第三章 社區(qū)管理體制ppt

第二章、社區(qū)管理體制kqc第三章、社區(qū)管理體制第一節(jié)社區(qū)管理體制概述

一、社區(qū)管理體制的內(nèi)涵二、我國(guó)社區(qū)管理體制的基本框架

三、社區(qū)管理體制的構(gòu)建原則第二節(jié)、社區(qū)管理組織

一、社區(qū)管理組織概念二、社區(qū)管理組織的分類三、正確處理社區(qū)管理組織之間關(guān)系

四、社區(qū)管理組織的功能第三節(jié)我國(guó)社區(qū)管理體制的歷史沿革一、走入歷史的單位制二、身陷困境的街居制三、社區(qū)制第四節(jié)我國(guó)社區(qū)管理體制改革

一、我國(guó)社區(qū)管理體制改革的必要性二、完善我國(guó)社區(qū)管理體制改革的具體措施三、社區(qū)管理體制改革的發(fā)展趨勢(shì)與特點(diǎn)第一節(jié)社區(qū)管理體制概述

一、社區(qū)管理體制的內(nèi)涵對(duì)于什么是社區(qū)管理體制，學(xué)者們各有自己的觀點(diǎn)和看法。陶鐵勝認(rèn)為：“社區(qū)管理體制是指社區(qū)管理的組織體系及運(yùn)轉(zhuǎn)模式，它要以社區(qū)管理基本內(nèi)容為基礎(chǔ)，與社會(huì)外在環(huán)境和社區(qū)發(fā)展的方向相適應(yīng)，是實(shí)施管理的組織結(jié)構(gòu)、職能權(quán)限劃分和管理方式、工作方法的總和?！保ㄌ砧F勝：《社區(qū)管理概論》，36頁(yè)，上海，上海三聯(lián)書店，2000）并且認(rèn)為，社區(qū)管理體制具有開發(fā)性、綜合性、服務(wù)性、社會(huì)性和科學(xué)性等特點(diǎn)，構(gòu)建社區(qū)管理體制必須要結(jié)合中國(guó)具體的國(guó)情，結(jié)合改革開放的進(jìn)程，堅(jiān)持，理論聯(lián)系實(shí)際，同時(shí)堅(jiān)持開展法制建設(shè)，只有這樣，社區(qū)管理體制才能符合現(xiàn)實(shí)的要求，才能保證社區(qū)管理能夠依法、有效地運(yùn)行。徐永祥在《社區(qū)發(fā)展論》中認(rèn)為：“社區(qū)管理體制，亦稱社區(qū)管理制度，是由社區(qū)發(fā)展動(dòng)力、利益主體、權(quán)力結(jié)構(gòu)、運(yùn)行機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制等多方面內(nèi)容構(gòu)成的綜合性、系統(tǒng)性的管理制度?！保ㄐ煊老椋骸渡鐓^(qū)發(fā)展論》，143頁(yè)，上海，華東理工大學(xué)出版社，2002。）界定社區(qū)管理體制的概念，首先要理解什么是體制。體制一詞，根據(jù)捂《辭?！返慕忉?，是指國(guó)家機(jī)關(guān)、企業(yè)和事業(yè)單位的機(jī)構(gòu)設(shè)置及管理權(quán)限劃分的制度。因此，社區(qū)管理體制是指社區(qū)管理的組織體系及其權(quán)力配置關(guān)系以及各種管理制度。具體而言，社區(qū)管理體制包括四個(gè)部分，即社區(qū)管理的組織體系系、社區(qū)管理的權(quán)責(zé)體系、社區(qū)管理的法律制度體系和社區(qū)管理的工作體系。社區(qū)管理體制是一個(gè)歷史范疇。一定的社區(qū)管理體制，是特定的歷史環(huán)境和時(shí)代條件的產(chǎn)物。在不同的社會(huì)背景下，社區(qū)管理體制不同。如計(jì)劃體制下，我國(guó)社區(qū)的管理體制主要是行政性的。組織結(jié)構(gòu)為行政直線型，即市一區(qū)（縣）一街道（鎮(zhèn)）一居（村）民委員會(huì)這樣一種倒三角形結(jié)構(gòu)。管理職能以政府為主，居民委員會(huì)等社區(qū)組織成為國(guó)家行政管理體系的“末端”，其管理職能不能得到充分發(fā)揮。運(yùn)作方式是行政命令式。舊體制下，單純利用行政手段難以做到對(duì)社區(qū)資源的有效配置，對(duì)各方利益和需求的統(tǒng)籌兼顧，也難以做到真正意義上的依法治理。二、我國(guó)社區(qū)管理體制的基本框架

（一）社區(qū)管理的組織體系社區(qū)管理的組織體系是指參與社區(qū)管理的各類組織，既包括政府組織，也包?括社區(qū)自治組織；既包括社區(qū)管理工作組織，也包括社區(qū)保障監(jiān)督組織。在結(jié)構(gòu)上應(yīng)是多層次、多系統(tǒng)的網(wǎng)絡(luò)式結(jié)構(gòu)，所謂多層次是指由市（區(qū)、縣）一街道（鎮(zhèn)）一居（村）民委員會(huì)一居民代表組成的多級(jí)管理體系；所謂多系統(tǒng)是指由政府行政管理系統(tǒng)、社區(qū)自治管理系統(tǒng)、社區(qū)生活服務(wù)管理系統(tǒng)組成的橫向管理系。基于我國(guó)的國(guó)情，目前完善我國(guó)的社區(qū)管理組織結(jié)構(gòu)建設(shè)的關(guān)鍵是：一要理順關(guān)系。理順縱向上的管理體系，保證權(quán)力重心下移；理順橫向上的部門關(guān)系，完善社區(qū)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，增強(qiáng)社區(qū)職能。二要健全社區(qū)內(nèi)部組織管理體系。在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，逐步完善社區(qū)黨組織、社區(qū)代表大會(huì)、社區(qū)居民委員會(huì)、業(yè)主委員會(huì)等社區(qū)管理組織建設(shè)；進(jìn)一步完善工作體系，強(qiáng)化社區(qū)服務(wù)、社會(huì)保障、治保調(diào)解、環(huán)保衛(wèi)生、文化教育、計(jì)劃生育等工作。（二）社區(qū)管理的權(quán)責(zé)體系職權(quán)劃分是指依法確立政府、社區(qū)自治組織、社區(qū)服務(wù)組織的管理職責(zé)與權(quán)限。依法確立政府在社區(qū)管理中的職責(zé)權(quán)限的關(guān)鍵是加快政府職能轉(zhuǎn)變，本著政府引導(dǎo)、社會(huì)廣泛參與原則，政事、政企、政社分開原則，加快社區(qū)中介組織的培育與發(fā)展，實(shí)現(xiàn)“小政府、大社會(huì)”的管理框架。在城市社區(qū)，要加快理順街道辦事處與社區(qū)的職責(zé)關(guān)系。街道辦事處的職能主要包括：全面負(fù)責(zé)社區(qū)發(fā)展的規(guī)劃，履行社區(qū)管理中的執(zhí)法權(quán)和監(jiān)督權(quán)。同時(shí)應(yīng)加強(qiáng)社區(qū)制度建設(shè)，盡快出臺(tái)《社區(qū)自治章程》等相應(yīng)的管理規(guī)定，對(duì)社區(qū)成員大會(huì)、社區(qū)議事委員會(huì)、社區(qū)委員會(huì)、社區(qū)單位等在社區(qū)管理中的職能、工作制度和行為規(guī)范以及評(píng)價(jià)制度進(jìn)行規(guī)范和確認(rèn)。（三）社區(qū)管理的法律制度體系健全的社區(qū)建設(shè)法律體系是加強(qiáng)社區(qū)管理的前提。目前我國(guó)社區(qū)建設(shè)的立法工作嚴(yán)重滯后，如現(xiàn)有的有關(guān)城市社區(qū)街道辦事處的法律規(guī)范，是1954年第一屆全國(guó)人大常委會(huì)通過的《城市街道辦事處組織條例》。由于該條例不能指導(dǎo)現(xiàn)在的街道辦事處工作，而又沒有新的法律規(guī)范，使得街道辦事處職能錯(cuò)位、事權(quán)脫節(jié)、任務(wù)繁重，社區(qū)各種力量形不成合力，造成了社區(qū)工作混亂。作為規(guī)范城市社區(qū)居民自治組織的《城市居民委員會(huì)組織法》，雖然自1989年通過至今只有10多年的時(shí)間，但是，10多年來，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的提出和逐步建立，城市建設(shè)飛速發(fā)展，居民委員會(huì)在社區(qū)建設(shè)中的地位、作用、任務(wù)、職能都發(fā)生了巨大變化。由于立法滯后，使得居民委員會(huì)難以實(shí)現(xiàn)自治、權(quán)責(zé)利不統(tǒng)一、居委會(huì)與社區(qū)各組織之間矛盾突出，直接影響居委會(huì)作用的發(fā)揮。社區(qū)管理法律制度體系包括以下內(nèi)容，一是以法律的形式確立新建立的社區(qū)居民委員會(huì)等組織的法人地位，賦予其相應(yīng)的權(quán)利和義務(wù)，依法劃定其與政府行為的邊界。二是通過法規(guī)和規(guī)章，賦予社區(qū)各類工作委員會(huì)或執(zhí)行機(jī)構(gòu)以一定的權(quán)力。如在社區(qū)的治安、衛(wèi)生、公共設(shè)施保護(hù)等方面，必須使相應(yīng)的職能機(jī)構(gòu)能行使管理、檢查、監(jiān)督、處罰等權(quán)力，使社區(qū)組織能有效地發(fā)揮應(yīng)有的作用。三是通過各項(xiàng)制度，確立社區(qū)內(nèi)各類組織的職權(quán)范圍及其相互關(guān)系，建立對(duì)各組織機(jī)構(gòu)工作的內(nèi)外監(jiān)督制度。（四）社區(qū)管理的工作體系社區(qū)管理的工作體系主要包括社區(qū)管理的內(nèi)容和工作方式方法?，F(xiàn)階段我國(guó)社區(qū)管理的主要內(nèi)容包括社區(qū)服務(wù)、社區(qū)衛(wèi)生管理、社區(qū)文化管理、社區(qū)體育管理、社區(qū)環(huán)境管理、社區(qū)治安管理和社區(qū)社會(huì)保障工作。此外，各地區(qū)要因地制宜地確定社區(qū)管理的內(nèi)容。也就是說，各地區(qū)在加強(qiáng)社區(qū)管理的過程中，應(yīng)根據(jù)本地經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的水平與現(xiàn)有工作基礎(chǔ)，從實(shí)際出發(fā)，分類指導(dǎo)，從基礎(chǔ)工作做起，標(biāo)準(zhǔn)由低到高，項(xiàng)目由少到多，不斷豐富內(nèi)容，力戒形式主義，逐步完善社區(qū)管理工作。在管理方式手段上，社區(qū)管理要強(qiáng)化制度規(guī)范，開展標(biāo)準(zhǔn)化管理，形成各級(jí)黨政組織發(fā)揮宏觀調(diào)控作用，運(yùn)用行政、經(jīng)濟(jì)、法律、思想教育手段進(jìn)行政策調(diào)節(jié)和財(cái)力支持，社區(qū)自治組織運(yùn)用組織、發(fā)動(dòng)等具體管理方法進(jìn)行自治管理的有效的綜合機(jī)制。三、社區(qū)管理體制的構(gòu)建原則建立同市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)代社會(huì)相適應(yīng)的社區(qū)管理體制必須遵循一系列原則，如“重心下移，立足基層”的原則、“條塊結(jié)合，以塊為主”的原則，“黨政主導(dǎo)、各方參與”的原則，“管理與服務(wù)相結(jié)合”的原則等。構(gòu)建原則（一）“重心下移，立足基層”（二）“條塊結(jié)合，以塊為主”（三）“黨政主導(dǎo)，各方參與”這個(gè)原則要求我們?cè)跇?gòu)筑社區(qū)建設(shè)管理體制時(shí)，一方面要維護(hù)社區(qū)黨紅組織的領(lǐng)導(dǎo)核心地位和區(qū)政府、街道辦事處（鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府）的主導(dǎo)地位；另一方面又要充分調(diào)動(dòng)各方面的積極性，廣泛吸收社區(qū)內(nèi)各單位和居民代表參與決策和管理過程。社區(qū)管理不是單純的政府行為，也不是單純的民間活動(dòng)，而是在黨委的領(lǐng)導(dǎo)和政府的指導(dǎo)下整合社區(qū)內(nèi)企事業(yè)單位、居民群眾和社會(huì)中介組織各種力量共同建設(shè)社區(qū)的過程。（四）“管理與服務(wù)相結(jié)合”對(duì)于社區(qū)建設(shè)來說，服務(wù)是宗旨，管理是保證，建設(shè)是基礎(chǔ)。社區(qū)管理和社區(qū)服務(wù)緊密相關(guān)，是一項(xiàng)完整的系統(tǒng)工程。隨著人民生活水平的提高，社區(qū)管彥理的水平、社區(qū)服務(wù)的質(zhì)量同居民的生活、工作與學(xué)習(xí)的關(guān)系日益密切。因此比，必須建立有效的管理機(jī)制，將相應(yīng)的管理和服務(wù)責(zé)任落實(shí)到市、區(qū)、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、居委會(huì)（村委會(huì)），形成責(zé)任清晰、管理有序、服務(wù)完善的社區(qū)管理體系，真正寓管理于服務(wù)之中。社區(qū)建設(shè)實(shí)踐表明，社區(qū)建設(shè)的管理體制必須充分體現(xiàn)管理與服務(wù)相結(jié)合的原則。第二節(jié)、社區(qū)管理組織

一、社區(qū)管理組織概念現(xiàn)代社會(huì)的社區(qū)管理，本質(zhì)上講是國(guó)家和社會(huì)公共部門對(duì)社區(qū)公共事務(wù)的社會(huì)性管理活動(dòng)。因此，政府組織是社區(qū)管理中發(fā)揮主導(dǎo)作用的組織。但是現(xiàn)代社會(huì)中，社會(huì)職能已高度分化，社區(qū)的公共事務(wù)涉及國(guó)家、市場(chǎng)和社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域，社區(qū)需要的滿足和社區(qū)問題的解決絕不可能僅僅依賴政府部門，也不可能只靠社區(qū)自身的努力，因此，這在客觀上就要求多種組織參與，共同對(duì)社區(qū)公共事務(wù)進(jìn)行管理。

所謂社區(qū)管理組織就是指能夠?qū)ι鐓^(qū)事務(wù)進(jìn)行管理的社會(huì)組織，具體而言，就是指以居民會(huì)議、居民委員會(huì)為主體，在社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)和基層政府組織的指導(dǎo)下，與業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)公司、社區(qū)中介組織等共同構(gòu)成的網(wǎng)絡(luò)體系。社區(qū)管理組織為社區(qū)而產(chǎn)生，為社區(qū)而發(fā)展，是社區(qū)存在的具體要求和體現(xiàn)。社區(qū)管理組織一般具有下列基本特征：①社區(qū)性。所謂社區(qū)管理組織的社區(qū)性，是強(qiáng)調(diào)社區(qū)管理組織是為了興辦、維護(hù)與實(shí)現(xiàn)、管理社區(qū)公共事務(wù)而存在的。②地域性。所謂社區(qū)管理組織的地域性，是指社區(qū)管理組織是一種地緣關(guān)系性質(zhì)的組織，既不是血緣關(guān)系，也不是業(yè)緣關(guān)系。其活動(dòng)范圍主要在社區(qū)，一般不會(huì)超越社區(qū)范圍。③雙重性。所謂社區(qū)管理組織的雙重性，是說社區(qū)管理組織的功能具有雙重性，社區(qū)管理組織既有服務(wù)性又兼有管理性。社區(qū)管理組織對(duì)社區(qū)公共事務(wù)或社區(qū)公共空間首先是提供服務(wù)，滿足社區(qū)服務(wù)需求。同時(shí)，還負(fù)有社區(qū)公共事務(wù)或公共空間的管理責(zé)任。在很多情況下，管理是通過服務(wù)實(shí)現(xiàn)的，“寓管理于服務(wù)”。二、社區(qū)管理組織的分類

（一）社區(qū)黨組織社區(qū)黨組織是中國(guó)共產(chǎn)黨常設(shè)在基層社區(qū)的組織機(jī)構(gòu)。通常情況下，一個(gè)社區(qū)居民委員會(huì)設(shè)一個(gè)黨支部，即“一居一支”。社區(qū)黨支部是社區(qū)工作的領(lǐng)導(dǎo)核心。社區(qū)黨支部在街道黨委領(lǐng)導(dǎo)下開展工作。隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和社會(huì)體制改革步伐的加快，我們社會(huì)生活的大環(huán)境發(fā)生了重大變化，出現(xiàn)了“四個(gè)多樣化”（經(jīng)濟(jì)成分的多樣化、經(jīng)濟(jì)利益的多樣化、社會(huì)生活方式的多樣化、社會(huì)組織形式的多樣化），這對(duì)我們開展社區(qū)黨建，增強(qiáng)社區(qū)管理、協(xié)調(diào)、服務(wù)能力提出了更高的要求。因此，許多地方開始在社區(qū)建立黨委。社區(qū)黨委的成立，將進(jìn)一步整合社區(qū)黨建工作資源，增強(qiáng)社區(qū)黨建工作力量，進(jìn)一步理順社區(qū)黨組織與其他各種組織及轄區(qū)單位的關(guān)系，有利于社區(qū)黨組織更好地發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用。（二）街道辦事處（鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府）街道辦事處是區(qū)人民政府的派出機(jī)關(guān)，接受區(qū)人民政府領(lǐng)導(dǎo)，依照法律、法規(guī)的規(guī)定，在本轄區(qū)內(nèi)行使相應(yīng)的政府管理職能。街道辦事處的設(shè)立、變更或者撤銷，應(yīng)當(dāng)根據(jù)地域條件和居民分布狀況，滿足便于聯(lián)系群眾和有效管理的要求。街道辦事處的設(shè)立、變更或者撤銷，要向所在區(qū)人民政府提出申請(qǐng)，市民政局審核同意后報(bào)市人民政府批準(zhǔn)。街道辦事處一般設(shè)主任1名，副主任若干名。街道辦事處主任、副主任由區(qū)人民政府任命。街道辦事處按照精干、高效原則，下設(shè)社會(huì)發(fā)展、市政管理、社會(huì)治安綜合治理、社會(huì)保障、財(cái)政經(jīng)濟(jì)等機(jī)構(gòu)，由街道辦事處提出報(bào)請(qǐng)區(qū)人民政府批準(zhǔn)。街道辦事處的行政經(jīng)費(fèi)和辦公用房，由區(qū)人民政府按照國(guó)家和本市有關(guān)規(guī)定負(fù)責(zé)解決。在農(nóng)村地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為基層政府組織，由決策管理機(jī)構(gòu)和決策執(zhí)行機(jī)構(gòu)組成。決策管理機(jī)構(gòu)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)管理委員會(huì)，它下設(shè)辦公室，具體負(fù)責(zé)管理社區(qū)委員會(huì)的日常事務(wù)。社區(qū)管理委員會(huì)和辦公室都由村民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生。決策執(zhí)行機(jī)構(gòu)主要是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府各職能部門以及工商、稅務(wù)、派出所等上級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)。（三）居民會(huì)議（村民大會(huì)）現(xiàn)行的《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》明確規(guī)定了居民會(huì)議和居委會(huì)是僅有的兩個(gè)能代表居民的組織機(jī)構(gòu)。該法第九條規(guī)定：“居民會(huì)議由十八周歲以上的居民組成。居民會(huì)議可以由全體十八周歲以上的居民或者每戶派代表參加，也可以由每個(gè)居民小組選舉代表二至三人參加。居民會(huì)議必須有全體十八周歲以上的居民、戶的代表或者居民小組選舉的代表的過半數(shù)出席，才能舉行。會(huì)議的決定，由出席人的過半數(shù)通過?！蓖瑫r(shí)《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》第十條規(guī)定，居民委員會(huì)向居民會(huì)議負(fù)責(zé)并報(bào)告工作；第十五條規(guī)定，居民會(huì)議有權(quán)制定居民公約；第十六條規(guī)定，居民會(huì)議可以討論決定是否集資用于社區(qū)公益事業(yè)?！吨腥A人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》第十八條也明確規(guī)定村民委員會(huì)向村民會(huì)議負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。村民會(huì)議每年審議村民委員會(huì)的工作報(bào)告，并評(píng)議村民委員會(huì)成員的工作。因此，居民會(huì)議（村民會(huì)議）是社區(qū)最高權(quán)力機(jī)構(gòu)。居民會(huì)議（村民會(huì)議）可以充分地表達(dá)民意，集中多數(shù)人的智慧，減少盲目和沖動(dòng)，這不僅有利于群眾對(duì)社區(qū)居委會(huì)（村委會(huì)）的監(jiān)督，也有利于民主決策，保證社區(qū)自治。（四）居民委員會(huì)（村民委員會(huì)）居民居委會(huì)和村民委員會(huì)，是社區(qū)群眾性的自治組織，是社區(qū)的主體組織和社區(qū)成員的法定代表。我國(guó)《憲法》第一百一十一條規(guī)定：“城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會(huì)和村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織”?！吨腥A人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》第二條規(guī)定：“居民委員會(huì)是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織”?！吨腥A人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》第二條也明確指出，“村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督?！本用裎瘑T會(huì)（村民委員會(huì)）要根據(jù)社區(qū)管理要求，建立健全各項(xiàng)制度、章程。要根據(jù)工作需要，規(guī)范工作程序，實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治。（五）社區(qū)中介組織社區(qū)中介組織是社區(qū)專項(xiàng)服務(wù)的主體，對(duì)增強(qiáng)社區(qū)凝聚力，提高居民參與意識(shí)起著重要作用，要逐步承接從政府部門中剝離出來的部分社會(huì)職能，承辦各類社區(qū)服務(wù)，滿足社區(qū)成員的多層次需求。社區(qū)中介組織主要是指各類福利性、服務(wù)性、中介性組織，如社區(qū)福利組織、志愿者組織、慈善組織、社區(qū)服務(wù)組織或一些行業(yè)性組織，如體協(xié)、舞協(xié)等。（六）業(yè)主大會(huì)和業(yè)主委員會(huì)業(yè)主大會(huì)和業(yè)主委員會(huì)是社區(qū)居民參與社區(qū)管理的又一新的組織形式。隨著住宅的市場(chǎng)化和商品化，越來越多的居民不再是單位住房的租客，而是房屋物業(yè)的所有人。因此，生活區(qū)的衛(wèi)生狀況、環(huán)境質(zhì)量、配套設(shè)施等都與他們的生活息息相關(guān)，社區(qū)成為居民重大利益所在。他們開始要求自主地決定社區(qū)的事務(wù)。在這種情況下，業(yè)主大會(huì)和業(yè)主委員會(huì)便應(yīng)運(yùn)而生了。物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)全體業(yè)主組成業(yè)主大會(huì)。業(yè)主大會(huì)應(yīng)當(dāng)代表和維護(hù)物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)全體業(yè)主在物業(yè)管理活動(dòng)中的合法權(quán)益。業(yè)主委員會(huì)由業(yè)主大會(huì)產(chǎn)生，在物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)代表全體業(yè)主對(duì)物業(yè)實(shí)施自治管理，它是依法成立的群眾性自治組織，依據(jù)法律法規(guī)，具有作為訴訟當(dāng)事人的資格。1949年以后新中國(guó)的房屋管理主要以行政性管理模式為主，房管部門行使業(yè)主和管理者的雙重權(quán)利，擔(dān)負(fù)著業(yè)主和管理者的雙重角色。自1978年以后，尤其是隨著住房制度改革進(jìn)程的加速，房屋產(chǎn)權(quán)多元化，房屋管理模式也開始發(fā)生根本性的變化。1981年，深圳市第一家專業(yè)性的物業(yè)管理公司——深圳市物業(yè)管理公司掛牌，表明我國(guó)房屋管理體制開始發(fā)生變化。1994年3月，建設(shè)部頒發(fā)了《城市新建住宅小區(qū)管理辦法》（1994年第33號(hào)令），這是建國(guó)以來我國(guó)有關(guān)物業(yè)管理的第一個(gè)法規(guī)。1995年8月，在青島召開了第一次全國(guó)物業(yè)管理工作會(huì)議，對(duì)推動(dòng)我國(guó)物業(yè)管理工作的發(fā)展起了重要作用。隨著住房制度改革的深入，原來單一公房產(chǎn)權(quán)開始向私人產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)化，誕生了以業(yè)主（產(chǎn)權(quán)人）為中心的物業(yè)管理模式。（七）物業(yè)管理公司物業(yè)管理公司是指具備相應(yīng)資質(zhì)條件并按照法定程序成立的從事物業(yè)管理服務(wù)的經(jīng)營(yíng)性企業(yè)法人。物業(yè)管理公司接受物業(yè)所有人的委托，依照國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)，按照合同或契約形成管理權(quán)，運(yùn)用現(xiàn)代管理科學(xué)和先進(jìn)維修養(yǎng)護(hù)技術(shù)，以經(jīng)濟(jì)的手段對(duì)物業(yè)實(shí)施多功能全方位的統(tǒng)一管理，并為業(yè)主和物業(yè)使用人提供高效、周到的服務(wù)，使物業(yè)發(fā)揮最大的使用價(jià)值和經(jīng)濟(jì)價(jià)值，同時(shí)構(gòu)筑一種和諧、健康、向上的人文環(huán)境，推動(dòng)整個(gè)社會(huì)進(jìn)步。三、正確處理社區(qū)管理組織之間關(guān)系

（一）正確處理黨組織與其他社區(qū)管理組織的關(guān)系社區(qū)黨組織是社區(qū)管理組織的領(lǐng)導(dǎo)核心，主要體現(xiàn)在政治、組織、思想等方面的領(lǐng)導(dǎo)。處理黨組織與其他社區(qū)管理組織關(guān)系的總原則是：既要充分發(fā)揮社區(qū)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，又要支持和保障基層自治組織依法開展自治活動(dòng)。逐步實(shí)現(xiàn)社區(qū)管理由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的以行政管理為主向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的以社區(qū)自治為主轉(zhuǎn)變，引導(dǎo)和組織社區(qū)群眾自我管理、自我教育、自我服務(wù)。黨組織和其他社區(qū)管理組織在社區(qū)管理中都具有基礎(chǔ)地位，但二者是有明顯區(qū)別的。社區(qū)黨組織作為上級(jí)黨委的派出機(jī)關(guān)，是地區(qū)性、社會(huì)性、群眾性、公益性工作的主導(dǎo)力量，擔(dān)負(fù)著領(lǐng)導(dǎo)、組織、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)社區(qū)工作的重要政治責(zé)任?？偟膩碚f，黨組織與其他社區(qū)管理組織之間是領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，與社區(qū)有關(guān)部門的派出機(jī)構(gòu)是雙重領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，與轄區(qū)內(nèi)其他單位的黨組織是組織、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)關(guān)系，與轄區(qū)內(nèi)的無主管經(jīng)濟(jì)組織是組織領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。（二）正確處理社區(qū)自治組織和政府的關(guān)系社區(qū)發(fā)展有賴于政府和非政府組織的介人，更有賴于社區(qū)居民的參與。社區(qū)參與的形式和途徑是多樣化的。社區(qū)自治是社區(qū)參與的高級(jí)階段、高級(jí)形式，也是社區(qū)參與的制度保障條件之一。社區(qū)自治組織與政府的關(guān)系主要體現(xiàn)在：

1.社區(qū)自治組織的生成依賴于政府的扶持政府始終是我國(guó)社區(qū)建設(shè)和發(fā)展的主導(dǎo)力量。我國(guó)長(zhǎng)期處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，居民的社區(qū)意識(shí)比較淡薄。社區(qū)建設(shè)主要依靠政府自上而下地推動(dòng)，社區(qū)自治組織的生成和發(fā)育離不開政府的支持。因此，現(xiàn)階段政府對(duì)社區(qū)建設(shè)的主導(dǎo)作用必不可少。但政府的主導(dǎo)作用不是指什么都管，而是應(yīng)當(dāng)主要體現(xiàn)在制定發(fā)展規(guī)劃、提供政策法律扶持和財(cái)力保障上。2．社區(qū)自治組織的生成本身就是政府行為的結(jié)果通過體制的改革，政府把一部分非政府的社會(huì)職能剝離出來并還給社會(huì)和社區(qū)，把一部分制度成本高、管理效果差的領(lǐng)域或部門放給社會(huì)與社區(qū)，以節(jié)省管理成本，提高行政效率。而接受或承托這些職能和權(quán)能的，只能是社會(huì)中介組織或社區(qū)自治組織。但政府的職能轉(zhuǎn)變和權(quán)能下放，并不等于其對(duì)社會(huì)的放任自流。為了避免職能剝離和權(quán)能下放帶來的社會(huì)秩序的混亂，政府既需要扶持各類社區(qū)自治組織的發(fā)育和發(fā)展，又需要制定政策法規(guī)來規(guī)范和約束社區(qū)自治組織的行為，促使自治組織有序發(fā)展。3.社區(qū)自治組織的發(fā)展與實(shí)踐可以推動(dòng)政府管理民主化社區(qū)自治組織的發(fā)展，其實(shí)質(zhì)是基層社會(huì)民主建設(shè)的發(fā)展，是居民在社區(qū)中當(dāng)家作主的體現(xiàn)。這種基層民主、社區(qū)民主發(fā)展得越好，就越能密切與加強(qiáng)黨和政府同居民群眾的聯(lián)系。在社會(huì)轉(zhuǎn)型中，在社區(qū)建設(shè)與管理的實(shí)踐中，政府應(yīng)該通過轉(zhuǎn)變職能，將部分微觀的社區(qū)管理和服務(wù)職能轉(zhuǎn)讓給社區(qū)自治組織。這不僅可以使社區(qū)自治組織獲得前所未有的發(fā)展空間，促進(jìn)我國(guó)基層社會(huì)的民主發(fā)展，而且還可以加強(qiáng)政府自身的宏觀調(diào)控能力，降低政府的管理成本，提高行政效率。社區(qū)自治組織既需要政府的支持，又可以促進(jìn)政府的工作。社區(qū)參與和社區(qū)自治是城市、農(nóng)村基層社會(huì)民主的基礎(chǔ)和核心內(nèi)容，也是我國(guó)社會(huì)主義民主的組成部分之一。無論如何，在我國(guó)社區(qū)建設(shè)、社區(qū)發(fā)展和社區(qū)管理的實(shí)踐中，應(yīng)從制度上營(yíng)造和完善有助于社區(qū)參與和社區(qū)自治的條件，鼓勵(lì)多樣化的社區(qū)參與和社區(qū)自治，切實(shí)解決影響社區(qū)參與和社區(qū)自治的主要矛盾及問題。（三）正確處理居委會(huì)與物業(yè)公司的關(guān)系社區(qū)物業(yè)管理的迅速發(fā)展，給城市社區(qū)管理模式帶來了巨大的沖擊，這是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一大成就。然而由于物業(yè)管理行業(yè)的發(fā)展缺乏應(yīng)有的規(guī)范，這就帶來了居委會(huì)同物業(yè)公司之間的許多矛盾。應(yīng)該說，居委會(huì)和物業(yè)公司是兩個(gè)不同性質(zhì)的組織。居委會(huì)是社區(qū)居民的基層群眾自治性組織，它屬于政治范疇；而物業(yè)公司則是從事物業(yè)管理服務(wù)的經(jīng)營(yíng)性企業(yè)法人，是十分明確的商業(yè)性組織，屬于商業(yè)范疇。既然二者的性質(zhì)截然不同，關(guān)系是很好處理的。但由于人們對(duì)二者的性質(zhì)認(rèn)識(shí)不清楚，或者缺乏認(rèn)識(shí)，在處理二者關(guān)系問題時(shí)有時(shí)出現(xiàn)不協(xié)調(diào)現(xiàn)象。按照社區(qū)有關(guān)法律規(guī)定，居委會(huì)有權(quán)對(duì)物業(yè)公司的工作進(jìn)行監(jiān)督，組織產(chǎn)權(quán)人和使用人對(duì)物業(yè)公司進(jìn)行評(píng)議和決定是否解除聘用。這說明，物業(yè)公司雖然屬于商業(yè)范疇，但要受到居委會(huì)的監(jiān)督。在處理好二者關(guān)系的同時(shí)，還要注意培育和發(fā)展物業(yè)公司，形成參與社區(qū)建設(shè)和管理的良好機(jī)制。同時(shí)，必須加大立法力度，依法界定物業(yè)管理單位的服務(wù)性管理企業(yè)性質(zhì)，使其回到經(jīng)營(yíng)的專業(yè)領(lǐng)域，即對(duì)物業(yè)及其配套設(shè)施的維護(hù)和管理，而將社區(qū)文化建設(shè)、家政服務(wù)、治安、擁軍優(yōu)屬服務(wù)、社會(huì)救助服務(wù)等功能歸位于社區(qū)居委會(huì)，這樣也可避免許多不必要的管理糾紛。處理二者關(guān)系，一定要按照職責(zé)分明，依法活動(dòng)的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行。居委會(huì)和物業(yè)公司要做到權(quán)責(zé)分明，不可超越本職范疇，越俎代庖。過去在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，由于沒有物業(yè)公司，居委會(huì)做了很多實(shí)質(zhì)上屬于商業(yè)范疇的工作?，F(xiàn)在，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下居委會(huì)應(yīng)該把這些工作退還給物業(yè)公司。相反，物業(yè)公司也應(yīng)該把本屬于居委會(huì)的工作交還給居委會(huì)。只有這樣，二者的發(fā)展才能是和諧的，相互促進(jìn)的。從社會(huì)的發(fā)展來看，這種逐步明確的分工也是有利于社區(qū)的不斷發(fā)展和進(jìn)步。（四）正確處理業(yè)主委員會(huì)與物業(yè)公司的關(guān)系業(yè)主委員會(huì)與物業(yè)公司都實(shí)行的是業(yè)主自治與專業(yè)化管理相結(jié)合的管理體制，共同管理一定范圍內(nèi)的物業(yè)。這就決定了它們之間具有一定的法律關(guān)系和經(jīng)濟(jì)關(guān)系。法律關(guān)系業(yè)主委員會(huì)和物業(yè)公司是委托者和被委托者的關(guān)系，是聘用和受聘的關(guān)系。在法律上，業(yè)主委員會(huì)有決定委托或不委托、聘用或不聘用某物業(yè)公司的權(quán)力。二者無隸屬關(guān)系，不是領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，不存在管理和被管理的關(guān)系。二者鴦在法律上是平等的。經(jīng)濟(jì)關(guān)系物業(yè)公司提供的物業(yè)管理服務(wù)是有償?shù)?，在提供一定的物業(yè)管理服務(wù)的同時(shí)，應(yīng)獲得相應(yīng)的報(bào)酬。同樣，業(yè)主為享受物業(yè)管理服務(wù)也要付出相應(yīng)的費(fèi)用。物業(yè)公司在業(yè)主方面的這種經(jīng)濟(jì)關(guān)系是通過物業(yè)管理委托合同確認(rèn)和保證的。合同一經(jīng)簽訂，雙方就要分別行使與承擔(dān)不同的權(quán)利和義務(wù)。物業(yè)公司應(yīng)按合同規(guī)定及要求提供相應(yīng)的管理服務(wù)，向業(yè)主委員會(huì)及所有業(yè)主負(fù)責(zé)，接受日常工作的監(jiān)督。同時(shí)，業(yè)主委員會(huì)及廣大業(yè)主需協(xié)助物業(yè)公司開展工作，按時(shí)繳納合司規(guī)定的各項(xiàng)費(fèi)用。四、社區(qū)管理組織的功能（一）滿足需求功能（二）管理功能（三）組織功能（四）協(xié)調(diào)功能（五）穩(wěn)定功能第三節(jié)我國(guó)社區(qū)管理體制的歷史沿革新中國(guó)成立后，我國(guó)在城市基層社會(huì)逐步建立了以“單位制”為主、以基層地區(qū)管理（“街居制”）為輔的管理體制。國(guó)家通過單位這一組織形式管理職工，通過街居體系管理社會(huì)閑散人員、民政救濟(jì)和社會(huì)優(yōu)撫對(duì)象等，從而實(shí)現(xiàn)了對(duì)城市全體社會(huì)成員的控制和整合，達(dá)到了社會(huì)穩(wěn)定和鞏固政權(quán)的目的。但是，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和社會(huì)轉(zhuǎn)型之后，單位制逐漸被打破，單位管理模式趨于失效。街居制也由于基層社會(huì)的巨大變化而面臨很多的現(xiàn)實(shí)難題，在管理上陷入困境。一、走入歷史的單位制單位制是新中國(guó)成立后社會(huì)管理的產(chǎn)物，單位是適應(yīng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制而設(shè)立的一種特殊的組織形式，具有政治、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)三位一體的功能，以行政性、封閉性、單一性為特征。單位制的形成具有歷史背景，在當(dāng)時(shí)起到了重要的社會(huì)整合作用，但也帶來了制度性的后果，造就了總體性社會(huì)和依賴性人格。在我國(guó)改革開放后，所有制結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了變動(dòng)，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制逐步建立，社會(huì)流動(dòng)也迅速加劇，導(dǎo)致單位制漸漸走上崩潰的邊緣，逐步走下歷史的舞臺(tái)。單位制產(chǎn)生的原因主要有如下幾點(diǎn)：首先，中國(guó)共產(chǎn)黨在實(shí)現(xiàn)“從農(nóng)村包圍城市”奪取全國(guó)政權(quán)之后，工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到城市，但是我們黨沒有城市社會(huì)管理的經(jīng)驗(yàn)。面對(duì)如何將廣大的人民群眾組織起來進(jìn)行社會(huì)主義建設(shè)的問題，我們黨只有從自己過去的軍事組織經(jīng)驗(yàn)中去尋找答案。在戰(zhàn)爭(zhēng)年代，我們黨形成了一套特殊的管理體制，即“公家人”管理，對(duì)以中共黨員為核心的公職人員，包括黨群團(tuán)體、軍隊(duì)、政治機(jī)構(gòu)和公營(yíng)企事業(yè)中的成員，一律實(shí)行供給制，范圍擴(kuò)展到衣、食、住、行、學(xué)、生、老、病、死、傷殘等各方面，依照個(gè)人職務(wù)和資歷定出不同等級(jí)的供給標(biāo)準(zhǔn)。這套管理體制使我們黨和軍隊(duì)保持了強(qiáng)大的戰(zhàn)斗力，取得了全國(guó)斗爭(zhēng)的勝利。新中國(guó)成立后，雖然將實(shí)行多年的供給制逐步改成了工資制，但“公家人”管理模式通過單位制度得到延續(xù)。其次，由于國(guó)家一方面盡力消滅市場(chǎng)關(guān)系并用行政手段控制資源的分配，另一方面又強(qiáng)迫企業(yè)承擔(dān)起勞動(dòng)者就業(yè)和永久性福利的責(zé)任，因而造成勞動(dòng)者對(duì)就業(yè)場(chǎng)所的全面依附，其實(shí)質(zhì)是個(gè)人對(duì)國(guó)家的依附。再次，決定新中國(guó)國(guó)家組織過程的政治結(jié)構(gòu)和原則使法律沒有成為國(guó)家管理社會(huì)的主要手段，因而在實(shí)現(xiàn)了公有制基礎(chǔ)上被納入行政組織結(jié)構(gòu)的經(jīng)濟(jì)組織成為國(guó)家對(duì)社會(huì)進(jìn)行直接行政管理的組織手段。當(dāng)在國(guó)家政治生活中居于絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)地位的黨組織延伸到一切社會(huì)基層組織之后，勞動(dòng)者的就業(yè)場(chǎng)所同時(shí)成為他們參與政治過程的主要場(chǎng)所。最后，對(duì)于個(gè)人來說，就業(yè)場(chǎng)所的黨組織和行政當(dāng)局不僅是勞動(dòng)過程的管理者，而且在政治上和法律上都實(shí)際代表了黨和政府。在社會(huì)生活受到國(guó)家行政權(quán)力全面控制的條件下，離開就業(yè)場(chǎng)所黨政部門的認(rèn)可和證明，個(gè)人的許多社會(huì)活動(dòng)就無法進(jìn)行（例如婚姻登記、戶口登記、工作調(diào)動(dòng)等等）。當(dāng)社會(huì)上的各種就業(yè)場(chǎng)所逐一被納入計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體系后，單位社會(huì)就形成了。（一）單位制的功能從某種意義上說，單位制是為了應(yīng)付新中國(guó)成立后的嚴(yán)峻形勢(shì)，為了解決“總體性危機(jī)”而選擇的一套社會(huì)組織體系。對(duì)于當(dāng)時(shí)高度集權(quán)的政治體制的運(yùn)作，對(duì)于高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的實(shí)施，對(duì)于整個(gè)社會(huì)秩序的整合，單位制從組織上提供了非常有效率的保證，發(fā)揮了重要的功能，其歷史意義不容否定。1．政治動(dòng)員2．經(jīng)濟(jì)發(fā)展3．社會(huì)控制（二）單位制的后果單位制在發(fā)揮歷史作用的過程中，也不可避免地產(chǎn)生了一系列后果，有學(xué)者稱之為“制度后果”。單位制造成的后果可概括為兩個(gè)方面：一是就整個(gè)社會(huì)而言，形成了“總體性社會(huì)”；二是就社會(huì)的個(gè)體而言，產(chǎn)生了依賴性人格。1．總體性社會(huì)孫立平等人指出，1949年后，中國(guó)內(nèi)地建立起的是一個(gè)總體性社會(huì)，即一種結(jié)構(gòu)分化程度很低的社會(huì)。在這種社會(huì)中，國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)以及各種社會(huì)資源實(shí)行全面的壟斷，政治、經(jīng)濟(jì)和意識(shí)形態(tài)三個(gè)中心高度重疊，國(guó)家政權(quán)對(duì)社會(huì)實(shí)行全面控制。而總體性社會(huì)的形成，是通過單位制這個(gè)組織中介來實(shí)現(xiàn)的。具體地說，首先，借助嚴(yán)密的單位組織系統(tǒng)，國(guó)家的動(dòng)員能力極強(qiáng)，可以動(dòng)員全國(guó)的人力物力資源，以達(dá)到某一經(jīng)濟(jì)建設(shè)和國(guó)家發(fā)展目標(biāo)。其次，單位制的高度組織化，過去的“國(guó)家一民間精英一民眾”的三層結(jié)構(gòu)變?yōu)椤皣?guó)家一民眾”的二層結(jié)構(gòu)，國(guó)家直接面對(duì)民眾，因而可以將各種訊息直接傳達(dá)到民眾手中，但民眾卻沒有有效的形式實(shí)現(xiàn)自下而上的溝通，社會(huì)秩序完全依賴國(guó)家控制的力度。再次，單位現(xiàn)象使得全部社會(huì)生活呈政治化、行政化趨向，社會(huì)的各個(gè)子系統(tǒng)缺乏獨(dú)立運(yùn)作的條件。由單位制而促成的總體性社會(huì)，克服了舊中國(guó)“一盤散沙”的總體性危機(jī)，但隨著中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型的到來，單位制的弊端逐步暴露出來，總體性社會(huì)也走到了盡頭。2．依賴性人格單位制通過資源壟斷和空間封閉，實(shí)現(xiàn)了單位成員對(duì)單位的高度依附，造就了單位成員的依賴性人格。首先，在單位制度下，國(guó)家控制的資源通過單位來調(diào)配。。對(duì)于單位成員來說，單位是生活福利的唯一來源，不僅工資收入來自單位，而且諸如住房、副食品補(bǔ)貼、退休金、救濟(jì)金、醫(yī)療保障等都來自于單位。由于體制外沒有自由流動(dòng)資源，離開單位就等于失去一切。其次，單位制還限制了其成員的生活空間。一方面，單位通過提供各種福利設(shè)施，如學(xué)校、醫(yī)院、食堂、浴室等，滿足單位成員的基本需求。這種單位內(nèi)部的自足性，大大降低了人們?cè)趩挝煌饨煌目赡苄?。另一方面，單位成員更沒有自由流動(dòng)的空間，單位將每個(gè)人員牢牢地固定在每一個(gè)工作崗位上，“能進(jìn)不能出，能上不能下”，調(diào)動(dòng)工作是非常困難的，整個(gè)社會(huì)流動(dòng)是少之又少，因而每個(gè)單位成員的生活空間是相對(duì)穩(wěn)定和封閉的。總起來說，單位通過壟斷政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)資源，形成了對(duì)單位成員的支配關(guān)系；通過嚴(yán)格控制單位成員的社會(huì)自由流動(dòng)，造成了單位成員空間的封閉。沒有自由流動(dòng)的資源，缺乏自由流動(dòng)的空間，單位成員只有全面依附單位，最終造就了賴性的人格。（三）單位制的崩潰改革開放以來，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，包括個(gè)體私營(yíng)經(jīng)濟(jì)在內(nèi)的各種經(jīng)濟(jì)成分獲得快速發(fā)展，社會(huì)結(jié)構(gòu)不斷分化，城市社會(huì)發(fā)生了根本性變革。社會(huì)的轉(zhuǎn)型對(duì)單位制為主體的二元城市基層管理體制構(gòu)成了巨大挑兆戰(zhàn)。一方面，社會(huì)組織的多樣化特征日益明顯，出現(xiàn)了許多不具有傳統(tǒng)“單位”糙特征的行業(yè)和組織，且從業(yè)人數(shù)增長(zhǎng)很快；另一方面，20世紀(jì)90年代以來單位運(yùn)作的醫(yī)療、住房、養(yǎng)老保障等福利制度逐步走向社會(huì)化，單位成員在單位之外獲得資源的選擇機(jī)會(huì)不斷增多，從而對(duì)單位的依賴不斷減弱。再加上流動(dòng)人口的內(nèi)增加、居民閑暇時(shí)間的增多，老齡化社會(huì)的來臨等，這一切都使得城市基層管理理的內(nèi)容越來越多、越來越雜。在社會(huì)轉(zhuǎn)型的大背景下，單位制整合社會(huì)的組織功能日益弱化。這些都使得單位制失去了生存的土壤，不得不走向崩潰瓦解的地步。二、身陷困境的街居制地區(qū)管理主要是通過街道辦事處和居民委員會(huì)這兩個(gè)行政建制的組組織來開展工作，通稱為街居制。街居制建立的初衷是為了彌補(bǔ)單位制的不足，以便對(duì)城市中因各種原因無法被納入正式單位組織的居民實(shí)施有效的社會(huì)管理。街居體系經(jīng)歷了50多年的發(fā)展變化，但一直扮演著政府的“腳”的角色，簡(jiǎn)單地地被動(dòng)地執(zhí)行上級(jí)下達(dá)的任務(wù)。在社會(huì)快速轉(zhuǎn)型的今天，街居制面臨著很多新的問題，越來越不符合城市社會(huì)發(fā)展的需要。（一）街居制的演變歷程

1.創(chuàng)立階段1949年新中國(guó)成立后，黨和國(guó)家的工作重點(diǎn)開始從農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移。為了加強(qiáng)城市政權(quán)和城市管理工作，全國(guó)很多城市都出現(xiàn)了街道一級(jí)組織和居委會(huì)組織。1950年3月，天津市按照居民居住狀況建立的居民委員會(huì)，揭開了我國(guó)城市居委會(huì)組織的歷史序幕。在1952年的國(guó)慶典禮上，毛澤東主席看到整齊有序的市民隊(duì)伍，對(duì)彭真同志感慨道：“還是把市民組織起來好！”隨后，彭真于1953年向中央提交了《關(guān)于城市街道辦事處、居民委員會(huì)組織和經(jīng)費(fèi)問題的報(bào)告》。該報(bào)告建議：“街道的居民委員會(huì)必須建立，它是群眾自治組織，不是政權(quán)組織，也不是政權(quán)組織在下面的腿；城市街道不屬于一級(jí)政權(quán)，但為了把很多不屬于土廠、企業(yè)、機(jī)關(guān)、學(xué)校的無組織的街道居民組織起來，為了減輕區(qū)政府和公安派出所的負(fù)擔(dān)，還需要設(shè)立市或區(qū)政府的派出機(jī)關(guān)——街道辦事處?！痹?954年第一屆全國(guó)人大四次會(huì)議上，制定并通過了《城市街道辦事處組織條例》和《城市居民委員會(huì)組織條例》。按照規(guī)定，街道辦事處的任務(wù)是：辦理市、市轄區(qū)人民委員會(huì)有關(guān)居民工作的交辦事項(xiàng)，指導(dǎo)居民委員會(huì)的工作，反映居民的意見和要求。居民委員會(huì)的任務(wù)是：辦理有關(guān)居民的公共福利事項(xiàng)，反映居民的意見‘和要求，動(dòng)員居民響應(yīng)政府號(hào)召并遵守法律，領(lǐng)導(dǎo)群眾性的治安保衛(wèi)工作、調(diào)節(jié)居民間的糾紛等等。2．膨脹階段在1958年興起的大躍進(jìn)、人民公社運(yùn)動(dòng)，使街道的機(jī)構(gòu)和職能迅速膨脹。以上海市五里橋街道為例，1960年，街道黨委成立，4月開始試辦城市人民公社，實(shí)行“政社合一”，實(shí)際上是黨、政、社高度合一，街區(qū)權(quán)力達(dá)到前所未有的高度集中，黨幾乎控制街道內(nèi)全部權(quán)力。當(dāng)時(shí)，街道內(nèi)的兩個(gè)派出所、兩個(gè)菜場(chǎng)、房管所、糧管所、地段醫(yī)院都接受街道黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。街道辦的組織機(jī)構(gòu)達(dá)到5個(gè)：分別負(fù)責(zé)秘書、文教衛(wèi)生、生產(chǎn)生活、油糧等，工作人員達(dá)到39人。人民公社作為一級(jí)政權(quán)組織，又是經(jīng)濟(jì)生活組織、社會(huì)生活組織，它在管轄的街道、里弄所在的街區(qū)里，全面實(shí)行基層行政管理，組織生產(chǎn)，負(fù)責(zé)司法、公安、衛(wèi)生、醫(yī)療、文化、教育以及社會(huì)福利、社會(huì)服務(wù)、社會(huì)救濟(jì)等職能，權(quán)力空前膨脹。但是，隨著大躍進(jìn)戰(zhàn)略的失敗，這種體制終究沒有維持多久。由于街道權(quán)力的迅速回落，促成了單位體制的出現(xiàn)。3．曲折階段1966年至1976年的“文化大革命”時(shí)期，街居體系遭到了嚴(yán)重破壞。、，在極左路線的影響下，有些居委會(huì)實(shí)行了軍事編制，有些居委會(huì)干部被當(dāng)成“當(dāng)權(quán)派”。隨著各級(jí)“革命委員會(huì)”的建立，街道辦事處改組為街道“革命委員會(huì)”，居委會(huì)也相繼改稱為“革命居民委員會(huì)”，主要任務(wù)是抓階級(jí)斗爭(zhēng)，從而嚴(yán)重背離了為民服務(wù)的方向。4．恢復(fù)與發(fā)展階段1978年黨的十一屆三中全會(huì)以后，街居體系得到恢復(fù)，并獲得快速發(fā)展。979年，街道革命委員會(huì)被撤銷。1980年，全國(guó)人大常委會(huì)重新頒布了《城市街道辦事處條例》、《居民委員會(huì)組織條例》，街道辦事處、居民委員會(huì)的機(jī)構(gòu)和職能得以恢復(fù)。此后，街道辦事處和居委會(huì)都進(jìn)入了一個(gè)大發(fā)展的新階段。就街道辦事處而言，其發(fā)展表現(xiàn)為：一是工作對(duì)象大大拓寬，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革和社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，街道工作的對(duì)象擴(kuò)展到了轄區(qū)內(nèi)所有的居民和所有的單位；二是工作任務(wù)大大拓展，隨著城市管理的改革和居民需求的多樣化，目前很多街道辦事處的任務(wù)已經(jīng)拓展到了100多項(xiàng)；三是機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制大大擴(kuò)充，目前許多街道辦事處的人員達(dá)數(shù)十人乃至超過了100人，組織機(jī)構(gòu)也早已“科室化”了。就居委會(huì)而言，1989年第七屆全國(guó)人大常委會(huì)第十一次會(huì)議通過并頒布了城市居民委員會(huì)組織法》，居委會(huì)工作得到了很大發(fā)展，主要表現(xiàn)為：一是工作范圍進(jìn)一步拓寬，拓展到社區(qū)的方方面面，包括宣傳法律、法規(guī)和國(guó)家政策、維護(hù)居民的合法權(quán)益、辦理公共事務(wù)、調(diào)節(jié)民間糾紛等；二是居民自治水平進(jìn)一步提高，現(xiàn)在已經(jīng)在條件成熟的社區(qū)開始了居委會(huì)直選的試點(diǎn)；三是居委會(huì)動(dòng)員居民和轄區(qū)單位普遍開展了便民利民的服務(wù)活動(dòng)。（二）街居制的現(xiàn)實(shí)困境

1．職能超載在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的進(jìn)程中，我國(guó)城市基層管理出現(xiàn)了很多新的領(lǐng)域，街防居制的負(fù)載量越來越重。首先，單位制的瓦解導(dǎo)致單位職能的外移，要求街居來承接?，F(xiàn)代企業(yè)制度的建立、事業(yè)單位分類管理制度的推行以及機(jī)關(guān)單位后勤勤體制的改革，使得各單位將自己原來承擔(dān)的政治行政職能、社會(huì)職能剝離出來，回歸給政府和社會(huì)。在目前我國(guó)社會(huì)中間組織不發(fā)達(dá)的情況下，現(xiàn)有的比較成熟的街居體系幾乎成了唯一的接受主體。

其次，隨著人口的老齡化、無單位歸屬屬人員以及外來人口的增多，給街居增添了更多的管理、服務(wù)工作。目前，中國(guó)已經(jīng)進(jìn)入了老齡化的社會(huì)，各街區(qū)的老齡人口尤其是離退休人員顯著增多，老年人口的活動(dòng)空間基本上是家庭所在的街區(qū)，這就勢(shì)必要求每個(gè)街區(qū)都要為眾多的老年人提供良好的生活環(huán)境和生活條件，開展專門為老齡人服務(wù)的醫(yī)療保健、文化娛樂等項(xiàng)工作。改革開放以來，非公經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，“無單位歸屬人員”中除了原有的少數(shù)未就業(yè)的家庭婦女和個(gè)別的社會(huì)閑散人員外，增加了大量的個(gè)體戶和私營(yíng)企業(yè)主、待業(yè)青年和失業(yè)下崗人員等。對(duì)這些不斷增加的“無單位歸屬人員”，街居組織要加強(qiáng)思想教育和社會(huì)管理工作，起到社會(huì)整合的作用。隨著城鄉(xiāng)社會(huì)流動(dòng)的加劇，城市街區(qū)的外來人口越來越多。外來人口既給街區(qū)的發(fā)展做出了貢獻(xiàn)，也給街區(qū)的管理工作帶來了壓力。因此，目前街區(qū)的管理對(duì)象除了作為主體的正式居民外，也包括居住在本街區(qū)的非正式居民；街區(qū)工作的內(nèi)容除了為正式居民提供管理和服務(wù)外，還需要對(duì)外