黨政干部環(huán)境責任問責制創(chuàng)新研究 工商管理專業(yè)

緒論1.1選題背景問責制是建設責任型政府的重要內容之一，是現(xiàn)代政治文明的重要組成部分。我國自2003年4月“非典”事件問責之后，就引發(fā)了社會對黨政干部問責制的普遍關注，同時也帶動了我國政府以及學者們對問責制的理論研究和問責實踐探索。2004年的重慶中石油開縣井噴事件問責、2005年松花江水污染事件問責、2008年6月的貴州甕安事件問責、2011年的溫州動車事故問責。這一系列的“問責風暴”事件為建設責任型政府開辟了新的道路。其中甕安事件是我國問責制度發(fā)展的一個標志性事件，在甕安事件后續(xù)的問責中時任甕安縣的縣委書記、縣長及縣公安局長等干部被免職，州委書記吳延述在此次事件中被調整職務。這次“捆綁式”黨政干部問責標志著問責制度迎來了全面發(fā)展的階段。自2003“非典”事件以來，問責理念已深植于人民心中。從中央到地方，制定了黨政干部問責的各種形式的政策法規(guī)。2004年中央出臺《黨政領導干部辭職暫行規(guī)定》、2009年中央頒布了《黨政領導干部問責暫行規(guī)定》、2016年中央頒布《中國共產(chǎn)黨問責條例》等，這些制度的出臺推動了問責由以前的行政問責向黨政干部問責轉變。中國進入新世紀以后，社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，帶來了日新月異的生活方式，同時也帶來了嚴峻的與經(jīng)濟高速增長帶來工業(yè)化和城鎮(zhèn)化快速發(fā)展形成鮮明對比的生態(tài)環(huán)境污染嚴重的生態(tài)環(huán)境問題。引起生態(tài)環(huán)境污染的原因是多種多樣的，從責任主體角度看是多方的。但從根本上來講責任還是在于政府里黨政干部對生態(tài)環(huán)境的監(jiān)管責任不到位和缺失，黨政干部對生態(tài)環(huán)境的惡化具有不可推卸的責任。主要表現(xiàn)為：重黨政干部的經(jīng)濟責任，輕黨政干部的環(huán)境責任；重黨政干部的環(huán)境權力，輕黨政干部的環(huán)境義務。導致黨政干部不履行環(huán)境責任或履行環(huán)境職責不到位，對我國生態(tài)環(huán)境保護的發(fā)展形成了阻礙。因此加強對生態(tài)環(huán)境的保護，加大對黨政干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究的環(huán)境責任問責制建設力度刻不容緩。1.2研究意義1.2.1理論意義問責制是追究責任的制度，是構建我國完善的法律體系要素之一。為此，加強黨政干部環(huán)境責任問責制的創(chuàng)新研究，對于完善生態(tài)環(huán)境保護法治理論體系有著積極作用，使黨政干部環(huán)境責任問責體系程序化、規(guī)范化。黨政干部作為行使環(huán)境保護公權力的主體，對環(huán)保職責不可推脫。黨政干部環(huán)境問責制的形成與落實，是社會的進步，也是國家對環(huán)境問題的重視，這不僅可以增強不同問責主體的環(huán)境保護意識、對履行環(huán)境保護責任進行有效的制約與監(jiān)督，還有利于改善我國以前環(huán)境法律重黨政干部經(jīng)濟責任、輕黨政干部的環(huán)境責任及重行政相對人的責任追究、輕黨政干部環(huán)境損害責任的問責的現(xiàn)狀。1.2.2現(xiàn)實意義我國目前一些地方黨政干部過度追求政績，只顧提升GDP，環(huán)境保護力度不夠，不顧犧牲公共環(huán)境的利益，甚至對于一些招商引資的企業(yè)不惜降低了環(huán)境保護的門檻，為排污企業(yè)提供保護傘，由于我國沒有健全的黨政干部環(huán)境責任問責制，且對于黨政干部未履行好環(huán)境職責不予追究或追責不徹底，這就導致環(huán)境問題“公地悲劇”、“搭便車”等問題不斷涌現(xiàn)。為此通過對黨政干部環(huán)境損害問責制的研究分析，一方面，有利于黨政干部作出有利于環(huán)境保護的決策，督促黨政干部履行環(huán)境保護職責，建設美好的生態(tài)環(huán)境，能夠確保責任主體對履行環(huán)境保護職責的過程進行有效作為；另一方面，加強黨政領導干部環(huán)境責任問責制的創(chuàng)新研究，可以促進我國社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，構建和諧的生活環(huán)境。1.3研究方法（1）文獻分析法。目前，我國對黨政干部生態(tài)環(huán)境損害責任問責的研究是一個新的課題，還在起步階段，可以借鑒的資料很少，對該課題的研究主要是通過圖書館查閱、互聯(lián)網(wǎng)、查閱國內外相關著作、論文以及黨和政府的相關政策性文件等資料，并對其進行分析、歸納、整理完成本課題。（2）比較分析法。通過對西方發(fā)達國家生態(tài)環(huán)境損害責任追究問責制度相關立法與實踐的考察，分析差異，完善落實我國黨政干部生態(tài)環(huán)境損害問責制。2黨政干部環(huán)境責任問責制創(chuàng)新的基本概念及相關理論概述2.1黨政干部環(huán)境問責制的內涵2.1.1問責與問責制的概念在1998年版的《辭?！分胁]有收錄“問責”一詞，但對于“問責”一詞的解釋具有一定的參考價值：指宣布對方的罪狀,并加以譴責。這里所謂的“問”，有“審訊、追究”的意思。2005年印發(fā)第5版的《現(xiàn)代漢語詞典》收錄了“問責”一詞，對“問責”一詞的注釋是“動詞，追究責任?！爆F(xiàn)代漢語詞典[現(xiàn)代漢語詞典[M]，北京：商務印書館，2005.顧杰.論我國行政問責制的現(xiàn)狀與完善，理論月刊[J]，2004(12)2.1.2黨政干部環(huán)境責任問責制的概念《制度經(jīng)濟學：社會秩序與公共政策》對“制度”的定義是“抑制人際交往中可能出現(xiàn)的任意行為和機會主義行為”柯武剛、史漫飛：《制度經(jīng)濟學：社會秩序與公共政策》，韓朝華譯，商務印書館2000年版，第32頁的規(guī)則體系。對于黨政干部環(huán)境責任問責制，由于我國對此的研究起步比較晚，到目前為止還沒有一個專門解釋的概念。我國學者鄒健認為：“黨政干部問責制是指特定組織或者個人通過一定程序追究黨政干部沒有認真履行好自己的崗位職責，致使相關問題突出，追究其相應的行政責任、法律責任，接受譴責、懲處等后果的所有制度的總稱?！编u健：《社會主義政治文明中的黨政領導干部問責制研究》［D］，中央黨校2007年博論文柯武剛、史漫飛：《制度經(jīng)濟學：社會秩序與公共政策》，韓朝華譯，商務印書館2000年版，第32頁鄒健：《社會主義政治文明中的黨政領導干部問責制研究》［D］，中央黨校2007年博論文2.2黨政干部環(huán)境責任問責制創(chuàng)新的理論基礎黨政干部環(huán)境責任問責制的完善為生態(tài)環(huán)境保護提供了制度保障。但黨政干部環(huán)境責任問責制要得到強有力的執(zhí)行需要有夯實的理論基礎，公共物品理論、法治理論、委托—代理理論為黨政干部環(huán)境問責制提供了理論支撐作用。2.2.1公共物品理論環(huán)境問題的一個重要的特性就是其具有公共性的屬性。公共物品理論主要在經(jīng)濟學研究領域中廣泛應用，在長久的發(fā)展于應用中已是一個相當成熟的理論。薩繆爾森是現(xiàn)代經(jīng)濟學對公共物品理論的研究創(chuàng)始人，他對公共物品的界定是指每個人對某種產(chǎn)品的消費并不會使其他人對該種產(chǎn)品消費減少。薩繆爾森：《圖解公共支出理論》1995年在經(jīng)濟學領域中狹義的公共物品指的是具有非競爭性和非排他性的物品。環(huán)境資源作為典型的公共物品，具有公共物品的特性，因此環(huán)境問題、“公地悲劇”、“搭便車”等問題應由政府里的黨政干部承擔主要的治理責任。若黨政干部沒有履行好環(huán)境治理的責任導致環(huán)境損害的就應對其進行問責，以此督促黨政干部更好的為環(huán)境保護履職盡責。薩繆爾森：《圖解公共支出理論》1995年2.2.2委托—代理理論委托—代理理論是廣泛應用于我國現(xiàn)代民主政治中的一個重要理論，它主要用于解決委托人該如何監(jiān)督代理人與怎樣制約代理人的代理問題。經(jīng)過了40余年的發(fā)展，在發(fā)展中不斷得到驗證，該理論已經(jīng)形成了一個規(guī)范成熟的理論。我國是典型的民主制國家，公共權力的所有者與公共權力的行使者相互分離，公民把公共事物管理的權力委托給國家，公民不直接行使公權力。而國家通過體制機制的設計，按照公民的意志管理公共事物。因此黨政干部就成了行使公權力的委托代理人，公民是委托人。但黨政干部作為公權力的直接行使者，又是社會各類公共資源的分配者，受利益驅動的誘惑；而作為公共權力的所有者的公民大多處于孤立無援的分散狀態(tài)，這就可能存在公權力的行使者與所有者的意志部保持一致。故需要對權力進行制約與監(jiān)督，對公權力行使不當?shù)狞h政干部進行問責是一種有效達到目的的手段。2.2.3法治理論環(huán)境作為公共物品全民共有，黨政干部環(huán)境治理權是由人民委托取得的，有權力就有義務、有責任，權力與責任互相制約。近年來黨政干部環(huán)境保護權力運行有些脫離軌道，公權與私權定位不明確損害了國家的利益，同時也損害了廣大人民群眾的利益。因此有必要運用法治來制約與監(jiān)督黨政干部行使環(huán)境權力，黨政干部環(huán)境治理必須依法行使保護環(huán)境的權力，對于損害環(huán)境的需要依法進行問責并承擔相應的責任?！饵h政領導干部問責的暫行規(guī)定》、《環(huán)境保護法》及《黨政干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法》等法規(guī)出臺為生態(tài)環(huán)境保護提供了制度保障。在一定程度上對黨政干部履行環(huán)保職責起到了整風整紀的作用，提高了環(huán)境保護力度也提升了政府公信力。3黨政干部環(huán)境責任問責制實踐分析及創(chuàng)新的內容3.1黨政干部環(huán)境責任問責制實踐分析3.1.1黨政干部環(huán)境問責制的發(fā)展第一階段：萌芽階段，環(huán)境問責其實在改革開放前就已開始顯現(xiàn)。1973年國務院批準印發(fā)了《關于保護和改善環(huán)境的若干規(guī)定》。針對我國環(huán)境保護方面做出一系列規(guī)定，這也是首部針對環(huán)保方面做出的規(guī)范性文件。1978年我國憲法修改中明確了政府環(huán)保責任，政府應承擔生態(tài)環(huán)境保護、防止生態(tài)環(huán)境公共利益受害的職責，具有不可推卸的責任。而黨政干部是國家機關任命的環(huán)境保護決策者與執(zhí)行者，兼具環(huán)保責任與義務，這也標志著環(huán)境問責的萌芽。第二階段：發(fā)展階段，改革開放以后，我國的環(huán)境保護策略隨著經(jīng)濟的發(fā)展上升到國家層面的發(fā)展戰(zhàn)略。1983年被提出作為一項基本國策，在1989年頒發(fā)的《環(huán)境保護法》中規(guī)定了公務員環(huán)境損害后將會被問責，第四十五條規(guī)定了“負責環(huán)境保護監(jiān)管人員在環(huán)境權力上濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊的，將會受到上級主管機關的行政處分；構成環(huán)境損害犯罪事實的將依法追究刑事責任”。中華人民共和國環(huán)境保護法：/xinwen/2014‐04/25/content_2666328.htm進入21世紀以來很多地方政府在環(huán)境問責上做出了探索，相繼出臺了一些法律法規(guī)為生態(tài)環(huán)境問責提供了法律依據(jù)。2002年安徽出臺了《違反環(huán)境保護法律法規(guī)及有關規(guī)定行為的行政處分規(guī)定》、2003年河南出臺了《違反環(huán)境保護規(guī)定行政責任追究暫行辦法》、2004中華人民共和國環(huán)境保護法：/xinwen/2014‐04/25/content_2666328.htm第三階段：深化階段，2005年以來，隨著我國環(huán)境保護力度的加強，政府對環(huán)保意識的提高，黨政干部環(huán)境責任問責制進入了深入探索階段。2006年國務院頒布《環(huán)境保護違法違紀行為處分暫行規(guī)定》，這項規(guī)定初步確定了環(huán)保機關及工作人員的環(huán)保職責和環(huán)境損害行為的處理形式，這是我國第一部針對環(huán)境問題的專門性規(guī)章制度。2009年中央頒發(fā)了《黨政領導干部問責的暫行規(guī)定》為黨政干部相關問題問責提供了法律依據(jù)。2012年廣西出臺了《廣西壯族自治區(qū)黨政領導干部環(huán)境保護問責暫行辦法》。2012年河北出臺了《生態(tài)環(huán)境損害行為問責的暫行規(guī)定》。這些制度的確立不僅為黨政干部環(huán)境損害問題提供了問責依據(jù)也推動了黨政干部環(huán)境責任問責制的發(fā)展。3.1.2黨政干部環(huán)境問責制實踐狀況我國的環(huán)境責任問責制已經(jīng)歷了一個漫長的過程，逐漸走向成熟階段，逐漸由以前的環(huán)保行政問責向黨政干部環(huán)境責任問責轉變。新修訂的《環(huán)境保護法》于2015年1月開始實施，2015年貴州印發(fā)了《貴州省生態(tài)環(huán)境損害黨政領導干部問責暫行辦法》。2015年中央頒發(fā)《黨政干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法》。這是中央首部針對黨政干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究的法律法規(guī)，在問責各項內容上多方面進行了新的界定。2017年2月新疆庫爾勒市根據(jù)當?shù)厍闆r制訂了《庫爾勒市黨政領導干部環(huán)境保護問責辦法》，規(guī)定了在庫爾勒市范圍內發(fā)生的較大以上環(huán)境污染、生態(tài)破壞事件，需對負有領導責任的黨委、政府及各工作部門進行問責，由黨政機關任命的企事業(yè)單位領導干部也將受到問責。2015年以來，為守護青山、綠水、維護環(huán)境公共利益，中央成立了環(huán)保督察巡視組，針對我國多省市進行環(huán)境保護督察，掀起一輪接一輪的環(huán)保問責風暴。這也不僅僅是一場單純的“問責風暴”，更是一次深刻的“靈魂革命”。環(huán)保督察組在督查過程中將秉承邊督、邊改、邊移交的原則，推動地方及時解決環(huán)境問題，倒逼地方政府及官員對環(huán)境保護意識提高，從根本上減少了環(huán)境損害問題的發(fā)生，從而達到保護環(huán)境的目的。近兩年來許多地方針對環(huán)保問題進行查處。2016年中央環(huán)保督察組進駐河北，對河北的環(huán)境問題進行試點督查提高環(huán)境保護環(huán)境保護。因環(huán)保工作不力，河北省487人被問責，其中包括廳級干部4人、處級干部33人、科級以下干部431人、企業(yè)主要負責人7人、企業(yè)其他管理人12人。其中有294人給予黨紀政紀處分、117人被約談、10人被免職調離、移送司法機關5人。2017年中央第三輪環(huán)保督察巡視組又進行新一輪的環(huán)保督查，對安微、遼寧、福建、天津、山西、湖南、貴州等7?。ㄊ校嵤┒讲祚v住。7省市實行邊督邊改的原則，已問責1278人。至此，中央環(huán)保督察已覆蓋我國23省份，這場環(huán)保督察是我國有史以來國家層面直接組織規(guī)模最大的環(huán)保督察行動已經(jīng)持續(xù)一年多。環(huán)保督察成利刃，今年中央將實現(xiàn)全國環(huán)保督察全面覆蓋，通過督察強化地方抓緊落實生態(tài)文明建設理念和綠色發(fā)展理念，強化地方政府黨政干部環(huán)保責任落實，帶動地方政府建立環(huán)保長效機制。3.2黨政干部環(huán)境責任問責制創(chuàng)新之處黨政干部環(huán)境責任問責制作為一種新的環(huán)境保護制度，需要在實踐中不斷創(chuàng)新完善。2015年最新頒布了《黨政干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法》(下稱《辦法》)。在問責內容上從問責的主體、對象、范圍、程序、形式上較以往的環(huán)境問責制有一定的創(chuàng)新之處。通過對環(huán)保管理體制和機制改革，防堵環(huán)保漏洞，推進黨政干部環(huán)境責任問責制的長效化、常態(tài)化。3.2.1黨政干部環(huán)境責任問責的主體創(chuàng)新黨政干部環(huán)境責任問責的主體是指黨政干部在不履行或沒履行好環(huán)境保護的職責時應由“誰”來認定和追究法律責任。它是環(huán)境責任問責制的重要組成部分，對黨政干部環(huán)境損害進行責任認定需要構建完善的黨政干部環(huán)境責任問責制，問責主體是構建問責體系的必要要素之一?！掇k法》規(guī)定了對生態(tài)環(huán)境損害責任的追究實行同體問責基礎上并且對追責主體進行問責。根據(jù)該《辦法》規(guī)定，負有生態(tài)環(huán)境和資源保護監(jiān)管職責的各級政府工作部門、紀檢監(jiān)察機關、組織部門是黨政干部損害生態(tài)環(huán)境責任的調查、移送和問責的主要主體。參見2015年8月9日中央、國務院頒發(fā)《黨政干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法參見2015年8月9日中央、國務院頒發(fā)《黨政干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法(試行)》第11條3.2.2黨政干部環(huán)境責任問責的對象創(chuàng)新問責對象構建黨政干部環(huán)境責任問責制是不可或缺要素，環(huán)境責任問責對象即環(huán)境損害后的問責客體，指生態(tài)環(huán)境損害后應該向“誰”追究責任。《辦法》的出臺為黨政干部環(huán)境責任問責制明確的規(guī)定了問責的對象。根據(jù)該《辦法》規(guī)定“縣級以上地方各級黨委、政府部門及與環(huán)境利益相關部門領導干部，中央和國家機關有關部門黨政領導干部是環(huán)境損害追究責任的主要問責對象；各級地方黨委和政府主要領導干部對所管轄區(qū)域內的環(huán)境保護承擔主要責任，其他對環(huán)境有利害關系的有關領導成員承擔自己所對應職責范圍內相應責任”。參見2015年8月9日中央?yún)⒁?015年8月9日中央、國務院頒發(fā)《黨政干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法(試行)》第2條例如在湖北荊門市楊樹港污水處理廠環(huán)保問題中，由于污水處理廠配套設施不完善，污水處理不能正常進行，導致超標污水排放到竹皮河致使水質惡化。荊門市住建委因對污水處理廠監(jiān)管不力被通報批評，市住建委主任、副主任受到行政警告處分；斧頭湖水域環(huán)境損害問題問責事件中，由于受生活污水、工業(yè)污水、養(yǎng)殖戶圍網(wǎng)養(yǎng)殖的影響致使水質惡化，斧頭湖管理局未落實管理工作，局長李勝強被做出行政記大過處分。省水產(chǎn)局局長由于未履行好監(jiān)督工作被免去局長職務。這些都體現(xiàn)了問責對象具有針對性。3.2.3黨政干部環(huán)境責任問責的范圍創(chuàng)新黨政干部環(huán)境責任問責的范圍指應在什么情況下對黨政干部環(huán)境損害責任進行問責?！掇k法》的出臺對問責范圍進行了新的界定，列出了每種情形下相關的責任清單。針對僅僅是重大生態(tài)環(huán)境污染事故才進行環(huán)境損害追責的傳統(tǒng)環(huán)境問責制的問責事項問題進行了新的規(guī)定，規(guī)定了每種環(huán)境損害情形下的環(huán)境責任清單，使得問責范圍明確。主要包括承擔環(huán)保責任影響環(huán)境利益的行為、黨委及政府和其有關政府工作部門涉及環(huán)境利益決策行為、執(zhí)行行為和監(jiān)督行為有違背該《辦法》條例的都將受相關的責任追究。黨政領導干部利用職務的影響力干預環(huán)境審批、環(huán)境司法活動及環(huán)境項目建設等行為，追究黨政領導干部的相應責任；對落實環(huán)境保護職責過程中履職不力、違法履職并導致嚴重后果的責任部門和責任人將進行責任追究；黨政干部在環(huán)境執(zhí)法執(zhí)法過程中對自己職權范圍內的事項有違背相關法律法規(guī)的追究其領導干部責任。例如在河北通報的省環(huán)保廳污染物排放量控制監(jiān)管不嚴、監(jiān)督不到位，導致本該淘汰的設備違規(guī)保留造成的環(huán)境問題，環(huán)保廳副廳長李葆被追究刑事責任，相關領導干部受到行政記過處分、通報批評。河北鋼鐵股份有限公司在高爐異地改造項目工程中未批先建造成的環(huán)境問題，董事長、分管領導受到行政記過、誡勉談話。在這些環(huán)境問題問責中，不僅反映出問責力度大也體現(xiàn)了問責范圍廣，即有廳局級干部問責，也有相關部門領導干部負責人被問責。3.2.4黨政干部環(huán)境責任問責程序創(chuàng)新問責程序是執(zhí)行黨政干部環(huán)境損害追責的必要流程，指對問責對象所產(chǎn)生的環(huán)境損害行為進行問責時所應遵循的步驟、方式。《辦法》規(guī)定了生態(tài)環(huán)境保護工作部門、監(jiān)管生態(tài)環(huán)境資源保護的工作部門發(fā)現(xiàn)追責情形后需啟動生態(tài)環(huán)境損害追責程序，然后對生態(tài)環(huán)境損害問題開展調查，在做出處理決定后向紀檢機關、監(jiān)察機關或組織部門移交處理書面材料，對后續(xù)工作處理由相關工作部門在其職責范圍內完成。基本概括為：環(huán)境問題損害受理、問責的啟動、調查、審理、作出問責決定、送達問責處分材料、檔案歸檔。此程序規(guī)定在一定程度上解決了以前環(huán)境損害責任追究“啟動難、實施難”的問題。其次，為實現(xiàn)黨政干部環(huán)境責任問責的有效性與公正性，建立救濟途徑，確保問責過程符合法律法規(guī)的規(guī)定。黨政干部受追究責任后若對相關部門的處理意見不服，可根據(jù)該《辦法》規(guī)定對其追究責任的機關提出申訴進行權利救濟。3.2.5黨政干部環(huán)境責任問責的形式創(chuàng)新黨政干部環(huán)境責任的形式指黨政干部對環(huán)境損害后所需承擔的問責結果?！掇k法》明確規(guī)定了有權必責、黨政同責、中央地方同責、終身追責和根據(jù)承擔責任不同差別責任追責。環(huán)境資源保護、生態(tài)環(huán)境效益目標將納入地方黨政干部選拔錄用的考核指標，凡受到環(huán)境損害責任追究的黨政干部在評優(yōu)、提拔任用、轉任重要崗位職務等方面都將受到嚴格條件限制，對嚴重破壞生態(tài)環(huán)境和資源的黨政干部不能再擔任重要職務。參見2015年8月9日中央、國務院頒發(fā)《黨政干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法參見2015年8月9日中央、國務院頒發(fā)《黨政干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法(試行)》第15條參見2015年8月9日中央、國務院頒發(fā)《黨政干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法(試行)》第12條3.3黨政干部環(huán)境問責制創(chuàng)新不足之處3.3.1異體問責缺失環(huán)境責任問責主要由同體問責與異體問責構成。但長期以來我國環(huán)境責任問責主要是集中在行政內部問責，無論是以前的環(huán)保法規(guī)定的問責主體還是新出臺的《辦法》都主要是由政府行政機關和紀檢監(jiān)察機關對黨政干部生態(tài)環(huán)境損害的責任進行追究，屬于“同體問責”。與立法機關、司法機關、新聞媒體及社會公眾等外部問責相比，這種同體問責雖然有利于提升責任追究效率，但在行政主體內部的問責機制具有隨意性，操作彈性較大，不利于追責結果得到真正落實。主要原因是在行政主體內部上下級之間存在著相同的利益訴求，當環(huán)境損害問題發(fā)生后，在實際的環(huán)境損害問責過程中，上級為了盡快平息社會公眾憤怒，簡單的把責任推給基層負有責任的官員來承擔，基層承擔環(huán)保責任的官員在問責中就有失公平性與公正性。3.3.2黨政干部問責制實施細則缺失問責制不僅要基于事實，還要基于制度和程序。所謂制度安排應該更規(guī)范、更細致、更具可操作性。制度創(chuàng)新的重點在于實踐，黨政干部環(huán)境問責制作為針對環(huán)境損害追責的一種新制度，在于真抓實干把黨政干部環(huán)境問責制度落實到實處，而不能讓出臺的新制度形同虛設而成為紙老虎。有一些地方大刀闊斧的問責，以突出決心、不顧目的和動機，良好的問責制度，如果沒有科學有效、詳細的制度設計和規(guī)范程序，問責不公平。甚至淪為“不得不”的手段?！掇k法》還只是一個框架性、原則性的法律法規(guī)，對執(zhí)行環(huán)境損害追責，缺乏有針對性的實施細則，問責制缺乏執(zhí)行的具體細則則缺乏性能。因此對黨政干部環(huán)境損害問責的執(zhí)行效果還有所欠缺。目前我國環(huán)境問題嚴重，亟需要制定具有可操作性的黨政干部環(huán)境損害責任追究實施細則。只有針對每條規(guī)定具有可操作性的環(huán)境責任問責實施細則，該項制度才可落地、才可強有力的執(zhí)行。3.3.3信息公開機制缺失環(huán)境信息公開屬于政府職能的一部分，在環(huán)境權益方面，公眾有權要求政府對環(huán)境信息公開，了解各種各樣自己所需的環(huán)境信息，從而以實現(xiàn)保障的環(huán)境權益。實現(xiàn)我國環(huán)境治理現(xiàn)代化的關鍵需要建立環(huán)境信息公開制度。隨著環(huán)境問題的日益突出，公眾或社會組織的環(huán)境保護意識逐漸增強，如今公眾對于政府及相關企事業(yè)單位的環(huán)境信息公開的要求也有了較大幅度的提高。特別是公眾在日常生產(chǎn)過程及生活的重大環(huán)境污染事件中，公眾的環(huán)境權益受到了損害，公眾對政府環(huán)境信息的公開就有了強烈的需求欲望，而我國的環(huán)境信息公開制度缺乏時效性，公眾對環(huán)境信息的需求難以得到滿足。社會公眾對環(huán)境消息的公開的需求對環(huán)境信息公開機制造成了嚴峻的挑戰(zhàn)。環(huán)境信息公開機制的缺失，主要包括：公開的環(huán)境信息內容不全面、環(huán)境信息公開渠道缺乏，環(huán)境信息公開的標準參差不齊、具有滯后性等等問題。4國外生態(tài)環(huán)境問責制創(chuàng)新的實踐與經(jīng)驗4.1美國、加拿大生態(tài)環(huán)境問責創(chuàng)新的實踐狀況美國、加拿大等西方發(fā)達國家在環(huán)境治理層面取得了良好的成績，在環(huán)境保護方面取得的優(yōu)良的成績是世界公認的，這與美國、加拿大的環(huán)境立法及生態(tài)環(huán)境問責體系方面較為完善密不可分。美國自20世紀70年代后，在環(huán)境保護方面就逐漸建立健全了環(huán)保的法規(guī)體系，以立法機關、司法機關、行政內部機構、新聞媒體及社會公眾等為主體，形成了多主體相互聯(lián)系的生態(tài)問責制度體系，在實踐的過程中發(fā)揮了積極作用。司林波，劉小青.美國生態(tài)問責制述評[J].中共天津市委黨校學報,2015(6).加拿大在環(huán)境立法實踐方面也有比較完備的法律法規(guī)，1975年頒布《環(huán)境污染法》、1988年頒布《加拿大環(huán)境保護法》、2008年頒布《聯(lián)邦可持續(xù)發(fā)展案》及2012年頒布《加拿大環(huán)境評價法》等完備的法律法規(guī)體系，這些法律法規(guī)明確規(guī)定了政府在環(huán)境保護方面的責任與義務，為生態(tài)環(huán)境問責提供了有效的依據(jù)。美國、加拿大等西方發(fā)達國家自開始建立生態(tài)問責制度至今已經(jīng)過了長期的實踐檢驗，無論在制度建設上還是實踐方面都積累了豐富寶貴的經(jīng)驗。司林波，劉小青.美國生態(tài)問責制述評[J].中共天津市委黨校學報,2015(6).4.2美國、加拿大環(huán)境問責創(chuàng)新的經(jīng)驗4.2.1完善法律法規(guī)，為生態(tài)環(huán)境問責提供法律依據(jù)美、加兩國在環(huán)境保護方面都取得了世人認可的成績，這是由完備的法律法規(guī)取得的效果。美國于1969年頒布的《國家環(huán)境政策法》作為美國環(huán)境保護的基本法，1970年1月1日起正式實施。主要包括四方面內容：宣示國家的環(huán)境政策與目標；建立了環(huán)境影響評價程序；對聯(lián)邦政府及州政府規(guī)定了生態(tài)環(huán)境保護的責任與義務；建立環(huán)境質量委員會。NationalEnvironmentalPolicyActof1969[DB/OL].[2016‐03‐12].http：/nepa69.pdfNationalEnvironmentalPolicyActof1969[DB/OL].[2016‐03‐12].http：/nepa69.pdf而我國環(huán)境問責制起步比較晚且我國的環(huán)境基本法只是規(guī)定了政府的責任，對生態(tài)環(huán)境的問責缺乏具有可操作性的規(guī)定，對問責細則沒明文規(guī)定，到目前為止缺乏有針對性的、正式的生態(tài)環(huán)境問責法律，僅限于規(guī)章和規(guī)定等形式。雖然美國、加拿大等西方發(fā)達國家針對生態(tài)環(huán)境問責也沒有專門的法律，但在美國、加拿大的國家基本法以及各個地方的環(huán)境保護法都明確規(guī)定了環(huán)境保護責任及監(jiān)督責任。由于我國經(jīng)濟的發(fā)展水平還相對滯后，處于發(fā)展中國家，在環(huán)境問責制建立相對較晚，對環(huán)境的立法相較于西方發(fā)達國家還比較落后，為此我國應盡快完善生態(tài)環(huán)境保護的法律法規(guī)，出臺相關環(huán)境問責的配套制度，使我國的環(huán)境問責制更加系統(tǒng)化、規(guī)范化和制度化。4.2.2環(huán)境問責主體多元化無論是美國還是加拿大在生態(tài)環(huán)境問責制方面都由多個主體構成，在環(huán)境政策和服務、環(huán)境風險管理、環(huán)境監(jiān)管上也各個主體也有各的主體責任，各主體都有與之相關的責任與義務，形成完備的環(huán)境保護與問責體系。環(huán)境問責主體主要由環(huán)境審計機關、立法機關、司法機關、新聞媒體監(jiān)督機構、社會公眾及政府等構成，多主體構成環(huán)境責任問責體系利于問責有效執(zhí)行，其次針對環(huán)境影響評價還專門建立了環(huán)境評價署作為執(zhí)行機構。這些多元化的主體之間各司其職、相互配合、相輔相成，形成了多元化的問責體系，使得生態(tài)環(huán)境問責能全面的落實，對生態(tài)環(huán)境的保護起到了巨大的作用。而我國在環(huán)境問責主體比較單一化，主要問責方式是以政府內部的上下問責為主，這就可能存在著徇私枉法的現(xiàn)象，且社會公眾、新聞媒體等外部問責主體參與環(huán)境問責途徑缺失，在相關環(huán)境保護法里也沒有明文規(guī)定社會公眾在環(huán)境公益遭到破壞時該如何維權、怎樣問責。因此在借鑒國外發(fā)達國家問責體系建立的基礎上并結合我國目前的環(huán)境問題，針對不同的情況，拓寬環(huán)境問責的主體范圍，使問責主體多元化。4.3.3環(huán)境信息公開保障機制全面環(huán)境信息公開是保護環(huán)境有效途徑之一，美國早在1966年美國就開始實施《環(huán)境信息公開法》條例，是最早實行環(huán)境信息公開制度的國家。該法的實施有效保障了每位公民的環(huán)境權益，公民或組織都可以要求政府對環(huán)境信息進行公開找到自己需要的環(huán)境信息。且政府或環(huán)保署需要在本法規(guī)定的時間內回復尋求環(huán)境信息的公民或組織，若是在規(guī)定的短時間內無法給出信息的，他們也會回復正在收集答案和相關信息。加拿大也是信息公開制度建立較早的國家之一。1988年實施的《環(huán)境保護法》就是一部環(huán)境信息公開的法典。政府應當在行政過程中遵守憲法和法律，但同時應依照《環(huán)境保護法》向本國公眾提供所需的環(huán)境信息。不僅規(guī)定了環(huán)境信息公開的收集方式，還規(guī)定了環(huán)境信息的收集范圍和具體公布時間節(jié)點。根據(jù)本法，環(huán)境信息公開的形式以部長認為適當?shù)男问竭M行，環(huán)境信息公開的范圍是關于環(huán)境權益的所有信息，一般有環(huán)境質量方面的信息、環(huán)境污染預防的信息及環(huán)境狀況的定期報告等信息。胡紅玲.中美環(huán)境教育及立法比較研究[J].長沙鐵道學院學報(社會科學版)，2007，(1)：43-45.胡紅玲.中美環(huán)境教育及立法比較研究[J].長沙鐵道學院學報(社會科學版)，2007，(1)：43-45.5完善黨政干部環(huán)境問責制的建議5.1建立多元化的環(huán)境問責機制我國目前的環(huán)境問責主要集中在黨委和政府，在環(huán)境損害的問責實踐過程中等同于行政內部上下級進行問責，導致問責結果不實。在加強同體問責的同時也應強化異體問責的力度。充分肯定立法機關、司法機關、新聞媒體機構及社會公眾對黨政干部生態(tài)環(huán)境損害追究責任的問責的權力，建立健全的外部問責機制。實現(xiàn)環(huán)境問責主體多元化，多元化的主體之間各司其職、相互配合，形成多元化的環(huán)境問責體系。使黨政干部環(huán)境問責任責制得到全面的落實。其次，應建立環(huán)境損害第三方評估機構，生態(tài)環(huán)境損害若由上級評估下級或者由同級政府及相關環(huán)境部門評估可能導致整個評估結果不實。為此應建立專門針對生態(tài)環(huán)境損害的第三方評估機構對環(huán)境