行政訴訟中“濫用職權(quán)”條款

行政訴訟中〃濫用職權(quán)〃條款之法教義學(xué)解讀陳天昊［1］（西南政法大學(xué)，研究生部，重慶400031斯特拉斯堡大學(xué)，法國(guó)斯特拉斯堡67000）［1］陳天昊，湖北荊州人，生于1988年，現(xiàn)為西南政法大學(xué)憲法行政法專業(yè)研究生，法國(guó)斯特拉斯堡大學(xué)基礎(chǔ)公法專業(yè)碩士二年級(jí)研究生，研究方向：行政合法性原則、法國(guó)行政法和政府采購(gòu)制度。摘要："濫用職權(quán)''條款的理解與適用一直存在較多爭(zhēng)議。從法教義學(xué)的視角出發(fā)，通過回歸立法者意志、探尋法律規(guī)范之間的脈絡(luò)關(guān)系，可以理清該條款的法律含義；結(jié)合司法案例，可以歸納出此條款適用的基本方法與標(biāo)準(zhǔn)；將目光往復(fù)于法律含義與司法實(shí)踐之間，使我們對(duì)該條款的內(nèi)涵、適用以及地位的認(rèn)識(shí)更為清晰。關(guān)鍵詞：濫用職權(quán)；立法目的；行為動(dòng)機(jī)；動(dòng)機(jī)偏移《行政訴訟法》第54條第2款第5目規(guī)定具體行政行為存在濫用職權(quán)情形時(shí)，人民法院有權(quán)判決撤銷或者部分撤銷。但該條款之具體含義為何，一直存在較多爭(zhēng)議，因?yàn)槲覈?guó)行政訴訟制度原則上僅審查具體行政行為的合法性問題，而不審查合理性問題，但所謂"濫用職權(quán)”，通常認(rèn)為會(huì)涉及到合理性問題的審查。上述矛盾的存在，使"濫用職權(quán)”條款成為一個(gè)模糊的條款，它似乎是屬于合法性審查的范疇，但卻又好像有著合理性審查的因素。再加之人民法院在適用該條款時(shí)要面對(duì)判斷具體行政行為背后的動(dòng)機(jī)的問題，并無簡(jiǎn)單明確的標(biāo)準(zhǔn)可以適用，因此，該條款在司法實(shí)務(wù)中的適用率很低［1］。為了解決上述一系列問題，辨明“濫用職權(quán)''的確切含義與審查標(biāo)準(zhǔn)，本文將首先從立法層面出發(fā)，理清“濫用職權(quán)''在作為其背景的行政訴訟制度中的位置，即勾勒出“濫用職權(quán)''在立法者心目中的內(nèi)涵；然后以此內(nèi)涵為依據(jù)，從現(xiàn)今有限的司法實(shí)踐出發(fā)，探討該條款適用的具體標(biāo)準(zhǔn)與方法，最后返身于第54條第2款，確定該款中各個(gè)審查標(biāo)準(zhǔn)之間的關(guān)系以及"濫用職權(quán)”條款的地位。二、如何解釋"濫用職權(quán)”條款（一） 合法性問題抑或合理性問題對(duì)該條款的解釋首先應(yīng)該明白"濫用職權(quán)”到底是屬于合法性問題還是合理性問題，而這就需要明白現(xiàn)行的行政救濟(jì)制度中的“合法”與“合理”擁有什么樣的含義，以及行政救濟(jì)制度中，立法者通過哪些制度將"合法性審查”與"合理性審查”具體化?！缎姓V訟法》第5條規(guī)定"人民法院審理行政案件，對(duì)具體行政行為是否合法進(jìn)行審查。”即合法性審查原則。在第七屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議上，時(shí)任全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)、法制工作委員會(huì)主任的王漢斌做了《關(guān)于中華人民共和國(guó)行政訴訟法草案的說明》，該說明中對(duì)合法性審查原則表述如下"人民法院審理行政案件，是對(duì)具體行政行為是否合法進(jìn)行審查。至于行政機(jī)關(guān)在法律、法規(guī)規(guī)定范圍內(nèi)作出的具體行政行為是否適當(dāng)，原則上應(yīng)由行政復(fù)議處理，人民法院不能代替行政機(jī)關(guān)作出決定?！笨梢?，行政救濟(jì)制度中，行政訴訟原則上審查具體行政行為的合法性，而行政復(fù)議則不僅審查合法性，也審查其合理性，因此，對(duì)比行政訴訟制度與行政復(fù)議制度，即可發(fā)現(xiàn)立法者所認(rèn)為的合理性審查到底為何。對(duì)比《行政訴訟法》第54條第2款與《行政復(fù)議法》第28條第3款，可見二者的差異在于行政復(fù)議制度中多了"具體行政行為明顯不當(dāng)?shù)摹保?8條第3款第5目），而此差異正好對(duì)應(yīng)于《行政復(fù)議法》第3條第3款"審查申請(qǐng)行政復(fù)議的具體行政行為是否合法與適當(dāng)，擬訂行政復(fù)議決定?！笨梢姡姓葷?jì)制度中的合理性審查主要是審查具體行政行為是否存在"明顯不當(dāng)”。那么，《行政訴訟法》與《行政復(fù)議法》中共同的部分，應(yīng)該被視作合法性審查的部分，即事實(shí)認(rèn)定、法律適用、法定程序、超越職權(quán)、濫用職權(quán)這五點(diǎn)。故，在立法者看來"濫用職權(quán)”應(yīng)該屬于合法性審查，而非合理性審查。（二） 何為“濫用職權(quán)”"濫用職權(quán)”條款的含義，應(yīng)該放在行政訴訟或行政復(fù)議的所有審查標(biāo)準(zhǔn)中進(jìn)行整體理解。《行政訴訟法》第54條第2款規(guī)范了行政訴訟制度的審查標(biāo)準(zhǔn)，其中各個(gè)條款各司其職，分別審查具體行政行為的不同方面，原則上各個(gè)條款所審查的方面不應(yīng)該存在重疊，因此排除那些除濫用職權(quán)以外的其他標(biāo)準(zhǔn)一一事實(shí)認(rèn)定、法律適用、超越職權(quán)、法定程序一一所審查的方面，即可發(fā)現(xiàn)濫用職權(quán)所審查的方面。下面將首先分析具體行政行為需要被審查的各個(gè)方面，然后分別找到其他條款所審查的面向，最后確定"濫用職權(quán)”的審查方面。具體行政行為，即具體的行政法律行為，即具有如同法律般規(guī)范性的具體行為，該行為繼承其所依據(jù)的法律的規(guī)范性，處理法律之一般規(guī)范下的具體事項(xiàng)，因此其僅對(duì)法律授權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)進(jìn)行處理時(shí)，才享有規(guī)范性。所以，對(duì)一個(gè)具體行政行為進(jìn)行審查時(shí)，我們首先應(yīng)該審查法律是否已經(jīng)授權(quán)其處理該事項(xiàng)，此即為具體行政行為需要被審查的職權(quán)方面。法律授權(quán)行政主體，通過具體行政行為處理其已經(jīng)做出一般性規(guī)范的具體事項(xiàng)，這樣的授權(quán)，即是要求行政主體能夠在具體的事項(xiàng)中使“立法者的評(píng)價(jià)”得到具體化。所謂“立法者的評(píng)價(jià)”是指立法者賦予社會(huì)生活中某些事項(xiàng)相比于其他事項(xiàng)的優(yōu)劣地位［2］，比如立法者認(rèn)為城區(qū)衛(wèi)生狀況優(yōu)位于人們隨地吐痰的自由，因此他們立法處罰那些隨地吐痰的人，之所以做出這個(gè)處罰，是因?yàn)樗麄兾：α顺菂^(qū)的衛(wèi)生狀況?？梢?，立法者所立之法律不僅包含了具體的事實(shí)要件與法律效果，還包括了立法者要求行政權(quán)處理的事項(xiàng)以及如此處理的目的，因此目的、事實(shí)、法律三部分皆需要被審查。除此之外，立法者也慣于賦予行政行為一定的程序要求，以更好的對(duì)其進(jìn)行控制。綜上，在認(rèn)定案件事實(shí)后，行政主體實(shí)施具體行政行為，首先應(yīng)該僅處理立法授權(quán)的事項(xiàng)，然后應(yīng)該將案件事實(shí)函攝于事實(shí)要件之下，最后應(yīng)該按照事實(shí)要件的指引賦予授權(quán)法律中規(guī)定的法律效果，這一切同時(shí)必須符合法定程序，而立法目的應(yīng)該貫穿于上述四個(gè)階段。以上即為具體行政行為應(yīng)該被審查的各個(gè)方面，對(duì)比《行政訴訟法》第54條第2款后可見：首先，"主要證據(jù)不足的”即審查行政主體認(rèn)定事實(shí)的真實(shí)性，其次，"適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤的”即審查是否正確的進(jìn)行了事實(shí)函攝以及是否按照被函攝的事實(shí)要件適用法律效果，其三，"超越職權(quán)的”即審查行政主體處理的事項(xiàng)是否屬于法律授權(quán)的規(guī)范事項(xiàng)，其四，"違反法定程序的”即審查行政主體作出行為時(shí)是否遵循程序要求。那么，立法目的應(yīng)該由哪個(gè)條款來審查呢？只有濫用職權(quán)了，可見，所謂"濫用職權(quán)”即指對(duì)行政主體的行為動(dòng)機(jī)進(jìn)行審查，審查其是否符合授權(quán)法律的立法目的。至于如何認(rèn)定行政主體的行為動(dòng)機(jī)，則是該條款如何實(shí)施的問題了，本文的第三部分將進(jìn)行討論。（三）"合目的性”審查是否屬于"合理性”審查前文已經(jīng)得出了如下結(jié)論：首先，"濫用職權(quán)”屬于合法性問題，其次，"濫用職權(quán)”條款即是對(duì)行政主體行為動(dòng)機(jī)是否合乎立法目的進(jìn)行審查。因此，在這里，合目的性的審查成為了合法性審查的一部分。在某些人看來，這可能是有問題的［3］，筆者前文已經(jīng)對(duì)此作出了零散的解釋，此處再次簡(jiǎn)要論述如下：“合法性”中的“法”，首先肯定包括授權(quán)行政主體實(shí)施具體行政行為的“法”，而該“法”肯定不僅包括了立法者所擬定的事實(shí)要件與法律效果一一具體的法律評(píng)價(jià)，還包括立法者做出該種評(píng)價(jià)的目的，因此，法律的授權(quán)，應(yīng)該是指行政主體以實(shí)現(xiàn)Aa為目的而有權(quán)對(duì)于Ab事項(xiàng)實(shí)施Ac的法律效果。那么，"合法性”審查，即審查具體行政行為是否符合法律授權(quán)，自然應(yīng)該包括對(duì)行政主體實(shí)施具體行政行為的動(dòng)機(jī)是否符合立法目的的審查了。[4]三、如何適用"濫用職權(quán)”條款？這是一個(gè)法律解釋與司法實(shí)踐相結(jié)合的問題，對(duì)該問題的解決，法律解釋一一即對(duì)"濫用職權(quán)”條款的解釋將提供方向上的指引，而有限的司法實(shí)踐則可能在前者的指引下完善該條款的適用細(xì)節(jié)。前文已經(jīng)提到，“濫用職權(quán)”審查的是具體行政行為的動(dòng)機(jī)面向，即該行政主體的行為動(dòng)機(jī)是否存在與立法目的發(fā)生偏移的情形，而通過案例分析可以發(fā)現(xiàn)，該種動(dòng)機(jī)偏移往往很難直接表現(xiàn)出來，而毋寧是通過具體行政行為的其他面向從側(cè)面展現(xiàn)，比如，在適用法律時(shí)，行政主體可能體現(xiàn)出武斷與輕率，這可能間接表明行政主體履行職權(quán)時(shí)未真正貫徹立法者目的，從而可以判斷該主體存在濫用職權(quán)情形。通過查閱第29、31、36、37、41、42、44輯《人民法院案例選》以及《人民法院案例選》（1992年至1996年合訂本）（行政卷），以及網(wǎng)絡(luò)搜索，筆者找到明確適用《行政訴訟法》第54條第2款第5目的案例共11個(gè)。下面將通過其中7個(gè)案例詳細(xì)討論現(xiàn)今司法實(shí)踐中，是如何適用該"濫用職權(quán)”條款的。（一）適用法律、法規(guī)時(shí)所體現(xiàn)的濫用職權(quán)適用法律、法規(guī)時(shí)體現(xiàn)的濫用職權(quán)，即指，人民法院通過行政主體在案件中適用法律、法規(guī)時(shí)的表現(xiàn)，判斷其存在濫用職權(quán)的情形。下面，筆者以"秦然等訴薄壁鎮(zhèn)人民政府為征收車船稅扣押其車輛要求撤銷具體行政行為返還車輛并賠償損失案”[5]為中心進(jìn)行討論：基本案情：秦小東，系秦然胞弟，于1995年8月16日購(gòu)買了一輛農(nóng)用機(jī)動(dòng)三輪車，并將其借給秦然使用。1995年12月份，薄壁鎮(zhèn)人民政府根據(jù)縣里相關(guān)文件的要求安排征稅工作，該鎮(zhèn)張河村村民委員會(huì)干部根據(jù)該安排，以鎮(zhèn)政府的名義，要求秦然繳納車船稅，秦然以該車系其胞弟所有而拒絕繳納，村干部于是將該車強(qiáng)行扣押于村委會(huì)。后，秦然將秦小東購(gòu)買車輛時(shí)已向稅務(wù)部門繳納車船稅的證明交給村干部，并要求其返還車輛，未果。1998年4月20日，秦然、秦小東共同以薄壁鎮(zhèn)人民政府為被告，于輝縣市人民法院提起行政訴訟，要求其撤銷扣押車輛的具體行政行為、賠償2萬(wàn)元損失。河南省輝縣市人民法院認(rèn)定被訴具體行政行為存在濫用職權(quán)情形，依據(jù)第54條第2款第5目，撤銷該具體行政行為。在裁判文書中，關(guān)于認(rèn)定其為濫用職權(quán)，作出了這樣的表述："因原告秦然所用的三輪車是借原告秦小東的和秦小東已經(jīng)繳納了該三輪車應(yīng)交的稅款的事實(shí)清楚、證據(jù)充分，足以認(rèn)定，所以張泉河村的主要干部和被告的鎮(zhèn)派駐村干部共同實(shí)施的以扣押秦然借用秦小東的三輪車的手段促使秦然再繳納稅款的具體行政行為時(shí)有悖于法律的，應(yīng)予撤銷?！痹摪钢?，被告起初認(rèn)定原告車輛未繳納車船稅，要求其繳納被拒，依據(jù)《中華人民共和國(guó)稅收征收管理法》第三十七條，稅務(wù)機(jī)關(guān)有權(quán)"扣押、查封納稅人的價(jià)值相當(dāng)于應(yīng)納稅款的商品、貨物”。但原告很快就提供證據(jù)證明了其已經(jīng)繳納了車船稅，此時(shí)，被告依然不肯返還扣押的車輛。此種情形下，案件事實(shí)（已繳納稅款）已經(jīng)明顯無法函攝于法定的構(gòu)成要件（第三十七條"…不繳納的…”）之中，而被告卻依然武斷的、無緣由的適用該構(gòu)成要件指向的法律效果，鑒于此，被告不僅適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤，而且，更重要的是，可以推定，該錯(cuò)誤的背后，存在動(dòng)機(jī)偏移，即行政主體的行為動(dòng)機(jī)已經(jīng)偏離了第三十七條背后的立法目的，而可能是為了其他不正當(dāng)?shù)哪康?，才繼續(xù)強(qiáng)行扣押。因此，人民法院判決其濫用職權(quán)。由上可見，濫用職權(quán)以動(dòng)機(jī)偏移為表象，而動(dòng)機(jī)偏移則隱含在具體行政行為作出的過程中。換言之，適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤時(shí)體現(xiàn)的濫用職權(quán)與單純的適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤之間的差別在于錯(cuò)誤的適用法律、法規(guī)是由于行政主體考慮了除法律、法規(guī)授權(quán)之外的其他目的，即該錯(cuò)誤是否源于動(dòng)機(jī)偏移，若法官認(rèn)為答案是肯定的，那么被訴行為不僅存在適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤，還存在濫用職權(quán)的情形，若答案是否定的，那么被訴行為就僅僅是適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤而已。在上述案件中，動(dòng)機(jī)偏移通過被告無緣由的繼續(xù)適用明顯無法再適用的法律得到體現(xiàn)。為除了上述案件外，在“羅建旭不服南寧市工商局撤銷南寧市雞鴨苗專業(yè)批發(fā)市場(chǎng)決定案”［6］、"夏飛訴徐州市房產(chǎn)管理局注銷房屋所有權(quán)證案”［7］、"周興明訴中寧縣公安交警隊(duì)違法扣車案”［8］中，被告都在適用法律、法規(guī)時(shí)體現(xiàn)出動(dòng)機(jī)偏移，進(jìn)而被判定為濫用職權(quán)。（二）超越職權(quán)時(shí)所體現(xiàn)的濫用職權(quán)此種情況是否可能存在，是有爭(zhēng)議的，因?yàn)橐话阏J(rèn)為濫用職權(quán)不可能與超越職權(quán)同時(shí)出現(xiàn)［9］，所謂超越職權(quán)，即行政主體對(duì)該事項(xiàng)無職權(quán)而行使了行政權(quán)，而濫用職權(quán)的前提則是此時(shí)行政主體擁有行政職權(quán)，二者似乎是無法共存。但筆者以為，此種觀點(diǎn)簡(jiǎn)化了該問題，其核心在于對(duì)"職權(quán)”做何理解。所謂“職權(quán)”，即指立法者通過法律、法規(guī)授予行政主體對(duì)某個(gè)事項(xiàng)的管理權(quán)，具體而言即為：Aa法授予Ab行政主體，在Ac情形下，對(duì)Ad事項(xiàng)，進(jìn)行Ae的管理的權(quán)力。超越職權(quán)，即為Ab行政主體超越了c或d或e的限制行使該權(quán)力，而濫用職權(quán)，也可以指Ab行政主體濫用了Ae的管理方式于Bc（超越了Ac）情形，此也符合我們對(duì)'濫用”的理解。總之所謂的“職權(quán)”并非一個(gè)整體的統(tǒng)一體，而是由許多內(nèi)部要素構(gòu)成的，超越職權(quán)可能是指主體超越了某個(gè)要素的限制，而濫用職權(quán)也可能是指主體將某個(gè)要素的使用擴(kuò)展到其他領(lǐng)域。也就是說，二者的真正差別不在于是否擁有職權(quán)，而在于濫用職權(quán)必定存在動(dòng)機(jī)偏移，超越職權(quán)則不一定如此。下面，筆者將以一個(gè)案例為中心，對(duì)此作出說明，同時(shí)也嘗試依該案例展現(xiàn)如何由超越職權(quán)情形推導(dǎo)出濫用職權(quán)?！疤锔恢也环涯舅故泄簿智斑M(jìn)區(qū)公安分局對(duì)其收容審查決定案”[10]基本案情：本案原告田富忠與東濱五金民用建材公司之前發(fā)生民事糾紛，法院作出民事判決，判決田富忠支付給該公司67620元，但田富忠一直沒有支付，債權(quán)人也未要求法院強(qiáng)制執(zhí)行，而是向其所在地的被告佳木斯市前進(jìn)區(qū)公安分局投訴，被告于1991年4月29日以詐騙為由將原告收容審查，被告在責(zé)令原告家屬交保金6000元，擔(dān)保人以2萬(wàn)元財(cái)產(chǎn)擔(dān)保的情況下，于同年8月16日取保候?qū)?。原告?duì)收容審查不服，提起行政訴訟，請(qǐng)求撤銷收容決定，返還保金，賠償損失。哈爾濱市南崗區(qū)人民法院認(rèn)為："被告據(jù)此認(rèn)為原告詐騙并予以收容審查，違法了國(guó)務(wù)院《關(guān)于將強(qiáng)制勞動(dòng)和收容審查兩項(xiàng)措施統(tǒng)一于勞動(dòng)教養(yǎng)的通知》和公安部《關(guān)于嚴(yán)格控制使用收容審查手段的通知》的有關(guān)規(guī)定，對(duì)原告收容審查期間扣押原告家屬繳納的6000元保金無法律依據(jù)。”最終，依據(jù)《行政訴訟法》第54條第2款第5目判決撤銷收容審查行為，返還6000元保金，并作出賠償。國(guó)務(wù)院《關(guān)于將強(qiáng)制勞動(dòng)和收容審查兩項(xiàng)措施統(tǒng)一于勞動(dòng)教養(yǎng)的通知》第二條規(guī)定“對(duì)于有輕微違法犯罪行為又不講真實(shí)姓名、住址、來歷不明的人，或有輕微違法犯罪行為又有流竄作案、多次作案、結(jié)伙作案嫌疑需收容查清罪行的人，送勞動(dòng)教養(yǎng)場(chǎng)所專門編隊(duì)進(jìn)行審查?！笨梢姡桓媸杖輰彶闆Q定的事實(shí)要件都必須有一個(gè)基本的前提：輕微違法犯罪行為，而本案中的原告的行為僅限于民事層面，不存在任何違法行為，更無犯罪行為，因此此處，明顯不可將原告收容審查。被告僅對(duì)上述人員有收容審查的權(quán)力，卻對(duì)原告收容審查，可見其超越職權(quán)，對(duì)不屬于其管轄的事項(xiàng)進(jìn)行了管理。但本案法官并未以超越職權(quán)為由（第4目）判決撤銷，而是以濫用職權(quán)撤銷的。中國(guó)應(yīng)用法學(xué)研究所金俊銀對(duì)此作出的評(píng)析認(rèn)為該案應(yīng)該適用超越職權(quán)，而非濫用職權(quán)，理由在于本案中最為明顯的就是超越職權(quán)，而其與濫用職權(quán)又不可能同時(shí)存在。筆者不贊同該觀點(diǎn)，本部分開篇即已經(jīng)闡述認(rèn)為二者并不真正沖突，而可以共存，本案就是一明證。本案中，被告存在超越職權(quán)的行為，而超越職權(quán)即為被告沒有清晰的判斷其職權(quán)的界限，而超越之，具體而言，被告的職權(quán)為：其有權(quán)對(duì)“有輕微違法犯罪行為又不講真實(shí)姓名、住址、來歷不明的人，或有輕微違法犯罪行為又有流竄作案、多次作案、結(jié)伙作案嫌疑需收容查清罪行的人”，進(jìn)行收容審查。被告的行為超越了引號(hào)內(nèi)的界限而進(jìn)行收容審查，因而被視作超越職權(quán)，但其同樣可以被視作濫用職權(quán)，具體而言，其濫用了“送勞動(dòng)教養(yǎng)場(chǎng)所專門編隊(duì)進(jìn)行審查”的權(quán)力，由于原告的身份明顯不符合行使該職權(quán)的要求，但被告卻依然直接使用該手段進(jìn)行處理，由此低級(jí)錯(cuò)誤可以推斷出被告很可能是出于其他目的才如此處理，即出現(xiàn)了動(dòng)機(jī)偏移。上述由超越職權(quán)的違法行為體現(xiàn)出濫用職權(quán)的情形，在另外一個(gè)案件中也有體現(xiàn)，即"陳迎春訴離石縣公安局對(duì)其收容審查案”[11]，該案案情與前述案件基本相似，此處就不再引用?？傊?，筆者認(rèn)為濫用職權(quán)與超越職權(quán)之區(qū)別并不在于是否擁有職權(quán)，而在于行使職權(quán)時(shí)是否表現(xiàn)出動(dòng)機(jī)偏移，若作出了超越職權(quán)的行為，且動(dòng)機(jī)明顯偏移于立法目的，那么其也可被認(rèn)定為濫用職權(quán)，若無明顯的動(dòng)機(jī)偏移，則僅可認(rèn)定為超越職權(quán)；超越職權(quán)可以作為濫用職權(quán)的一種客觀載體，但并非絕對(duì)，需要個(gè)案判斷其超越職權(quán)的行為是否足以表現(xiàn)出行政主體的動(dòng)機(jī)偏移。田富忠一案中，行政主體悖于常理的將一個(gè)民事糾紛與刑事糾紛相混淆，此種低級(jí)錯(cuò)誤的存在讓法官相信行政主體的動(dòng)機(jī)很有可能已經(jīng)偏移，所以被訴的行政行為不僅超越了職權(quán)，也存在濫用職權(quán)的情形。（三）事實(shí)認(rèn)定錯(cuò)誤時(shí)所體現(xiàn)的濫用職權(quán)行政主體作出具體行政行為時(shí)，錯(cuò)誤的認(rèn)定了案件事實(shí)，特別是武斷的忽視某些重要的事實(shí)要素，最終影響行為的法律效果，此時(shí)，有可能從中推斷出濫用職權(quán)的情形。下面筆者將以一個(gè)案例為中心，討論此種情形："王愛元不服盂縣衛(wèi)生防疫站衛(wèi)生行政處罰決定案”[12]基本案情：原告王愛元為盂縣集貿(mào)中心國(guó)文肉食柜臺(tái)的從業(yè)人員，由該柜臺(tái)攤主王國(guó)文雇傭，1993年5月23日，多人吃了在此購(gòu)買的生豬肉和熟豬頭肉后發(fā)生食物中毒，并向被告盂縣衛(wèi)生防疫站舉報(bào)，被告進(jìn)行調(diào)查后，認(rèn)定該柜臺(tái)所售生豬肉和熟豬頭肉中含有奇異變形桿菌，且是該細(xì)菌引起了食物中毒。依此，被告作出了對(duì)原告王愛元罰款2400元的行政處罰。原告不服，認(rèn)為自己是雇工，并非攤主，且該批問題豬肉也是由攤主王國(guó)文親自出售的，因此不該由自己承擔(dān)責(zé)任。案件經(jīng)一審判決原告勝訴后，被告上訴，二審法院駁回上訴，維持原判。陽(yáng)泉市中級(jí)人民法院認(rèn)為："…行政違法責(zé)任應(yīng)由該柜臺(tái)的負(fù)責(zé)人（攤主）王國(guó)文來承擔(dān)，而不應(yīng)該由從業(yè)人員王愛元承擔(dān)。盂縣衛(wèi)生防疫站（1993）第3號(hào)衛(wèi)生行政處罰決定，將王愛元列為業(yè)主處以罰款2400元，顯屬對(duì)被處罰主體的認(rèn)定錯(cuò)誤，據(jù)以處罰的事實(shí)不清，主要證據(jù)不足?！本S持了一審中以《行政訴訟法》第54條第2款第1、5目為依據(jù)的撤銷判決?？梢姳景钢?，法院認(rèn)為被告存在事實(shí)不清與濫用職權(quán)兩項(xiàng)錯(cuò)誤，因而適用第1目和第5目作出判決。案件中顯然存在的是被告事實(shí)認(rèn)定不清的情形，即其認(rèn)定屬于從業(yè)人員的王愛元為"業(yè)主”，此事實(shí)認(rèn)定明顯錯(cuò)誤：該柜臺(tái)的名稱為"國(guó)文肉食柜臺(tái)”，且其營(yíng)業(yè)執(zhí)照中載明了"負(fù)責(zé)人王國(guó)文”，可見對(duì)業(yè)主是誰(shuí)的事實(shí)認(rèn)定應(yīng)該是毫無難度的，但被告居然毫無緣由的錯(cuò)誤認(rèn)定原告為業(yè)主，可見其在事實(shí)認(rèn)定時(shí)，可能考慮了某些不正當(dāng)目的，即出現(xiàn)了動(dòng)機(jī)偏移，因而可被認(rèn)定為濫用職權(quán)，在"張培榮不服阿克蘇地區(qū)公安處不予受理復(fù)議申請(qǐng)決定案”［13］中也存在此種情形。如同前述的兩種情形，事實(shí)認(rèn)定錯(cuò)誤時(shí)的濫用職權(quán)與單純的事實(shí)認(rèn)定錯(cuò)誤之間的區(qū)別在于行政主體作出該錯(cuò)誤的事實(shí)認(rèn)定，是否是由其動(dòng)機(jī)上的偏移所導(dǎo)致的。若法官相信行政主體之所以作出一個(gè)事實(shí)認(rèn)定，不是基于客觀的原因（該事實(shí)本身很難判斷等等），而是因?yàn)樵撝黧w的主觀上的動(dòng)機(jī)偏移，那么該被訴行為就不僅僅是事實(shí)認(rèn)定錯(cuò)誤，也是濫用職權(quán)了。本案中，在營(yíng)業(yè)執(zhí)照上明確寫明負(fù)責(zé)人的情況下，行政主體仍然錯(cuò)誤的認(rèn)定原告為業(yè)主，此種有悖于常理的錯(cuò)誤導(dǎo)致法官相信行政主體的錯(cuò)誤很可能是由于某種動(dòng)機(jī)偏移的存在而導(dǎo)致的。通過對(duì)司法實(shí)踐的分析，筆者將對(duì)濫用職權(quán)條款的適用分別歸于上述三類［14］，即，適用法律、法規(guī)時(shí)所體現(xiàn)的濫用職權(quán)，超越職權(quán)所體現(xiàn)的濫用職權(quán)，事實(shí)認(rèn)定錯(cuò)誤時(shí)所體現(xiàn)的濫用職權(quán)。而通過對(duì)這三類情形進(jìn)行進(jìn)一步分析，我們可以看到，司法實(shí)踐中對(duì)濫用職權(quán)的引用都是以其他違法行為為載體，并且正是由于其他的違法行為，才使得濫用職權(quán)情形可以被發(fā)現(xiàn)和確證。也就是說，法官認(rèn)定濫用職權(quán)，一般是從案件中的其他違法面向入手，若發(fā)現(xiàn)其他違法面向發(fā)生得毫無緣由，并且表現(xiàn)出行政主體的武斷與輕率，甚至任意性與隨意性，那么法官就會(huì)認(rèn)為上述違法面向很可能是源于行政主體的動(dòng)機(jī)偏移，進(jìn)而認(rèn)定其濫用職權(quán)。換言之，濫用職權(quán)與其他違法面向之間的區(qū)別在于，前者訴諸行政主體的內(nèi)在動(dòng)機(jī)，后者則僅需要從外在進(jìn)行判斷，而也正是法官對(duì)行為外在違法性的判斷為其揣測(cè)行政主體的內(nèi)在動(dòng)機(jī)提供了途徑。四、結(jié)論："濫用職權(quán)”條款的內(nèi)涵、適用與地位（一） "濫用職權(quán)”條款之內(nèi)涵"濫用職權(quán)”之內(nèi)涵即為行政主體違背授權(quán)法律、法規(guī)之立法目的而行使職權(quán)，換言之，該條款主要是對(duì)行政主體的行為動(dòng)機(jī)進(jìn)行審查，以求約束行政權(quán)按照立法目的行政，也因此，其屬于合法性審查而非合理性審查，這也可以從《行政訴訟法》第54條第2款與《行政復(fù)議法》第28條第3款對(duì)比得出。（二） "濫用職權(quán)”條款之適用司法實(shí)踐中也日益的接受了"濫用職權(quán)”的上述內(nèi)涵，并在相關(guān)案例中得到體現(xiàn)。該目的性審查并不是具體表現(xiàn)為立法目的與行政主體的行為動(dòng)機(jī)比較，而是審查個(gè)案中的具體行政行為在其他面向上是否存在違法情形，且該違法情形是否從側(cè)面體現(xiàn)出了行政主體存在動(dòng)機(jī)偏移，即其行為動(dòng)機(jī)偏移于立法目的?？梢?，"濫用職權(quán)”的審查皆以其他違法面向入手，而非直接進(jìn)入目的比較。那么，我們可能產(chǎn)生疑問的是，"濫用職權(quán)”條款可能得到直接的適用嗎？即不以其他違法行為為切入口，甚至在具體行政行為的其他面向皆合法的情形下，是否還可能存在濫用職權(quán)呢？這當(dāng)然是可能的，外在行為的合法性與內(nèi)在動(dòng)機(jī)的違法性并不決然排斥，且該類行為也是應(yīng)該被否定的，因?yàn)槠溥€是違背了立法目的?？墒?，從司法實(shí)踐上來看，我們?nèi)绾螌彶榇朔N情形呢？我們?nèi)绾卧诰唧w行政行為的其他面向皆合法的情形下，確認(rèn)該行政主體的目的違法呢？這無疑是非常困難的，甚至是無法操作的，因?yàn)槲覀儽仨毐Ａ魧?duì)人民法院審查行為的審查可能，若此時(shí)賦予法院審查權(quán)，那么這個(gè)審查會(huì)過于缺乏物理標(biāo)竿，我們也就無法對(duì)法院的審查行為進(jìn)行事后審查了，換言之，這會(huì)大大降低法院判決行為的可審查性，進(jìn)而降低判決的可預(yù)測(cè)性，增加司法過度干預(yù)行政的可能。若果真如上所言，我們只能借助其他的違法面向才能導(dǎo)向“濫用職權(quán)”條款的適用，那么"濫用職權(quán)”條款不就被第1、2、3、4目的審查標(biāo)準(zhǔn)架空了嗎？是的，的確如此，但這并不是一個(gè)無法接受的結(jié)果，相反，這個(gè)結(jié)果提醒我們，應(yīng)該從新審視第54條第2款下5目的結(jié)構(gòu)，以及"濫用職權(quán)”條款在該款中的真正地位和意義。（三） "濫用職權(quán)”條款之地位《行政訴訟法》第54條第2款乃是一個(gè)不完整法條，即其沒有完整的事實(shí)要件與法律效果［15］，若需要明確該法條的法律效果，則需要結(jié)合個(gè)案中的具體行政行為，這樣才能成為一個(gè)完整的法條。即將具體行政行為與該款相結(jié)合，若不存在該款中五目所列舉的情形，則具體行政行為發(fā)生該行為內(nèi)含的法律效果，但若存在該款中的情形，則發(fā)生該款所指向的法律效果，即撤銷或部分撤銷。立法者通過此種設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)立法對(duì)行政的控制，具體而言，立法者要求司法者通過審查具體行政行為的動(dòng)機(jī)面向、職權(quán)面向、事實(shí)認(rèn)定面向、法律適用面向以及程序面向來約束具體行政行為。但這五個(gè)面向，并非處于同一個(gè)層次，動(dòng)機(jī)面向處在其他四個(gè)面向的背后，因?yàn)槠渚哂袃?nèi)在性與精神性，而其他四個(gè)面向，則皆具有外在性與物質(zhì)性，動(dòng)機(jī)面向本身無法被直接感知，而毋寧需要其他面向?yàn)槠涮峁┪镔|(zhì)載體。不僅如此，法律對(duì)具體行政行為的其他四個(gè)面向的要求，也是源于立法目的的，因?yàn)槭谟栊姓黧w具體職權(quán)的法律、法規(guī)之所以要求具體行政行為應(yīng)該明確自己的權(quán)限、準(zhǔn)確認(rèn)定案件事實(shí)、正確的適用法律、法規(guī)并且依照法律程序，都是為了要求行政主體能夠秉承立法目的，行使職權(quán)，只不過，立法者將該目的要求客觀化為各個(gè)分散于職權(quán)面向、事實(shí)面向、法律面向和程序面向的具體要求。可見，動(dòng)機(jī)面向與其他四個(gè)面向之間是一種交互流通的關(guān)系，前者是后者的來源且前者通過后者得到表現(xiàn)，而后者正是前者的客觀化。因此在第54條第2款中，"濫用職權(quán)”條款本身就不需要具有直接適用性，因?yàn)橐环矫?，其審查的?dòng)機(jī)面向具有內(nèi)在性與精神性，其