)管理的過程中政治家和學(xué)者們都看到了市場和國家都有失效的可能， 只有建立一個政府、 社會、市場合作的網(wǎng)絡(luò)機(jī)制和體系才能有效應(yīng)對當(dāng)今社會危機(jī)。20世紀(jì)七八十年代在經(jīng)濟(jì)全球化迅猛發(fā)展的大背景下，各國經(jīng)濟(jì)聯(lián)系日益密切，為了提高本國民族產(chǎn)業(yè)的競爭力， 各國紛紛進(jìn)行經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變， 以知識經(jīng)濟(jì)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心成為各國的共識，標(biāo)志著后工業(yè)時代的來臨，而且在以 19世紀(jì)工業(yè)生產(chǎn)技術(shù)為基礎(chǔ)建立起來的官僚化政府公共事務(wù)的管理越來越不適應(yīng)全球化帶來的政治、 經(jīng)濟(jì)、社會和生態(tài)問題，特別是發(fā)展國家中社會矛盾更是尖銳化、多樣化和復(fù)雜化， 加上全球化過程中跨國公司給輸出國和輸入國帶來不均等的利益問題和全球面臨的普遍性安全、 生態(tài)和環(huán)境問題都需要各國以合作的姿態(tài)來應(yīng)對，這就促使國家或政府轉(zhuǎn)變了傳統(tǒng)的管理方式?，F(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展也是不可忽視的因素之一， 據(jù)美國Nielsen公司2014年最新報告顯示在全球60億人口中已有 5億人上網(wǎng)，而且數(shù)量正在不斷增加，其實早在 20世紀(jì)90年代初美國提出“信息高速公路” 之后，各國為了提高政府公共行政效率和質(zhì)量也加快了政府網(wǎng)絡(luò)工程的建設(shè)， 這樣一來公民和社會組織可以通過網(wǎng)絡(luò)表達(dá)自己的利益訴求， 從而也影響著政府得態(tài)度和行為，政府決策不僅高效、便通，而且程序科學(xué)化、民主化，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)成為推動政府改革行政方式的強(qiáng)勁動力。 隨著各國民主制度的全面推行， 市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展， 法律體系的健全，公民的自我意識得到了較大幅度的提高， 為了維護(hù)各自的利益他們開始成立各種社會組織，這種不同于政府組織以及政治性組織的團(tuán)體， 在當(dāng)今取得了長足的發(fā)展， 他們的影響力已經(jīng)成為政府決策必須考慮的一個因素， 而且政府是可以通過與這些組織合作共同解決公共事務(wù)問題，這也是推動實現(xiàn)治理的動力。綜上所訴就是治理實現(xiàn)的外部因素。人類社會正在發(fā)生的如上所述的巨大變化， 不可避免地對傳統(tǒng)的政府管理理論和模式提出了挑戰(zhàn)， 傳統(tǒng)管理模式的單一和單向運動， 以及加上層級限制等弊端和缺陷， 都在公共產(chǎn)品和服務(wù)中不同程度的削弱了政府的合法性和權(quán)威性， 從而帶來了信任危機(jī)和治理危機(jī)， 這些自身暴露的種種問題， 都與經(jīng)濟(jì)、 社會發(fā)展不相協(xié)調(diào)， 這就導(dǎo)致政府自身也不得不尋求新的理論來改變管理模式， 恰好治理理論適合新時代要求， 政府改革的同時也為治理理論的發(fā)展提供了條件和支持。在理論淵源上，治理理論與 20世紀(jì)70-80年代社會科學(xué)出現(xiàn)的某種范式危機(jī)有關(guān)，因為原先各個科學(xué)領(lǐng)域的范式已經(jīng)不能詮釋新的世界了， 隨著信息技術(shù)革命和知識經(jīng)濟(jì)的形成，以“現(xiàn)代科學(xué)革命”中形成的原子結(jié)構(gòu)理論、量子力學(xué)、相對論為理論前提，形成了研究系統(tǒng)復(fù)雜性、非線性的后現(xiàn)代“復(fù)雜性科學(xué)” ，這種以研究系統(tǒng)復(fù)雜性和非線性關(guān)系為對象的整體性科學(xué)對經(jīng)典科學(xué)范式構(gòu)成了挑戰(zhàn)， 20世紀(jì)70年代，科學(xué)界掀起了一場探索復(fù)雜性的浪潮，耗散結(jié)構(gòu)理論和超循環(huán)理論等自組織理論、 混沌理論、 突變論和分形理論等理論標(biāo)志著“復(fù)雜性科學(xué)”的形成，把復(fù)雜性科學(xué)引入到管理領(lǐng)域既是新時代社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，也是政府創(chuàng)新管理實踐的必然要求。 20世紀(jì)70年代西方經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入滯漲期，政府管理效率低下， 重新激活市場的呼聲越來越大， 這時新自由主義興起了， 政府私營化和重塑運動一度登峰造極， 但是卻淪落為純粹的管理學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)范疇， 忽視了公共利益的價值所在， 因此越來越多的人對新公共管理運動進(jìn)行了反思， 多數(shù)人主張改革途徑不僅僅是引入競爭提高效率，更主要的是確立合作機(jī)制能在維護(hù)私人利益的基礎(chǔ)上更有效地保障公共利益。同時期，公共選擇理論也為治理理論的發(fā)展提供了養(yǎng)分， 公共選擇理論在批判傳統(tǒng)市場經(jīng)濟(jì)理論和凱恩斯經(jīng)濟(jì)學(xué)的過程中發(fā)展起來的， 堅持政府組織和政府官員是理性的經(jīng)濟(jì)人， 他們的行為旨在追求自身效用的最大化， 不會完全代表公共利益， 唯一寄托在政府身上是危險的行為， 這就從反面告誡我們公民社會的參與和分權(quán)管理是最合適的管理模式。 治理理論也吸收自組織理論的有益成分， 一群相互依賴的人可以把自己組織起來進(jìn)行自主治理， 面對搭便車、 規(guī)避主義和機(jī)會主義等誘惑， 能夠取得持久的共同利益。 治理理論一直都強(qiáng)調(diào)政府與公民、 政府與社會、社會組織之間的合作來管理公共事務(wù)， 提倡多中心治理的新制度范式正是得益于上述理論的長足發(fā)展。當(dāng)然，隨著國內(nèi)外形勢的新變化和研究者們對治理理論研究的不斷深入， 必然會促進(jìn)治理理論從其他新型學(xué)科中吸取有益成分來使自己的發(fā)展適應(yīng)新形勢的要求。(二)治理理論的基本內(nèi)涵關(guān)于“治理”的界定英語中的治理( governance)一詞在英國國王亨利四世首次使用的原意是控制、引導(dǎo)和操縱，來源于拉丁文和古希臘語， 而且是可以與統(tǒng)治一詞互換使用的， 是指與管理國家公共事務(wù)相關(guān)的政府性活動。但 1989年世行提出“治理危機(jī)”后，西方學(xué)者就賦予了治理新的內(nèi)涵，治理的用法和內(nèi)涵轉(zhuǎn)移了方向， 自20世紀(jì)90年代治理理論興起以來， 學(xué)術(shù)界對治理做出了許多新的概念和界定， 這就意味著治理是一種新的統(tǒng)治方式， 當(dāng)然，在治理理論傳入我國學(xué)者視野中的時候， 結(jié)合我國現(xiàn)實情況和具體制度， 也提出了屬于自己的治理概念和解釋，但都沒有與西方學(xué)者提出的新內(nèi)涵發(fā)生實質(zhì)性變化。作為治理理論的主要創(chuàng)始人之一詹姆斯· N.羅西瑙認(rèn)為： “治理是一系列管理活動領(lǐng)域里的管理機(jī)制， 它們雖未得到正式授權(quán)， 卻能有效地發(fā)揮作用。與統(tǒng)治不同，治理指的是一種有共同的目標(biāo)支持的活動， 這些管理活動的主體未必是政府， 也無需依靠國家的強(qiáng)制力來實現(xiàn)?！雹儆胤街卫碇笇?dǎo)委員會的發(fā)起人之一羅伯特· 羅茨從不同視角列舉了六種關(guān)于不單僅指統(tǒng)治模式的治理的定義： “（ 1）作為最小國家的管理活動的治理，它是指國家削減公共開支，以最小的成本取得最大的效益。 （2）作為公司管理的治理，它是指指導(dǎo)、控制和監(jiān)督企業(yè)運行的組織體制。 （ 3）作為新公共管理的治理， 它指的是將市場的激勵機(jī)制和私人部門的管理手段列入政府的公共服務(wù)。 （4）作為善治的治理，它指的是強(qiáng)調(diào)效率、法治、責(zé)任的公共服務(wù)體系。 （ 5）作為社會——控制體系的治理，它指的是政府與民間、公共部門與私人部門之間的合作互動。 （ 6）作為自組織網(wǎng)絡(luò)的治理， 它指的是建立在信任與互利基礎(chǔ)上的社會線條網(wǎng)絡(luò)?！彼粌H通過這六個相對獨立的視角理解和使用“治理”概念，而且通過對支撐人類社會的三大制度體系（政府、市場和治理模式） 的比較，提出了他所認(rèn)為的治理特征。②格里·斯托克關(guān)于治理的定義僅從政府管理模式論述了治理的定義，將治理定義為：“（1）治理意味著一系列來自政府但又不僅限于政府的社會公共機(jī)構(gòu)和行為者。 （2）治理意味著在為社會和經(jīng)濟(jì)問題尋求解決方案的過程中存在著界限和責(zé)任方面的模糊性。 （ 3）治理明確肯定了在涉及集體行為的各個社會公共機(jī)構(gòu)之間存在著權(quán)力依賴。 （4）治理意味著參與者最終形成一個自主的網(wǎng)絡(luò)。 （ 5）治理意味著辦好事情的能力并不僅限于政府的權(quán)力， 不限于政府發(fā)號施令或運用權(quán)威。 ”③上述這些公共管理研究機(jī)構(gòu)的人員的定義都被收錄在國內(nèi)學(xué)者俞可平教授的《治理與善治》一書中。瑞士政治學(xué)家皮埃爾認(rèn)為治理是一個脆弱的概念，“治理反映這樣一種觀念：各國政府并不完全壟斷一切合法的權(quán)力， 政府之外， 社會上還有一些其他機(jī)構(gòu)和單位負(fù)責(zé)維持秩序，參與經(jīng)濟(jì)和社會的調(diào)節(jié)。 ”④羅伯特·帕特南認(rèn)為：“地方治理的運行所依賴的社會資源基礎(chǔ)正是存在或建立在社群中的由政府、 企業(yè)、民間組織和公民個人組成和互動的社會共同體， 社群力量是維系地方治理網(wǎng)絡(luò)的紐帶。 ”⑤但是，最為代表性和權(quán)威性的治理定義就是聯(lián)合國全球治理委員會的定義： 治理是個人和公共或私人機(jī)構(gòu)管理其公共事務(wù)的諸多方式的總和。 它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并聯(lián)合行動的持續(xù)的過程。 它既包括有權(quán)迫使人們服從的正式的制度和規(guī)則， 也包括人民和機(jī)構(gòu)同意的或以為符合其利益的各種非正式的制度安排。 它有四個特征： 治理不是一整套規(guī)則， 也不是一種活動，而是一個過程；治理過程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)；治理既涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動。 ⑥我國國內(nèi)學(xué)者最早對治理關(guān)注的毛壽龍教授， 雖然他的研究側(cè)重于引進(jìn)西方的治理理論，但是在翻譯的時候，肯定會加入自己的理解，他在譯介治理時指出：“英文中的動詞govern既不是指統(tǒng)治， 也不是指行政和管理， 而是指政府對公共事務(wù)進(jìn)行治理， 它掌舵而不是劃槳，不直接介入公共事務(wù)， 只介入于負(fù)責(zé)統(tǒng)治的政治與負(fù)責(zé)具體事務(wù)的管理之間， 它是對于韋伯的官僚制理論為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)行政的替代， 意味著新公共行政或者新公共管理的誕生。 ”⑦隨著詹姆斯· N·羅西瑙 .《沒有政府的治理》 [M].江西人民出版社 ,2001:5羅伯特·羅茨 .《新的治理》 [M];俞可平主編《治理與善治》 ,社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社 ,2000:86-96格里·斯托克 《作為理論的治理：. 五個論點》 [M];俞可平主編 《治理與善治》 ,社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社 ,2000:34-47皮埃爾·德·塞納克倫斯.《治理與國際調(diào)節(jié)機(jī)制的危機(jī)》 [J].國際社會科學(xué) ,1999（1）:92羅伯特·帕特南 .《使民主運轉(zhuǎn)起來》 [M].南昌:江西人民出版社 ,2001:100全球治理委員會 .《我們的全球伙伴關(guān)系》 [M].香港:牛津大學(xué)出版社 ,1995:23毛壽龍 .《西方政府治的知道變革》 [M].北京:中國人民出版社 .1998國內(nèi)對研究治理理論的深入， 研究也不在處于單純進(jìn)入的階段， 而是有了屬于研究者自己思考的治理理論，國內(nèi)學(xué)者俞可平教授就認(rèn)為：“治理一詞的基本含義是指官方的或民間的公共管理組織在一個既定的范圍內(nèi)運用公共權(quán)威維持秩序，滿足 公眾的需要。智力的目的是在各種不同的制度關(guān)系中運用權(quán)力去引導(dǎo)、 控制和規(guī)范公民的各種活動， 以最大限度地增進(jìn)公共利益。 所以，治理是一種公共管理活動和公共管理過程， 它包括必要的公共權(quán)威、 管理規(guī)則、治理機(jī)制和治理方式。 ”⑧縱觀我所擁有的文獻(xiàn)、 論文、期刊資料， 我認(rèn)為治理就是在一定的范圍內(nèi)在包括政府在內(nèi)的多元主體， 為了實現(xiàn)一個共同的目標(biāo)， 運用合作化的手段進(jìn)行協(xié)同管理， 以滿足不同主體間的公共利益的活動過程， 這一定義既符合我國的政治制度， 也符合我國自十八屆三中全會以來政府改革的目標(biāo)和方向要求。關(guān)于“治理”的基本特征治理的含義十分豐富， 仁者見仁智者見智， 無法形成統(tǒng)一的概念界定， 但是理解治理卻有一個統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)， 那就是治理的基本特征， 從國內(nèi)外學(xué)者的諸多定義中， 我們可以至少從五個層面的基本特征來理解治理。第一、治理的主體是多元化的， 政府不再是社會公共事務(wù)管理的唯一主體， 包括事業(yè)單位、社會組織、企業(yè)和志愿者在內(nèi)的廣泛主體都可以全面參與管理活動過程。第二、治理主體之間的關(guān)系不再是權(quán)力授予或競爭狀態(tài)， 而是結(jié)成了相互合作的信任關(guān)系。第三、治理的目標(biāo)是為了實現(xiàn)社會的協(xié)調(diào)發(fā)展和全面進(jìn)步， 而不再是以犧牲一部人的利益來換取另一部分人的利益，也不再是以一個目標(biāo)去否定另一個目標(biāo)。第四、治理的手段不再單是政府的宏觀調(diào)控或市場的價值規(guī)律調(diào)節(jié)亦或是兩者的結(jié)合，而是以新的工具和技術(shù)為基礎(chǔ)的通過民主協(xié)商、合作互助和網(wǎng)絡(luò)化管理等的手段來實施。第五、治理的對象是公共事務(wù)或公共問題，提供的也是公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。其實，我們也不難發(fā)現(xiàn)眾多學(xué)者關(guān)于治理理論的研究就是在特征的基礎(chǔ)上展開的， 無非就是針對某些或全部特征以正面或反面的視角來研究，從而豐富治理理論體系。二、國內(nèi)外治理理論的研究現(xiàn)狀(一)國外學(xué)者有關(guān)治理理論研究的現(xiàn)狀20世紀(jì)70、80年代在英美興起的地方自治運動以來，作為新的管理方式“治理”開始進(jìn)入了人們的眼球，在世行針對非洲發(fā)展情形提出“治理危機(jī)”一次后，“治理”被廣泛地使用在各種體制問題的研究中，在西方，首先興起研究“治理”的是國際金融機(jī)構(gòu)、聯(lián)合國全球治理委員會以及某些國家公共管理研究機(jī)構(gòu)的人員羅西瑙的 《沒有政府的治理》 和《21世紀(jì)的治理》 ，羅茨的《新的治理》 ，斯托克的《作為理論的治理：五個論點》等等都對治理理論做了系統(tǒng)的理論研究，這在有關(guān)“治理”定義界定中的論述就可以看出。在此之后，公共治理理論以其獨特的理論創(chuàng)新和價值追求成為多門社會學(xué)科的研究熱點， 被廣泛運用于政治學(xué)、管理學(xué)、行政學(xué)、社會學(xué)等多個學(xué)科領(lǐng)域，并成為至今社會科學(xué)研究的前沿性問題，但是，由于治理的概念不統(tǒng)一， 特征又在各個國外學(xué)者眼中的重要性不一樣， 因此形成了治理理論的多樣化研究， 在此選擇了幾個對我國有較大影響的學(xué)者及其治理理論研究的學(xué)術(shù)成果進(jìn)行概括性介紹，也可以得出國外有關(guān)治理理論的研究現(xiàn)狀。作為歷史上第一個拿諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎的女性學(xué)者也是美國著名政治學(xué)家、 行政學(xué)家和政治經(jīng)濟(jì)學(xué)學(xué)家的公共選擇學(xué)派的創(chuàng)始人之一的埃莉諾· 奧斯特羅姆教授， 她集中于公共事務(wù)的分析， 沖破傳統(tǒng)教條， 建設(shè)性地提出通過集體行動和自主治理來解決公共問題的方案， 以“公共池塘” 新管理模式的成功取得了矚目的成就， 她的研究特色是基于具體的個案詳解再⑧俞可平.《全球治理引論》 [J].人大復(fù)印報刊資料 :2000(3)回歸到制度分析進(jìn)而以嚴(yán)謹(jǐn)?shù)倪壿嬐评碚归_的理論研究過程， 對治理理論最大的貢獻(xiàn)就是她把整個管理機(jī)制看成是一個互動合作的多元主體構(gòu)成的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)， 而不是由政府控制的單一機(jī)制，在她的《公共事務(wù)的治理之道：集體行動制度的演進(jìn)》 一書中就可以看到她獨特的治理之道，而且她和她的丈夫文森特· 奧斯特羅姆共同創(chuàng)造了多中心治理理論大大促進(jìn)了公共選擇和制度分析的理論和方法的發(fā)展， 對治理理論做了較大貢獻(xiàn)， 豐富了治理理論研究途徑和體系。邁克爾·麥金尼斯雖然認(rèn)為奧斯特羅姆夫婦把漁場、 灌溉系統(tǒng)和地下水盆地作為探討治道與發(fā)展的客觀對象有些不太適宜， 但是諸如此類的公共池塘資源管理的確需要一定的政治技術(shù)，而當(dāng)時美國管理這些資源的方式顯然是失敗的， 因此，在面臨搭便車和或過度利用這類資源來謀求私利的困境時， 有效調(diào)整治道才是關(guān)鍵， 他受到了政治理論與政策分析研究所的有關(guān)此方面的若干經(jīng)驗性研究成果以及立憲制度替代性論文啟示， 在《多中心治道與發(fā)展》一書中描述微觀資源管理過程與宏觀立憲秩序的關(guān)系， 來說明在地方治理視角下， 唯有多中心管理公共資源才是最好的選擇。美國政治學(xué)家、 行政學(xué)家彼得斯博士認(rèn)為傳統(tǒng)行政體制由盛轉(zhuǎn)衰是經(jīng)濟(jì)形勢的劇變和人口老齡化帶來巨大社會保障負(fù)擔(dān)以及公民越來越關(guān)心自己的未來利益能否得到維護(hù)和經(jīng)濟(jì)、社會問題復(fù)雜化而導(dǎo)致的， 因此對于政府及其工作人員不斷探索提高政府效能和服務(wù)品質(zhì)的創(chuàng)新機(jī)制顯得至關(guān)重要，自 80年代以來，各國進(jìn)行不同程度的改革激發(fā)了許多學(xué)者探討各種有效改進(jìn)政府運轉(zhuǎn)模式的嘗試，作者也不例外。 在《政府未來的治理模式》一書中以在公共管理改革運動進(jìn)一步發(fā)展中價值取向調(diào)整為依據(jù)提出了四個治理新模式即市場模式、 參與式國家、彈性化政府和解制型政府。拉塞爾·M·林登認(rèn)為在面臨一個公眾對政府能力和政策冷嘲熱諷有增無減的事實情況下，美國各級政府如何改革以及官員和公務(wù)員應(yīng)當(dāng)采用什么新的方法和模式呢？他指出現(xiàn)有的公共機(jī)構(gòu)都是在 19世紀(jì)工業(yè)化的基礎(chǔ)上建立起來的， 這些機(jī)構(gòu)的支離破碎無法滿足及時、便利、多樣化的公眾需求， 而商業(yè)流程再造思維給了美國政府自我革新的參考模式， 這種模式用新詞匯表達(dá)就是無縫隙政府， 它不僅能讓公民感受到組織的強(qiáng)有力， 而且辦事順暢、 毫不費力，直接服務(wù)公眾需求，但這要培養(yǎng)出一整套新的思維方式才能有效完成該改革任務(wù)。在《無縫隙政府——公共部門再造指南》一書中首先介紹了無縫隙政府是圍繞結(jié)果展開的這一特性，其次論述了組建一個無縫隙政府所需的條件、 原則和步驟， 再次是如何操作的問題，他也指出了整合的重要性并結(jié)合兩個具體實例給出了一些建設(shè)性思考和減輕既得利益集團(tuán)抵制的戰(zhàn)略， 最后預(yù)判了這個新政府未來面臨的挑戰(zhàn)以及應(yīng)對方式， 提供了一個治理理論指導(dǎo)的新范式。由于資料和能力有限， 沒能完整給出國外特別是西方對于治理理論發(fā)展的完整脈絡(luò)， 但是通過上面幾個例子其實也可以看出國外研究治理理論的現(xiàn)狀就是集中于“多中心治道” 、“第三條道路理論” 、“集體行動和社群主義理論”和“整體主義思想”這些主要的領(lǐng)域。（二）國內(nèi)學(xué)者有關(guān)治理理論研究的現(xiàn)狀國內(nèi)最早對治理理論關(guān)注的就是中國人民大學(xué)的毛壽龍教授， 他大量引入了西方著名學(xué)者的有關(guān)治理的理論著作和學(xué)術(shù)成果， 他在組織編寫制度分析與公共政策叢書中就包括了奧斯特羅姆夫婦的多篇學(xué)術(shù)論文， 同時也在 《西方政府的治道變革》 一書中介紹了西方發(fā)達(dá)國家政府改革的新范式，他有關(guān)治理理論的研究也重在介紹有關(guān)“治理”的基本內(nèi)涵，尚處于理論的引入階段。 北京大學(xué)著名教授俞可平雖然也在 《治理與善治》 一書中前幾章節(jié)引入了若干西方著名學(xué)者有關(guān)治理理論的學(xué)術(shù)論文， 但是不同于毛壽龍教授的是開始結(jié)合中國的情況來探討治理的有關(guān)問題， 他在“中國公民社會的興起于治理的變遷” 一章中分析了治理和善治的興起基礎(chǔ)、本質(zhì)和實現(xiàn)方式，結(jié)合中國改革開放以后，隨著國家對社會管控的放松，民間組織或社會組織或公民組織有所發(fā)展， 在日漸成熟化之后開始對政治進(jìn)程產(chǎn)生了不可忽視的影響，被學(xué)者統(tǒng)稱為“第三部門” ，而這一社會力量在俞可平看來正是實現(xiàn)善治而不是統(tǒng)治的基礎(chǔ)， 他也詳細(xì)論述了社會組織如何對治理產(chǎn)生作用， 指出在社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的深入，善治必將實現(xiàn)。結(jié)束后，旨在改良的社會民主主義政黨在西歐各國紛紛上臺執(zhí)政， 它們廣泛實施為改善工人生活、 工作狀況， 從而緩解社會矛盾的福利制度， 但是隨著經(jīng)濟(jì)全球化和知識經(jīng)濟(jì)時代的來臨，由于社會民主黨思想僵化，沒有適應(yīng)新的形勢而改變執(zhí)政策略，從 70年代末開始下滑，進(jìn)入 90年代特別是蘇東劇變后，紛紛淪為在野黨，為了重新奪回統(tǒng)治地位，羅云力教授在《西方國家的一種新的治理方式——社會民主主義第三條道路研究》和楊雪冬教授在《第三條道路： 新路還是舊途》 中論述了它們只有通過建立合作包容超越左右的新型社會關(guān)系、確立能夠團(tuán)結(jié)各種政治力量淡化階級特征的新政治中心、 管理體制從市場和政府關(guān)系兩分法向治理轉(zhuǎn)變、 改革消極的福利制度、 重新定位國家等內(nèi)容才能以新的姿態(tài)再次登上執(zhí)政舞臺，20世紀(jì)90年代中期以布萊爾和克林頓政府的上臺為代表標(biāo)志著新社會民主主義意識再次成為了歐美國家風(fēng)行的政治價值。20世紀(jì)80年代中期源起于英國的地方治理思想和實踐向西方各國擴(kuò)展， 逐漸成為西方一支不可忽視的力量， 90年代中期以后，在國際組織的推動下，地方治理理念被輸送到了亞非拉一些發(fā)展中國家。 雖然地方政府研究不是一個新的領(lǐng)域， 但是在地方追求建立一個強(qiáng)有力的和富有活力和創(chuàng)新精神的政府卻是人們一種執(zhí)著的信念，孫柏英在《當(dāng)?shù)氐胤街卫怼芬粫性谘芯课鞣街卫砝碚撛谖覈鴮嵤┑目赡苄院图s束條件的基礎(chǔ)上， 論述了西方發(fā)達(dá)國家地方政府自治運動興起的背景以及理論淵源、 內(nèi)涵及其實質(zhì)和推進(jìn)我國地方政府治理的參考性建議。探討市場和政府的關(guān)系一直是自市場經(jīng)濟(jì)實施以來的永恒話題， 如何平衡二者也成為經(jīng)濟(jì)史上的“哥德巴赫猜想” ，但是治理理論時代的到來，打破了傳統(tǒng)二者非此即彼的思維方式，此后治理也成為國際公認(rèn)的處于熱研的替代性制度方案。 黃德發(fā)教授在 《政府治理范式的制度選擇》 一書中認(rèn)為在我國處于社會轉(zhuǎn)型的過程中， 相對于強(qiáng)調(diào)技術(shù)對于經(jīng)濟(jì)的促進(jìn)作用而言，他更認(rèn)可制度建設(shè)對于經(jīng)濟(jì)和善治的促進(jìn)作用， 因此大膽采納治理范式是改善我國政府、市場和社會三者關(guān)系做出的良好的制度選擇的理性思考， 但他也指出了治理責(zé)任和如何糾正治理失敗等問題有待于進(jìn)一步解決。全球化和知識經(jīng)濟(jì)是 20世紀(jì)中期以后人類社會所經(jīng)歷和正在經(jīng)歷的兩場革命，但這兩場革命給各國帶來機(jī)遇的同時， 也使各國的傳統(tǒng)公共行政陷入了無法回應(yīng)現(xiàn)實的困境， 這就要求各國政府摒棄全能政府、 萬能政府和無限政府的狹隘之見， 以主動姿態(tài)去吸收社會的知識和智力， 實施依靠第三部門參與和合作共同解決社會問題的新管理模式成為公共管理運動得以重新建構(gòu)的必然。 黃建榮教授在 《公共管理新論》 一書中指出治理與市場和政府一樣也存在失靈的可能性， 這就要求通過提升社會資本的力量， 實施善治來彌補(bǔ)治理失靈， 對于我國要首先研究新公共管理可行的模式、 公共管理與政治文明以及公共管理與憲政的關(guān)系， 進(jìn)而再推動我國政府的改革， 建立以人為本的服務(wù)型政府， 這對我國治理理念的發(fā)展具有重要的現(xiàn)實意義， 但他也提出要注意新公共管理運動的主要價值取向， 避免淪為純粹管理學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)?！肮补芾怼焙汀爸卫怼钡母拍顚τ谖覈远际恰安皝砥贰?，因此我國政府改革不能照搬西方治理經(jīng)驗和方法， 要在關(guān)注治理理論學(xué)科前沿性問題的基礎(chǔ)上， 挖掘?qū)ξ覈幸娴睦碚摮晒?李明強(qiáng)和賀艷芳教授在 《地方政府治理新論》 一書中在第十章節(jié)在論述治理理論的同時也闡述了地方政府改革和治理理論的邏輯關(guān)系， 暗示了地方治理理論的內(nèi)在要求成為地方政府改革的目標(biāo)和方向。隨著我國改革開放地深入，在擴(kuò)大基層民主、政企分開、建設(shè)政治文明、 培養(yǎng)公民社會等領(lǐng)域不斷取得新成就， 成為我國地方政府實現(xiàn)治理的新資本， 在書中他們也建議我國地方政府改革新思路應(yīng)以政府為主導(dǎo)， 以公共風(fēng)險為向?qū)А?以實現(xiàn)公共利益為價值取向。20世紀(jì)70年代以后，隨著科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步，人類社會的公共領(lǐng)域也在不斷地擴(kuò)大，地位也在不斷地上升。 在政府管理層面， 從傳統(tǒng)公共行政到公共管理的發(fā)展就彰顯了政府在現(xiàn)代事務(wù)管理過程中“公共性”和“服務(wù)性”的獨特魅力。但在80年代隨著世界兩場新革命的到來，西方各國為了站在世界的前頭而掀起了一場聲勢浩大的政府改革運動， 隨后波及世界。這場以改善公共管理為指導(dǎo)，大都以市場化為取向， 用企業(yè)的管理方法、技術(shù)來提高公共服務(wù)質(zhì)量和公共管理水平的運動被稱為“新公共管理” 運動。楚明錕教授在《公共管理導(dǎo)論》一書中對新公共管理諸如過度強(qiáng)調(diào)管理等價值取向做出了反思， 基于此， 他主張在充分重視民主、 公民權(quán)和為公共利益服務(wù)的基礎(chǔ)上的新公共服務(wù)應(yīng)該成為一個新的有效地政府治理模式， 并以英國整體性治理為例， 談治理理論在我國的可行性， 這也是與一般公共管理教材的不同之處。時至今日的中國，伴隨著市場經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展，政治、社會、經(jīng)濟(jì)、文化和生態(tài)各個領(lǐng)域都正在經(jīng)歷著改革的陣痛。隨著“治理危機(jī)” 的加深。我國社會不可避免地進(jìn)入了一個矛盾尖銳的時代。 為此，我黨和政府依據(jù)科學(xué)發(fā)展觀和十八大繼往開來的精神不斷調(diào)整著執(zhí)政策略和管理方式， 當(dāng)然這也得益于一大批學(xué)者承前啟后地對治理理論的深入研究。 吉林大學(xué)教授麻寶斌在《社會正義與政府治理：在理想與現(xiàn)實之間》一書中圍繞“正義與政府”這一主線在政治價值層面（社會正義、政治制度正義、公共利益、公平與效率關(guān)系等） 、行政改革層面（行政改革的理性反思與困境、地方政府理念變革、行政審批改革等） 、政府治理層面（府際關(guān)系、 政府與社會關(guān)系、中美地方治理比較及多種治理模式等）提出了諸多值得思考的問題， 豐富了我國最新政府治理理論成果。而且他在 《公共治理理論與實踐》 一書中更是直接從治理主體、 治理對象、 治理方式和治理效果四個維度首先介紹了中西方治理理論與實踐情況， 后又從中國與西方、 靜態(tài)與動態(tài)、 歷史與未來等方面介紹了全球治理、 國家治理、區(qū)域治理、 地方治理、社區(qū)治理、組織治理、 電子治理共享型領(lǐng)導(dǎo)等諸多模式治理內(nèi)容旨在努力完成治理的“中國化” 。我國的治理理論的脈絡(luò)與西方社會治理理論的發(fā)展脈絡(luò)是保持一致的， 只是我國學(xué)者在解決理論本土化的過程中形成了屬于自己的思考， 我國關(guān)于治理理論研究大致分為三種傾向：公共治理理論的引介、 公共治理理論的解析和公共治理理論的中國應(yīng)用， 這就是我國的治理研究現(xiàn)狀。三、治理理論在我國的實踐盡管治理理論在西方社會語境下被賦予了特定的內(nèi)涵， 但是作為一個新的制度范式和分析工具，它也被廣泛應(yīng)用到中國。 中國自改革開放以來， 就加快了在經(jīng)濟(jì)和政治領(lǐng)域的改革，其部分改革內(nèi)容也符合了今天治理的要求。在進(jìn)入 21世紀(jì)以來，隨著治理理論本土化過程的加深，我國于 92年啟動的新一輪行政體制改革在治理理論的推動下也發(fā)生了深刻意義的變化。我國行政體制改革包含諸多層面的改革， 對政府層面的改革是行政體制改革成功的關(guān)鍵，在此我將通過對我國地方政府治理的實踐來論述我國治道變革的基本方向和主要內(nèi)容，從而展望我國治理模式的發(fā)展前景， 但也應(yīng)當(dāng)看到我國治理實踐存在的問題， 進(jìn)而在改革中解決這些問題達(dá)到善治的局面。（一）地方治理興起的背景從地方政府到地方治理的演變過程首先發(fā)端于 20世紀(jì)70年代末80年代初的英國地方政府改革， 這是時任英國首相的撒切爾夫人針對傳統(tǒng)官僚制實行的一系列大刀闊斧的激進(jìn)式改革，并于20世界 80、90年代成為席卷全球的地方治理改革運動， 它是當(dāng)今國家在受到世界新形勢壓力的大背景下， 為了增強(qiáng)政府對環(huán)境的回應(yīng)能力和應(yīng)對危機(jī)能力而選擇的一條新型發(fā)展道路。 這一新的治理模式打破了傳統(tǒng)的行政管理模式， 形成了由地方政府、 市場組織、社會組織和公民個人參與的“多中心”治理網(wǎng)絡(luò)，在地方公共事務(wù)管理上發(fā)揮關(guān)鍵性作用。當(dāng)然，這場運動也影響到了我國，我國在進(jìn)行黨政分開、 政企分開、理順政府與市場的關(guān)系的同時， 也不斷調(diào)整中央和地方的府際關(guān)系， 給予地方政府更多的權(quán)力， 充分發(fā)揮地方政府的積極性， 這都符合當(dāng)代地方政府治理的核心內(nèi)容。 但是中國地方治理實踐存在著地方政府的主體地位不夠明確， 維持著一種命令與服從的支配性體制； 公民社會成長不足； 中央和地方分權(quán)的結(jié)果不是分工與合作， 而是“諸侯割據(jù)” 等問題決定了中國地方治理實質(zhì)是一個權(quán)力合理配置的過程。(二)中國社區(qū)治理實踐社區(qū)治理是一個與“社區(qū)”內(nèi)涵升華緊密相聯(lián)而不斷發(fā)展的過程， 社區(qū)概念最早出現(xiàn)在德國社會學(xué)家 F·滕尼斯于 1887年出版的《共同體與社會——純粹社會學(xué)的基本概念》一書中，自20世紀(jì)50年代聯(lián)合國倡導(dǎo)社區(qū)重建以來， 西方國家積極介入社區(qū)建設(shè)之中， 不斷推動社區(qū)治理的基本單元， 作為國家干預(yù)與社會自主性想妥協(xié)的場所， 社區(qū)在中國也經(jīng)歷了一個艱難的發(fā)展中國在 20世紀(jì)30年代出現(xiàn)的鄉(xiāng)村建設(shè)運動可以看作早期的社區(qū)實踐。 新中國成立后，由于“大躍進(jìn)”和“文革”社區(qū)治理一度擱置。改革開放以來，隨著社會轉(zhuǎn)型的需要，城市社會福利事業(yè)越來越要求社會力量的參與， 1987年9月，民政部在武漢召開了全國性城市社區(qū)服務(wù)座談會， 明確了社區(qū)服務(wù)的目標(biāo)和任務(wù)， 把社區(qū)服務(wù)工作推向全國。 但是，隨著實踐的發(fā)展，社區(qū)服務(wù)出現(xiàn)了若干問題，于是 1991年5月民政部提出了“社區(qū)建設(shè)”的新思路，并展開試點，先后形成了上海、青島、沈陽、南京等模式，標(biāo)志著社區(qū)服務(wù)與社區(qū)參與成為社區(qū)治理兩大任務(wù)，但由于社區(qū)治理黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的委員會行政色彩濃重，居委會形成了準(zhǔn)政府式的機(jī)構(gòu)， 管理代替服務(wù)， 社區(qū)組織發(fā)展不成熟， 居委會法律執(zhí)行缺乏監(jiān)督，這就是我國社區(qū)治理的現(xiàn)實狀況，也希望在日后有較大的提升。對治理理論在我國適應(yīng)性的反思雖然治理理論在今天也發(fā)展相對成熟了， 但是源起于西方的治理理論畢竟與我國政治文化是有差異的， 盡管我國學(xué)者在引進(jìn)治理理論的同時注重解決本土化問題， 也取得了屬于我國治理理論領(lǐng)域豐富的學(xué)術(shù)成果和理論專著， 但是在歡呼的過程中， 也有學(xué)者持著謹(jǐn)慎的態(tài)度，他們認(rèn)為治理理論背后的意識形態(tài)傾向必須要給予高度警惕， 我們在研究治理理論的過程中應(yīng)該注意選擇側(cè)重點，同時在治理實踐中也不能盲目照搬西方的治理理論。對治理理論的批判在《理論文萃》 2003年第4期臧志軍等人以“反思與超越——解讀中國語境下的治理理論”為總標(biāo)題的一組文章中，就有集中論述。比如，臧志軍指出：“‘治理’離不開兩個前提： 一是