開發(fā)區(qū)管理體制和運(yùn)行機(jī)制現(xiàn)狀調(diào)研報(bào)告

學(xué)習(xí)永無止境學(xué)習(xí)永無止境專業(yè)的學(xué)習(xí)專業(yè)的學(xué)習(xí)開發(fā)區(qū)治理體制和運(yùn)行機(jī)制現(xiàn)狀調(diào)研報(bào)告目前，開發(fā)區(qū)已經(jīng)成為全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)展的主要力氣，其集約、高效、創(chuàng)的本質(zhì)特征漸漸顯現(xiàn)。統(tǒng)計(jì)說明，我省各類開發(fā)區(qū)在全省0.8%的土地上，實(shí)現(xiàn)了52%的利用外資，45%的進(jìn)出口，24.6%的工業(yè)增加值，13.8%的稅收，解決就業(yè)人員245萬人。取得上述成績，主要得益于各級(jí)黨委、政府簡、統(tǒng)一、效能”的運(yùn)行機(jī)制。但是，最近很多開發(fā)區(qū)反映，治理體制、運(yùn)行機(jī)制正在弱化，有可能成為制約開發(fā)區(qū)又好又快進(jìn)展的最大瓶頸。為此，我們向145家省級(jí)開發(fā)區(qū)〔原批準(zhǔn)開發(fā)區(qū)63家，核準(zhǔn)設(shè)立的開發(fā)區(qū)82家〕發(fā)出了調(diào)查問卷，對(duì)治理體制、運(yùn)行機(jī)制狀況進(jìn)展了摸底。同時(shí)，對(duì)40多家開發(fā)區(qū)進(jìn)展了實(shí)地調(diào)研和考察，濟(jì)南、威海、煙臺(tái)、濟(jì)寧等市外〔魯政發(fā)[1998]7〕和《關(guān)于進(jìn)一步搞好園區(qū)建設(shè)加快經(jīng)濟(jì)進(jìn)展的意見〔魯政發(fā)[XX]78號(hào)，以下簡稱《意〕規(guī)定，開發(fā)區(qū)依據(jù)“小政府、大社會(huì)”和“精簡、統(tǒng)一、效能”的原則設(shè)立管委會(huì)。管委會(huì)作為同級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)，行使同級(jí)政府的經(jīng)濟(jì)治理權(quán)限和相關(guān)的行政治理職能，對(duì)開發(fā)區(qū)實(shí)行統(tǒng)一治理。管委會(huì)可自行設(shè)置內(nèi)部機(jī)構(gòu)，不搞上下對(duì)口，地方政府職能部門原則上不在開發(fā)區(qū)內(nèi)設(shè)置工作機(jī)構(gòu)。開發(fā)區(qū)中層干部由管委會(huì)實(shí)行聘任制。從調(diào)查調(diào)研狀況分析，開發(fā)區(qū)治理體制和運(yùn)行機(jī)制與省63發(fā)區(qū)中，1548管委會(huì)的開發(fā)區(qū)中，21作機(jī)構(gòu)由上級(jí)單位或部門委派，管委會(huì)內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置根本與所在地政府雷同，開發(fā)區(qū)擔(dān)當(dāng)了很多不必要的社會(huì)職能，管理本錢提高，其開發(fā)功能、經(jīng)濟(jì)功能和創(chuàng)功能漂移在繁雜82家開發(fā)區(qū)中，9家沒有設(shè)立開發(fā)機(jī)構(gòu)，21家僅設(shè)立臨時(shí)開發(fā)辦公室，從不同部門抽調(diào)3-5人，難以擔(dān)當(dāng)開發(fā)區(qū)的建設(shè)任務(wù)。從145家省級(jí)開發(fā)區(qū)的調(diào)查問卷中反映，68家開發(fā)區(qū)治理人員屬于事業(yè)編制，103或人事部門選派，111人員由當(dāng)?shù)厝耸虏块T調(diào)配。問題之二，職能權(quán)限不到位《辦法》和《意見》規(guī)定，開發(fā)區(qū)管委會(huì)負(fù)責(zé)區(qū)內(nèi)環(huán)境保護(hù)、科學(xué)技術(shù)、進(jìn)出口業(yè)務(wù)等治理工作；依據(jù)規(guī)定權(quán)限負(fù)責(zé)投資項(xiàng)目的申報(bào)和審批；負(fù)責(zé)組織實(shí)施區(qū)內(nèi)各項(xiàng)根底設(shè)施和公用設(shè)施的建設(shè)和治理；依據(jù)開發(fā)區(qū)總體規(guī)劃和土地利用規(guī)劃，依XX年開發(fā)區(qū)清理整頓以前，大多數(shù)所在地政府及其職能部門將這些權(quán)限賜予開發(fā)區(qū)管委會(huì)，隨著清理整頓工作的進(jìn)一步深入，局部行業(yè)實(shí)行垂直治理，開發(fā)區(qū)本身又沒有明確的法律地位，致使很多治理權(quán)限不到位。在145家省級(jí)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)調(diào)查中，128133發(fā)區(qū)不能辦理工程環(huán)境評(píng)價(jià)手續(xù)，115地征用和規(guī)劃手續(xù)。開發(fā)區(qū)普遍反映，一是原來擁有的局部治理權(quán)限上收到市、縣有關(guān)部門。如工程建設(shè)規(guī)劃證書發(fā)放權(quán)，XX年以前，大多數(shù)原批開發(fā)區(qū)內(nèi)的投資工程，都由管委會(huì)發(fā)放工程建設(shè)選址意見書、建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)工80%以上的開發(fā)區(qū)需要到當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)局或規(guī)劃局辦理。如大中專畢業(yè)生接收權(quán)，XX年以前大中專畢業(yè)生進(jìn)區(qū)工作，很多開發(fā)區(qū)可以自行確定，而現(xiàn)在絕大多數(shù)須報(bào)所在地人事局審批。類似這樣的權(quán)力上收問題還有企業(yè)工商注冊(cè)登記、外商投資企業(yè)年檢、兩類企業(yè)認(rèn)證等治理權(quán)限。二是應(yīng)下放給開發(fā)區(qū)而至今未到位的權(quán)限。如有限責(zé)任公司審批權(quán)、注冊(cè)地址在開發(fā)區(qū)的外商投資企業(yè)審批權(quán)、機(jī)電產(chǎn)品進(jìn)口審批權(quán)、建設(shè)工程招標(biāo)治理權(quán)、房屋產(chǎn)屬證書發(fā)放權(quán)、區(qū)域環(huán)境評(píng)價(jià)等，90%以上的省級(jí)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)需要報(bào)所在地有關(guān)部門審批或轉(zhuǎn)報(bào)。三是到位不徹底的治理權(quán)限。突出存在的問題是中5000萬美元以上外商投資企業(yè)審批權(quán)等，仍需要經(jīng)過有關(guān)部門審查后轉(zhuǎn)報(bào)省里，特別是設(shè)在縣市區(qū)的省級(jí)開發(fā)區(qū)，需要經(jīng)過縣、市兩級(jí)政府部門審查。很多開發(fā)區(qū)設(shè)立的“一條龍”效勞大廳，不少已成為政府部門收文窗口，無形中增加了一個(gè)治理層次，快捷優(yōu)勢(shì)已經(jīng)喪失，辦事效率甚至比區(qū)外還低。問題之三，進(jìn)展后勁明顯缺乏《意見》規(guī)定，開發(fā)區(qū)管委會(huì)負(fù)責(zé)區(qū)內(nèi)的財(cái)政、稅收等治理工作；搞活園區(qū)治理人員收入安排機(jī)制，逐步實(shí)行企業(yè)化工資安排制度，由開發(fā)區(qū)管委會(huì)依據(jù)崗位、工作量、效勞質(zhì)量等自行制定工資標(biāo)準(zhǔn)；建立管委會(huì)主任嘉獎(jiǎng)基金制度，每年可在財(cái)政預(yù)算中安排確定經(jīng)費(fèi)作為嘉獎(jiǎng)資金，由管委會(huì)對(duì)做出突出奉獻(xiàn)的治理人員進(jìn)展嘉獎(jiǎng)。但在145家省級(jí)開發(fā)區(qū)調(diào)查中，財(cái)政體制治理方面，92家開發(fā)區(qū)沒有設(shè)立財(cái)政體系或職能上收，盡管很多已經(jīng)進(jìn)入“收獲”時(shí)期，但是區(qū)內(nèi)財(cái)政收入全額上繳，根底設(shè)施和公共設(shè)施建設(shè)投資、治理人員工資、辦公經(jīng)費(fèi)等完全由所在地政府安排。在其余設(shè)立財(cái)政體系的53家開發(fā)區(qū)中，只有39家開發(fā)區(qū)成立了資產(chǎn)運(yùn)營機(jī)構(gòu)，實(shí)行企業(yè)化、市場化運(yùn)作模式，利用區(qū)內(nèi)資源，通過自籌資金進(jìn)展區(qū)內(nèi)根底設(shè)施和公共設(shè)施建設(shè)。治理人員收入安排方面，全部開發(fā)區(qū)都沒有自行制定工資標(biāo)準(zhǔn)的職能，治理人員的工資依據(jù)當(dāng)?shù)厝耸虏块T核定的標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放，只有極少數(shù)開發(fā)區(qū)建立了管委會(huì)主任資金獎(jiǎng)勵(lì)制度。這種安排機(jī)制，短時(shí)期內(nèi)可能對(duì)開發(fā)區(qū)的治理工作沒有很大的影響，但長期下去，確定對(duì)工作效率、效勞質(zhì)量等帶來負(fù)面效應(yīng)，尤其是對(duì)核準(zhǔn)設(shè)立的處于創(chuàng)業(yè)初期的開5+2〔一周〔一天”的工作時(shí)間和不成比例的勞動(dòng)酬勞，可能成為制約開發(fā)區(qū)又好又快進(jìn)展的阻力。盡管開發(fā)區(qū)在治理體制、運(yùn)行機(jī)制、政策落實(shí)方面存在以上種種困難和問題，但是各地建設(shè)進(jìn)開放發(fā)區(qū)的信念沒有動(dòng)搖，決心沒有轉(zhuǎn)變。建議各級(jí)政府和職能部門應(yīng)當(dāng)保護(hù)這種樂觀性，把開發(fā)區(qū)作為經(jīng)濟(jì)國際化的示范區(qū)、深化改革的試驗(yàn)區(qū)、先進(jìn)制造業(yè)和高技術(shù)的集中區(qū)、城市化建設(shè)的樣板區(qū)，不斷加大工作推動(dòng)力度。依據(jù)以上存在的問題，提出〔一〕加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)，賜予開發(fā)區(qū)高效運(yùn)作、快速進(jìn)展的力氣。開發(fā)區(qū)建設(shè)進(jìn)展需要一支高素養(yǎng)的人才隊(duì)伍，開發(fā)區(qū)行政治理人員只有具備文化層次高、外語水平高、技術(shù)學(xué)問豐富和懂經(jīng)營、生疏國際經(jīng)貿(mào)業(yè)務(wù)的綜合素養(yǎng)，才能擔(dān)負(fù)起開發(fā)區(qū)對(duì)外招商引資、延長產(chǎn)業(yè)鏈條、促進(jìn)安康進(jìn)展的重任。管委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)班子成員作為開發(fā)區(qū)的組織領(lǐng)導(dǎo)和政策的決策、執(zhí)行者，更要具備這些力氣。建議省有關(guān)部門對(duì)全省開發(fā)區(qū)班子建設(shè)、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制、干部治理進(jìn)展調(diào)研，提出加強(qiáng)開發(fā)區(qū)領(lǐng)導(dǎo)班子和機(jī)構(gòu)建設(shè)的具拉動(dòng)作用強(qiáng)、集約利用資源高、循環(huán)經(jīng)濟(jì)效果好的省級(jí)開發(fā)區(qū)，提高管委會(huì)主要領(lǐng)導(dǎo)的行政待遇，增加管委會(huì)的組織協(xié)調(diào)力氣。同時(shí)，在把握編制和機(jī)構(gòu)總量的前提下，賜予開發(fā)區(qū)管委會(huì)設(shè)立內(nèi)部機(jī)構(gòu)的自主權(quán)和中層及以下治理干部的任免、使用權(quán)，開發(fā)區(qū)自行提拔任用的中層干部和向社會(huì)聘請(qǐng)〔二〕賜予相應(yīng)的治理權(quán)限，賜予開發(fā)區(qū)依法行政、標(biāo)準(zhǔn)治理的權(quán)力。省市政府各部門要切實(shí)把開發(fā)區(qū)作為特別的經(jīng)濟(jì)區(qū)域，實(shí)行特別的治理模式，賜予特別的治理權(quán)限，賜予重點(diǎn)扶持。在不違反國家法律法規(guī)的前提下，依據(jù)事權(quán)統(tǒng)一的原則，賜予開發(fā)區(qū)同級(jí)政府的經(jīng)濟(jì)治理權(quán)限和相應(yīng)的行政治理職能，代表同級(jí)政府在區(qū)內(nèi)行使經(jīng)濟(jì)和行政治理職能。省外經(jīng)貿(mào)廳制定標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)立科學(xué)進(jìn)呈現(xiàn)范園區(qū)。建議省政府辦公廳協(xié)調(diào)有關(guān)部門，對(duì)科學(xué)進(jìn)呈現(xiàn)范園區(qū)需要上報(bào)的文件直接報(bào)省直有關(guān)部門審批或轉(zhuǎn)報(bào)，削減中間環(huán)節(jié)，提高行政效率。同時(shí)，建議由省政府辦公廳牽頭，會(huì)同有關(guān)部門督察《關(guān)于進(jìn)一步搞好〔魯政發(fā)[XX]78〕的貫徹落實(shí)狀況，解決開發(fā)區(qū)職能權(quán)限不到位的問題。加快《山東省經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)治理?xiàng)l例》立法進(jìn)度，盡早公布實(shí)施，明確開〔三〕加大政策、資金扶持力度，賜予開發(fā)區(qū)高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)、高質(zhì)量進(jìn)展的動(dòng)力。一是對(duì)科學(xué)示范園區(qū)進(jìn)展政策扶持?？茖W(xué)進(jìn)呈現(xiàn)范園區(qū)都具備了自我擴(kuò)張的力氣，在進(jìn)展過程中不僅不需要政府財(cái)政的資助，而且還能給當(dāng)?shù)刈龀龇瞰I(xiàn)，到達(dá)了設(shè)立開發(fā)區(qū)帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)展的目的。為使開發(fā)區(qū)發(fā)揮更大更強(qiáng)的作用，建議由省外經(jīng)貿(mào)廳牽頭，會(huì)同省財(cái)政廳、人事廳等部門，依據(jù)《關(guān)于進(jìn)一步搞好園區(qū)建設(shè)加快經(jīng)濟(jì)進(jìn)展的意見》〔魯政發(fā)[XX]78號(hào)〕的規(guī)定，對(duì)科學(xué)進(jìn)呈現(xiàn)范園區(qū)財(cái)政、稅收、勞動(dòng)酬勞、融資方法等職能落實(shí)方面的狀況進(jìn)展督察，協(xié)作當(dāng)?shù)卣褢?yīng)當(dāng)?shù)轿坏穆毮苜n予開發(fā)區(qū)，建立一級(jí)財(cái)政體系和管委會(huì)主任嘉獎(jiǎng)基金制度，管委會(huì)自行制定工資標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)動(dòng)治理人員樂觀性。建立融資機(jī)制，拓寬融資渠道，吸引社會(huì)資本和其他各種金融資本進(jìn)入開發(fā)區(qū)，增加開發(fā)區(qū)進(jìn)展后勁。二是連續(xù)加大西部開發(fā)區(qū)根底設(shè)施建設(shè)支持力度。西部開發(fā)區(qū)尤其是核準(zhǔn)設(shè)立的開發(fā)區(qū)，還處在建設(shè)初期的創(chuàng)業(yè)階段，自我膨脹自我進(jìn)展的力氣還比較脆弱，政府在開發(fā)區(qū)根底設(shè)施建設(shè)方面應(yīng)當(dāng)賜予幫助和支持。XX年，省財(cái)政安排4000萬元，對(duì)西部開發(fā)區(qū)進(jìn)展根底設(shè)施建設(shè)資金貸款貼息，23.6這有效方法再延長5年。各開發(fā)區(qū)所在市、縣也參照省里的做法，提出扶持開發(fā)區(qū)根底設(shè)施建設(shè)的意見。三是建立開發(fā)〔魯政發(fā)[XX]78〕的規(guī)定，開發(fā)區(qū)內(nèi)的