公眾參與制度的探索與實(shí)踐對公眾參與制度化的探索深圳市龍崗區(qū)顧問規(guī)劃師制度的構(gòu)建

公眾參與制度的探索與實(shí)踐對公眾參與制度化的探索深圳市龍崗區(qū)顧問規(guī)劃師制度的構(gòu)建

1公眾參與制度過去，我們的計(jì)劃沒有喜歡公眾對計(jì)劃的“發(fā)表”。公眾通常被排除在計(jì)劃的之外，被動(dòng)地接受計(jì)劃。這種動(dòng)態(tài)性是實(shí)施計(jì)劃的障礙。要提高規(guī)劃決策的科學(xué)性、民主性和公開性,使規(guī)劃具有可操作性,就要實(shí)現(xiàn)規(guī)劃過程中的“公眾參與”。公眾參與規(guī)劃曾經(jīng)在我國許多城市嘗試過,但效果并不理想,究其原因,主要在于公眾參與的過程缺乏認(rèn)真和嚴(yán)肅性,未形成制度化。不論是管理者還是社會(huì)公眾均視其為“走過場”,公眾只是在規(guī)劃決策之后“學(xué)習(xí)”規(guī)劃方案,規(guī)劃師的理念取代了市民的價(jià)值觀,這種被動(dòng)式的“接受”當(dāng)然難以獲得應(yīng)有的效果。于是公眾參與在熱熱鬧鬧之后不了了之,效果差強(qiáng)人意。真正意義上的公眾參與不是形式上在報(bào)紙、電視中,領(lǐng)導(dǎo)人站在規(guī)劃圖前“亮亮相”,而是要實(shí)現(xiàn)規(guī)劃決策過程中的“廣泛專家參與”與“廣泛普通市民參與”。在西方城市規(guī)劃制度較為完善的國家,公眾參與以法律化、制度化形式被納入規(guī)劃決策體系,并作為重要力量影響著對規(guī)劃和建設(shè)行為的決策。他們的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明,公眾參與城市規(guī)劃一旦得到廣泛深入開展,將產(chǎn)生深刻影響。我國城市規(guī)劃一直在努力探索和實(shí)踐適合我國國情的公眾參與制度,在深圳市龍崗區(qū),也進(jìn)行了多種形式的公眾參與的探索和實(shí)踐,并試圖通過“顧問規(guī)劃師制度”的構(gòu)建,使公眾參與制度化。龍崗區(qū)是深圳市經(jīng)濟(jì)特區(qū)外的一個(gè)行政區(qū),下轄10個(gè)鎮(zhèn),屬深圳市邊緣地區(qū),地域面積廣大,區(qū)內(nèi)的鎮(zhèn)、村經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅猛,工業(yè)化程度較高,處于城市化的快速發(fā)展階段。特區(qū)外實(shí)行區(qū)、鎮(zhèn)、村三級行政管理體制,各級政府是相對獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)實(shí)體,而鎮(zhèn)、村集體經(jīng)濟(jì)組織尤為獨(dú)立,各自以自己的轄區(qū)為中心發(fā)展經(jīng)濟(jì)。在龍崗區(qū)的人口構(gòu)成中,外來人口數(shù)量是戶籍人口的10倍。而土地所有權(quán)構(gòu)成中,80%的土地為農(nóng)村集體用地。也就是說,占總?cè)丝诓坏?0%的農(nóng)村人口支配著80%的用地。由于種種原因,農(nóng)村集體的利益來源主要依靠開發(fā)土地的價(jià)值,但是,他們開發(fā)土地的方式卻是粗放式的。目前各鎮(zhèn)、村經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式單一,主要利用集體土地資源,以追求土地利用效益的最大化為目標(biāo),其土地利用方式往往與城市規(guī)劃的要求差距較遠(yuǎn)。許多鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)、人口規(guī)模已經(jīng)達(dá)到大、中城市的規(guī)模。對于快速城市化的城市邊緣地區(qū),由于其快速發(fā)展而產(chǎn)生的不確定因素,我國目前并沒有太多成功的城市規(guī)劃管理的經(jīng)驗(yàn)和方法可以借鑒。與國外和其它城市相比,龍崗區(qū)的公眾參與規(guī)劃所面對的環(huán)境是正處于快速城市化階段的農(nóng)村,其主體是對土地具有支配權(quán)和依賴性的農(nóng)村集體與個(gè)人。2以群眾為中心,喚醒公眾意識(shí)長期以來,規(guī)劃工作一直不同程度地存在著規(guī)劃編制與實(shí)施管理脫節(jié)的現(xiàn)象,尤其是快速發(fā)展的鄉(xiāng)村城市化進(jìn)程中,規(guī)劃管理面臨的問題尤為突出。當(dāng)?shù)厝罕姳г挂?guī)劃不切實(shí)際、好看不好用,規(guī)劃人員認(rèn)為老百姓只顧眼前利益、忽視長遠(yuǎn)發(fā)展。造成規(guī)劃難以實(shí)施等問題的主要原因有以下幾個(gè)方面:(1)規(guī)劃編制的目的多以落實(shí)上級指令為要求,機(jī)械地沿襲計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的模式,過于教條而針對性差,由于缺乏切中時(shí)弊的調(diào)查分析,規(guī)劃成果往往流于程式化和片面性,難以適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要;(2)規(guī)劃主管部門既是規(guī)劃管理者,又是規(guī)劃編制單位的直接上級和規(guī)劃的決策方,使得規(guī)劃從編制到實(shí)施自始至終囿于規(guī)劃管理者的單方運(yùn)作之中,難免會(huì)忽視土地使用方的相關(guān)利益,容易導(dǎo)致規(guī)劃受“長官意識(shí)”所左右;(3)規(guī)劃注重反映“專家思想”,卻對規(guī)劃與實(shí)際相結(jié)合重視不夠,不考慮市場需求和村鎮(zhèn)具體實(shí)際,使得規(guī)劃因過于強(qiáng)調(diào)技術(shù)合理性而導(dǎo)致其缺乏可操作性;(4)傳統(tǒng)規(guī)劃管理體制滯后于城鎮(zhèn)發(fā)展的需要,管理部門只注重既定規(guī)劃目標(biāo),忽視對村鎮(zhèn)建設(shè)活動(dòng)的控制引導(dǎo),缺乏實(shí)施對策,導(dǎo)致無序開發(fā)和違法建設(shè)屢禁不止;(5)規(guī)劃常常僅限于政府與專家之間交流,普通大眾對規(guī)劃缺乏應(yīng)有的了解,缺少支持規(guī)劃和參與規(guī)劃的原動(dòng)力。多年來,龍崗區(qū)規(guī)劃管理部門在村鎮(zhèn)規(guī)劃的實(shí)踐過程中,認(rèn)識(shí)到自上而下的指令性規(guī)劃在實(shí)施過程中遭遇到極大的阻力,因而開始從村鎮(zhèn)規(guī)劃編制到實(shí)施的各個(gè)環(huán)節(jié)堅(jiān)持走群眾路線,讓廣大群眾了解、關(guān)心并參與到涉及他們切身利益的村鎮(zhèn)規(guī)劃中來。龍崗區(qū)的規(guī)劃管理通過走群眾路線、公眾參與規(guī)劃、送規(guī)劃下鄉(xiāng)等一系列“典型開路、以點(diǎn)帶面”的實(shí)踐,喚醒了群眾的規(guī)劃意識(shí)?！耙?guī)劃下鄉(xiāng)”是在公眾參與規(guī)劃基礎(chǔ)上的重大突破,是一個(gè)系統(tǒng)工程,包含規(guī)劃成果下鄉(xiāng)、規(guī)劃管理服務(wù)下鄉(xiāng)、規(guī)劃政策下鄉(xiāng)等幾個(gè)方面的內(nèi)容。公眾參與規(guī)劃的形式主要有:城市規(guī)劃展覽系統(tǒng)、規(guī)劃成果網(wǎng)上咨詢、村民住宅建筑設(shè)計(jì)方案競賽、規(guī)劃方案聽證會(huì)、綜合性規(guī)劃研討會(huì)、規(guī)劃過程中的民意調(diào)查、解決具體問題的專題討論會(huì)、問卷和抽樣調(diào)查等。農(nóng)村城市化不僅僅是數(shù)字上、空間上的城市化,其內(nèi)涵素質(zhì)尤為重要。社會(huì)公眾,尤其是村民規(guī)劃意識(shí)的提高,遠(yuǎn)比規(guī)劃編制和管理本身的意義深遠(yuǎn)。村民和村干部的思想正在逐步改變,從原來抵制規(guī)劃、被動(dòng)執(zhí)行規(guī)劃到自覺參與規(guī)劃,他們開始談規(guī)劃、想規(guī)劃、要規(guī)劃,規(guī)劃意識(shí)已深入人心。在取得初步成績后,龍崗區(qū)的規(guī)劃管理者繼續(xù)思索如何擴(kuò)大戰(zhàn)果,將公眾參與工作進(jìn)一步拓展,形成規(guī)劃管理的一種制度。借鑒各地區(qū)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),結(jié)合龍崗區(qū)實(shí)際,構(gòu)建“顧問規(guī)劃師制度”便是一種嘗試。在國外和臺(tái)灣地區(qū),相繼建立了推動(dòng)城市規(guī)劃公眾參與工作的相關(guān)制度,如臺(tái)北市地區(qū)環(huán)境改造計(jì)劃、美國西雅圖鄰里計(jì)劃、美國波士頓主街方案及日本東京世田谷區(qū)地區(qū)計(jì)劃等,這些計(jì)劃推動(dòng)的最終目的都在于鼓勵(lì)民眾參與地區(qū)公共事務(wù)及增進(jìn)社會(huì)公共利益,其共同點(diǎn)為:政府提供資源與機(jī)會(huì),以地區(qū)為推動(dòng)主體,達(dá)成地區(qū)發(fā)展的目標(biāo);地區(qū)成立推動(dòng)組織,在計(jì)劃的過程中都必須有組織及動(dòng)員過程,在規(guī)劃階段,通過工作小組的成立,召開參與說明會(huì)及進(jìn)行地區(qū)資料的調(diào)查等,過程中納入民眾及專家意見;分階段、持續(xù)的推動(dòng)方式,并不強(qiáng)調(diào)特定時(shí)限內(nèi)完成全部的計(jì)劃;多元化的地區(qū)計(jì)劃內(nèi)容,不限于特定實(shí)質(zhì)環(huán)境改造,內(nèi)容除空間議題外,社會(huì)性及生活性議題也包含其中。上述地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)表明,以社區(qū)為主體、深入基層、以民意為本的施政方向,已經(jīng)是潮流所趨;通過公眾動(dòng)員的過程成立社區(qū)組織,以制度化的溝通過程,確立社區(qū)未來的方向定位,有利于居民間共識(shí)的形成,是公眾參與的最重要的過程;因社區(qū)議題的多元與復(fù)雜,分階段持續(xù)推動(dòng)公眾參與,有利于社區(qū)共識(shí)的統(tǒng)一和使社區(qū)互動(dòng)模式成熟;最重要的是應(yīng)將社區(qū)視為一個(gè)整體,過度的專業(yè)分工反而阻礙其發(fā)展,保留適當(dāng)?shù)膹椥?將空間、社會(huì)及生活議題納入,是推動(dòng)社區(qū)發(fā)展成功的關(guān)鍵。當(dāng)前社區(qū)建設(shè)受到全社會(huì)的高度重視,如果能將規(guī)劃建設(shè)管理與社區(qū)利益結(jié)合起來,將會(huì)取得事半功倍的效果。對于龍崗區(qū)這樣一個(gè)以農(nóng)村管理體制和二元經(jīng)濟(jì)為主體的快速城市化地區(qū)而言,如何借鑒其它地區(qū)公眾參與規(guī)劃的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),必須從實(shí)際出發(fā),必須充分考慮參與主體的自身特點(diǎn)。通過借鑒臺(tái)灣“社區(qū)規(guī)劃師制度”,在結(jié)合龍崗實(shí)際的情況下建立起來的“顧問規(guī)劃師制度”,即是為了提高區(qū)鎮(zhèn)村的規(guī)劃建設(shè)水平和意識(shí),加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)的管理,促進(jìn)城市規(guī)劃的實(shí)施、進(jìn)一步落實(shí)公眾參與規(guī)劃,推動(dòng)城市化進(jìn)程,在現(xiàn)行體制和管理機(jī)制下的創(chuàng)新與探索。3龍川市“規(guī)劃咨詢系統(tǒng)”的實(shí)踐3.1在鎮(zhèn)村“三治”工作內(nèi)龍崗區(qū)城市規(guī)劃委員會(huì)為主要責(zé)任部門,通過有效的組織方式,將區(qū)鎮(zhèn)村各級政府、各職能管理部門、管理人員、專業(yè)技術(shù)人員和民眾有機(jī)地聯(lián)系起來。通過顧問規(guī)劃師的工作,在鎮(zhèn)村政府和規(guī)劃管理部門之間、在村民和規(guī)劃管理部門之間、在村民和政府之間、在專業(yè)和日常生活之間架構(gòu)一座協(xié)調(diào)和溝通的橋梁。此制度的構(gòu)建,旨在對快速城市化地區(qū)現(xiàn)行城市規(guī)劃管理體制進(jìn)行延伸和補(bǔ)充,建立公眾參與制度化的途徑,以此來鞏固和深化村鎮(zhèn)規(guī)劃管理,引導(dǎo)和推進(jìn)鎮(zhèn)、村的規(guī)劃建設(shè)。3.2協(xié)助城市發(fā)展,推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展顧問規(guī)劃師提供所服務(wù)鎮(zhèn)、村規(guī)劃建設(shè)的專業(yè)咨詢服務(wù);研究鎮(zhèn)、村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀,協(xié)助研究鎮(zhèn)、村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃,協(xié)助研究鎮(zhèn)、村的環(huán)境改造和規(guī)劃設(shè)計(jì)構(gòu)想,促進(jìn)規(guī)劃實(shí)施;參與城市發(fā)展課題的研討;規(guī)劃的宣傳和促進(jìn)規(guī)劃意識(shí)的提高。政府通過協(xié)助、實(shí)施顧問規(guī)劃師的提案,推動(dòng)鎮(zhèn)、村的規(guī)劃建設(shè)。3.3組織和工作方法圖13.3.1相關(guān)機(jī)構(gòu)的消費(fèi)顧問規(guī)劃師由區(qū)政府聘選,基本上以熟悉各鎮(zhèn)情況、編制過各鎮(zhèn)規(guī)劃的設(shè)計(jì)院為主,配以相關(guān)專業(yè)的專業(yè)設(shè)計(jì)院。顧問規(guī)劃師一年一聘并可續(xù)聘。區(qū)政府相關(guān)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)顧問規(guī)劃師的聘選、公開認(rèn)定、培訓(xùn)、考評和續(xù)聘工作。除具體為各鎮(zhèn)服務(wù)的顧問規(guī)劃師之外,建立專家派遣咨詢制度,用專家的專業(yè)技術(shù)協(xié)助顧問規(guī)劃師工作。3.3.2從網(wǎng)絡(luò)上促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)到網(wǎng)絡(luò)引導(dǎo)為加強(qiáng)全區(qū)顧問規(guī)劃師的組織工作,政府設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)——“顧問規(guī)劃師服務(wù)中心”,以保證制度的運(yùn)行與落實(shí)。中心的工作主要有落實(shí)顧問規(guī)劃師的提案、組織協(xié)調(diào)、培訓(xùn)、監(jiān)督與檢查、宣傳、召開規(guī)劃師會(huì)議、設(shè)置和維護(hù)顧問規(guī)劃師網(wǎng)站、研究探討制度的推廣和深入等。“顧問規(guī)劃師服務(wù)中心”是整個(gè)顧問規(guī)劃師工作網(wǎng)絡(luò)的中心樞紐。為促進(jìn)鎮(zhèn)村參與規(guī)劃,在每個(gè)鎮(zhèn)成立“顧問規(guī)劃師工作小組”,由主管規(guī)劃的鎮(zhèn)長、各行政村書記、顧問規(guī)劃師、國土所組成,工作小組每月召開工作例會(huì),共同處理各項(xiàng)議案,并監(jiān)督落實(shí)。為處理顧問規(guī)劃師及居民提出的意見,加強(qiáng)聯(lián)系協(xié)調(diào),特建立聯(lián)絡(luò)人制度,由各鎮(zhèn)國土所主管規(guī)劃副所長擔(dān)任聯(lián)絡(luò)人,聯(lián)絡(luò)人負(fù)責(zé)溝通顧問規(guī)劃師、鎮(zhèn)村政府、服務(wù)中心。未來規(guī)劃建設(shè)的相關(guān)問題,顧問規(guī)劃師可通過聯(lián)絡(luò)人予以協(xié)助解決。3.3.3聯(lián)合開展“工作小組”協(xié)商會(huì)議或匯整問題意見意見居民意見提出或意見陳述后,由顧問規(guī)劃師立即或盡快回復(fù)。若居民所提問題或意見無法立即回復(fù),或涉及到相關(guān)部門單位,顧問規(guī)劃師可召開“工作小組”協(xié)商會(huì)議,或者匯整問題意見,由聯(lián)絡(luò)人邀請或聯(lián)絡(luò)人通過“服務(wù)中心”邀請相關(guān)政府部門、專家及居民代表出席研商。會(huì)議得出的具體、可行的結(jié)論,即交由政府相關(guān)行政機(jī)關(guān),依權(quán)責(zé)辦理。3.4能提升教師的專業(yè)素養(yǎng)顧問規(guī)劃師介于政府與民眾之間,具有工作自主性和專業(yè)技術(shù)性,所以能夠充分發(fā)揮其專業(yè)職能與素質(zhì)。顧問規(guī)劃師以處理公共事務(wù)為職責(zé),并非處理私人或營利性事務(wù),是一種服務(wù)性的角色,所以必須具有較強(qiáng)的社會(huì)責(zé)任感和服務(wù)當(dāng)?shù)毓姷姆瞰I(xiàn)精神。顧問規(guī)劃師還應(yīng)具有一項(xiàng)極為重要的品質(zhì),即本地化,應(yīng)對所服務(wù)的村鎮(zhèn)具有相當(dāng)程度的了解和地域情感因素,才有工作的自發(fā)能動(dòng)性。顧問規(guī)劃師這種角色定位應(yīng)能夠起到溝通政府與基層群眾的橋梁作用,把政府的規(guī)劃政策、規(guī)劃藍(lán)圖傳達(dá)給群眾,又能很好地把群眾的規(guī)劃意愿向上傳達(dá),通過專業(yè)才能的發(fā)揮,把規(guī)劃的管理者和規(guī)劃實(shí)施者聯(lián)接起來,理順規(guī)劃編制、規(guī)劃管理、規(guī)劃實(shí)施的關(guān)系,避免三者之間的脫節(jié)。規(guī)劃師通過參與“顧問規(guī)劃師制度”的工作,可以重新確立自己職業(yè)的社會(huì)位置,學(xué)會(huì)自覺地征求老百姓的意見,并根據(jù)他們的意愿,運(yùn)用手中掌握的專業(yè)知識(shí)、技能和職業(yè)道德準(zhǔn)則,為地區(qū)的發(fā)展做出更合理的籌劃。因此,規(guī)劃師有必要認(rèn)真研究一下,怎樣讓規(guī)劃走出“象牙塔”,怎樣以通俗易懂的方式讓更多的公眾了解規(guī)劃信息,參與到規(guī)劃的過程中來?！皬娜罕娭衼?到群眾中去”,這應(yīng)該將會(huì)成為規(guī)劃師自覺的職業(yè)追求,而不是一種程序上的要求。3.5政府角色:精英意識(shí)—各級政府的角色定位顧問規(guī)劃師制度是對公眾參與的制度化,各級政府在其中扮演著至關(guān)重要的角色,起著決定性的作用。同時(shí)這一制度必須與政府現(xiàn)行的行政體制和已有的管理制度進(jìn)行銜接,必須納入其中,才有其立足和實(shí)行的空間和可能。顧問規(guī)劃師制度需要由政府來制訂和推行,政府要提供工作的資源和機(jī)會(huì),顧問規(guī)劃師提出的建議和議案需要由政府來落實(shí)和實(shí)施。中國加入WTO后,我國的現(xiàn)行體制和制度面臨巨大挑戰(zhàn),市場經(jīng)濟(jì)的法則要求我們的政府重新定位。就城市規(guī)劃這一政府職能而言,在政府與公眾的角色關(guān)系上,我們習(xí)慣于為民做主的思維方式和精英政治的行為準(zhǔn)則,城市規(guī)劃一直由政府和專家說了算,公眾參與很大程度上只是停留在一種領(lǐng)導(dǎo)、專家對民眾進(jìn)行規(guī)劃知識(shí)普及的層面上。按照世貿(mào)組織的運(yùn)行規(guī)則,政府不是權(quán)利的集中代表,而是公共服務(wù)的執(zhí)行者;政府的信念不是為民做主,而是代表民意,執(zhí)行民意。顧問規(guī)劃師制度的推行,將公眾參與作為一種制度深入到規(guī)劃的實(shí)施和執(zhí)行層面,逐步將政府“官”和“管”的觀念轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺?wù)”的觀念,從而促進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變。4以政府、會(huì)計(jì)師和民眾為主體的管理探索“顧問規(guī)劃師制度”經(jīng)過一年的試點(diǎn)工作,基本達(dá)到了預(yù)期的效果,顧問規(guī)劃師作為村鎮(zhèn)建設(shè)的技術(shù)顧問,起到了指引村鎮(zhèn)建設(shè)有序健康發(fā)展的“引導(dǎo)”作用,起到了連接村民和政府的“