民辦高校的法人登記問題研究

民辦高校的法人登記問題研究

《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革發(fā)展規(guī)劃綱要》（2010-2010）不僅將私立教育作為教育發(fā)展的亮點(diǎn)，而且將作為推進(jìn)教育改革的重要力量?！爸С炙搅⒔逃焙汀耙婪ü芾硭搅⒔逃薄Ｒ婪ü芾砻褶k教育,其內(nèi)容之一即“規(guī)范民辦學(xué)校法人登記”。(2)《綱要》之所以提出這一問題,不僅是因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)中民辦學(xué)校尤其是民辦高校的法人登記管理各地做法不一,而且還因?yàn)檫@一問題的背后隱含著民辦高校的法人屬性問題,直接關(guān)系著民辦高校的法律地位是否與公辦高校真正“同等”。近年來,湖南、四川、寧波等地方突破體制性障礙,以地方性法規(guī)、規(guī)章的形式明確規(guī)定民辦高校是“民辦事業(yè)法人”并給予民辦高校教師以事業(yè)單位編制,在制度層面上開始清理和糾正有礙民辦高校發(fā)展的各類歧視政策,但也有一些地方不僅沿襲陳舊觀念,而且還強(qiáng)制要求本地原來按照事業(yè)單位法人登記的民辦高校到民政部門重新按照“民辦非企業(yè)單位”進(jìn)行法人登記。(3)透過這一現(xiàn)象,我們看到了在民辦高校法人登記管理中或者說制度性環(huán)境存在著亟待研究解決的法律問題。這一問題是民辦高校發(fā)展中諸多可以歸因于體制性的問題之一,在大力發(fā)展民辦教育,依法管理民辦教育的背景下,梳理民辦高校法人登記管理,剖析與之密切相關(guān)的民辦高校法人屬性問題,為清理并糾正對(duì)民辦高校的歧視政策而鼓與呼,至為必要。一、需要進(jìn)行法人登記的政府我國(guó)法律和政策中,有關(guān)各類法人的設(shè)立條件、程序、管理方式、待遇并不相同,民辦高校應(yīng)在哪個(gè)政府部門進(jìn)行法人登記,取決于民辦高校法人屬性的劃定。就民辦高校的法人屬性問題,學(xué)界多有探討、爭(zhēng)論,但制度設(shè)置上的問題尚未解決。1.單位法人資格強(qiáng)制登記的合理性根據(jù)《民辦教育促進(jìn)法》第九條規(guī)定,“民辦高校應(yīng)當(dāng)具備法人條件”。依法成立的民辦高校,自然應(yīng)當(dāng)取得法人資格。鑒此,民辦高校屬于我國(guó)民事主體中的一類———法人,這并無爭(zhēng)議。但在法人這一大類之中,又依各種標(biāo)準(zhǔn)劃分為企業(yè)、機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體四種法人。再依我國(guó)《基金會(huì)管理?xiàng)l例》的規(guī)定,還有基金會(huì)法人,有權(quán)威學(xué)者將其定位為傳統(tǒng)法人分類中的財(cái)團(tuán)法人,因此共有五種法人。盡管后四種法人均可統(tǒng)稱為非企業(yè)法人,但仔細(xì)研究,在我國(guó)民法體系之內(nèi),沒有民辦高校這一法人可以“安身立命”的位置。在民法體系之外,一些政府文件及暫行的行政法規(guī)給民辦高校劃定了一個(gè)另類的屬性,即“民辦非企業(yè)單位”,(4)并且被廣泛執(zhí)行。民辦高校法人屬性的這一劃定,成為一些地方政府撤銷本地民辦高校的事業(yè)單位法人資格,強(qiáng)制這些民辦高校重新按照民辦非企業(yè)單位法人進(jìn)行登記的理由。但這一劃定的合法性、合理性值得質(zhì)疑。依照1998年國(guó)務(wù)院頒布的《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》第二條規(guī)定,民辦非企業(yè)單位是指企業(yè)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和其他社會(huì)力量以及公民個(gè)人利用非國(guó)有資產(chǎn)舉辦的,從事非營(yíng)利性社會(huì)服務(wù)活動(dòng)的社會(huì)組織。從民辦非企業(yè)單位的這一定義來看,非國(guó)有資產(chǎn)和非營(yíng)利性是其厘定標(biāo)尺,若僅以此衡量,將民辦高校列入其中并無不妥。但問題在于所謂“民辦非企業(yè)單位”并不是一個(gè)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆筛拍?不僅使用“非”的排除表述法缺乏科學(xué)性,外延難以界定,“單位”的用語作為團(tuán)體的泛稱亦非法律名詞。而且這一定義還是塊“飛來石”,沒有上位法可作為依據(jù),游離于我國(guó)民法體系之外。所以,將民辦高校劃歸于民辦非企業(yè)單位,有悖于公平、正義等現(xiàn)代法治的基礎(chǔ)價(jià)值。從《教育法》到《民辦教育促進(jìn)法》,無不將民辦高校定性為公益性教育事業(yè),從這些法律對(duì)民辦高校經(jīng)營(yíng)的事業(yè)性質(zhì)、組織機(jī)構(gòu)設(shè)置及職權(quán)、是否允許出資人參與經(jīng)營(yíng)、辦學(xué)結(jié)余的處置以及解散時(shí)其剩余財(cái)產(chǎn)不得歸屬于出資人等方面的規(guī)定看,民辦高校是以公益為目的的法人。即使現(xiàn)行法律允許民辦高校的出資人選擇要“合理回報(bào)”,但也因這種回報(bào)被定性為獎(jiǎng)勵(lì),而不影響其公益性質(zhì)。就此而言,與其說民辦高校與“民辦非企業(yè)單位”較“相似”,倒不如說其與“事業(yè)法人”更“神似”,因?yàn)樵诟旧?“民辦”與“公辦”之分,只是資金來源和運(yùn)作模式的不同,“設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)參照同級(jí)同類公辦學(xué)校的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行”的民辦高校,同樣從事高等教育,兩者在本質(zhì)屬性上是同一的,即同樣為社會(huì)提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品,不僅使受教育者直接受益,而且具有正的外部效應(yīng)或者說具有重要的社會(huì)利益。按照我國(guó)現(xiàn)行的法律框架,區(qū)分一所高校是公辦還是民辦的關(guān)鍵在于學(xué)校是“利用國(guó)有資產(chǎn)”還是“利用非國(guó)家財(cái)政性經(jīng)費(fèi)”舉辦的,如果是前者,就是“事業(yè)單位法人”,如果是后者則為“民辦非企業(yè)單位法人”。這一區(qū)分凸顯了現(xiàn)行法律中存在的以“所有制”劃分類別并不同對(duì)待的傳統(tǒng)思路?！笆聵I(yè)單位法人”與“民辦非企業(yè)單位法人”不僅在立法上的表述本身就體現(xiàn)了差別,而且成為了兩者在法規(guī)、政策及事實(shí)上諸多不平等的邏輯起點(diǎn)。在稅收、經(jīng)費(fèi)、招生、建設(shè)、教師的社會(huì)保險(xiǎn)和其他待遇等諸多方面,民辦學(xué)校與公辦學(xué)校存在事實(shí)上的不平等?！扒謇聿⒓m正對(duì)民辦學(xué)校的各類歧視政策,”應(yīng)該從這一根本上的問題著手。2.運(yùn)用法人證書的程序規(guī)范建筑,不符合發(fā)展需求因“利用非國(guó)家財(cái)政性經(jīng)費(fèi)”舉辦而將民辦高校劃歸為民辦非企業(yè)單位,不僅在制度設(shè)置上另眼看待民辦高校,有失公平,而且還極易強(qiáng)化包括政府部門及其管理者在內(nèi)的社會(huì)各層面對(duì)民辦教育的歧視,因而衍生出更多的“歧視政策”和做法,從而更加弱化民辦高校的地位。時(shí)至今日,民辦教育的發(fā)展在一些地方、一些部門仍然會(huì)受到種種不公平的待遇。譬如某省機(jī)關(guān)事務(wù)管理局,在撤銷本地民辦高校事業(yè)單位法人證書時(shí),完全沒有理會(huì)法人證書是一種行政許可,即使應(yīng)當(dāng)依法撤銷至少也還應(yīng)該履行法定程序,諸如通知并告知相應(yīng)的權(quán)利等,只是利用法人證書年檢的機(jī)會(huì),簡(jiǎn)單地采用“扣發(fā)”法人證書了事。這一事例說明,大力扶持民辦教育不僅需要改善制度環(huán)境,而且還需要執(zhí)法者改變幾十年相沿成習(xí)的“恐私、輕私、限私”思維定勢(shì)。民辦高校的“同等”法律地位,在某種意義上說,更取決于行政管理者對(duì)法律、政策的正確理解以及所為。譬如,湖南省就以行政立法的形式確認(rèn)民辦學(xué)校為事業(yè)單位法人,四川省規(guī)定“民辦學(xué)校的教師可以參加事業(yè)單位保險(xiǎn)。”民辦高校的正常發(fā)展不僅是各級(jí)教育行政部門的事,還需要發(fā)展規(guī)劃部門、財(cái)政部門、人力資源保障部門等十多個(gè)部門的攜手托舉。此外,站在國(guó)際化的角度看,“民辦非企業(yè)單位”完全是“中國(guó)特色”的一個(gè)概念,很難用簡(jiǎn)明的外語詞匯譯出其涵義。高等教育的國(guó)際化趨勢(shì)在經(jīng)濟(jì)全球化背景下日益凸顯,民辦高校作為“民辦非企業(yè)單位”,難以與國(guó)際接軌,難以得到國(guó)際社會(huì)的認(rèn)同?！懊褶k非企業(yè)單位”的定性,對(duì)于提高我國(guó)教育國(guó)際交流合作水平,無疑是一道人為的障礙。二、私立大學(xué)的法人實(shí)體符合民事訴訟法和法律原則1.事業(yè)單位公共服務(wù)改革的基本方向如前所述,目前已經(jīng)有不少地方政府突破體制性障礙,創(chuàng)新制度,將民辦高校劃歸事業(yè)單位,盡管從稱謂上看,“事業(yè)單位”也是中國(guó)特有的產(chǎn)物,但無論從設(shè)立初衷,還是改革方向,事業(yè)單位“專職”從事公共服務(wù)已成共識(shí)。從事業(yè)單位改革越來越重回歸本位,即公共服務(wù)這一趨勢(shì)來看,事業(yè)單位應(yīng)重新界定為介于政府和企業(yè)之間的、進(jìn)行社會(huì)服務(wù)和公益性服務(wù)的組織。應(yīng)當(dāng)說,在公共服務(wù)提供方面,政府主導(dǎo)與包括民間機(jī)構(gòu)、社會(huì)資金在內(nèi)的多樣化提供并不矛盾。如是,將民辦高校納入其中,與公辦高校形成互補(bǔ)為社會(huì)提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品,無疑是符合事理和法理的,與事業(yè)單位改革更加注重社會(huì)公平的原則相一致。同時(shí),還減少了改革的成本,可以有效而簡(jiǎn)便地解決民辦高校所面臨的教師待遇、公共教育財(cái)政待遇等體制性困境。2.民辦高校的財(cái)產(chǎn)制度“民辦學(xué)校的產(chǎn)權(quán)屬于公益產(chǎn)權(quán),不歸出資人所有”。換句話說,民辦高校的財(cái)產(chǎn)不具有“私有”性質(zhì),也非單位所有、部門所有或集體共有,而是社會(huì)所有。這一性質(zhì),由《民辦教育促進(jìn)法》對(duì)民辦高校的辦學(xué)積累和剩余財(cái)產(chǎn)的分配兩個(gè)方面的規(guī)定所決定。鑒于教育的公益性事業(yè)性質(zhì),民辦高校不僅不能以營(yíng)利為目的,將學(xué)校的辦學(xué)積累分配給出資人,學(xué)校財(cái)產(chǎn)也不能以任何形式轉(zhuǎn)變?yōu)樗饺素?cái)產(chǎn)。民辦高校出資人的出資與學(xué)校的其他財(cái)產(chǎn)一樣,屬于法人財(cái)產(chǎn),在民辦高校存續(xù)期間,由民辦高校依法管理和使用,包括出資人在內(nèi)的任何組織和個(gè)人不得使用。即使民辦高校終止,清算以后的剩余財(cái)產(chǎn)也只有出資人投入的財(cái)產(chǎn)部分可以按照原數(shù)返還,歸其所有,其余則應(yīng)“按照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定處理”,實(shí)際上即是歸屬社會(huì)公眾所有。由此可見《民辦教育促進(jìn)法》對(duì)民辦高校財(cái)產(chǎn)制度的設(shè)置完全符合公益法人理論?！胺惨怨鏋槟康闹ㄈ私馍r(shí),其剩余財(cái)產(chǎn)不得歸屬于自然人或以營(yíng)利為目的之團(tuán)體。”也就是說,民辦高校的財(cái)產(chǎn)制度與私營(yíng)企業(yè)完全不同,而與事業(yè)單位“不謀而合”。尤其是近年來,行政法規(guī)和許多地方性法規(guī)都強(qiáng)制性要求出資者將出資財(cái)產(chǎn)“過戶”給學(xué)校,更是體現(xiàn)了這一性質(zhì)。(5)3.民辦高校的性質(zhì)從維護(hù)法律體系的統(tǒng)一性角度看,在民法規(guī)定的四類法人中,排除了企業(yè)法人和機(jī)關(guān)法人,也只有將民辦高校劃歸事業(yè)單位才最為“妥當(dāng)”。至于有的學(xué)者認(rèn)為民辦高校應(yīng)該劃歸社團(tuán)法人的觀點(diǎn),顯然也是不妥的。因?yàn)?《民辦教育促進(jìn)法》并沒有規(guī)定舉辦民辦高校必須是兩人以上,而且作為“促進(jìn)”法,也不可能在舉辦者的數(shù)量上進(jìn)行限定。而社團(tuán)法人的條件則是“50個(gè)以上的個(gè)人會(huì)員或者30個(gè)以上的團(tuán)體會(huì)員”。(6)當(dāng)然,民辦高校劃歸事業(yè)單位法人,其前提是非營(yíng)利性的。也就是說,應(yīng)該對(duì)民辦高校施以分類。限于篇幅,這一問題就不再展開討論了。三、私立大學(xué)法人登記的法律依據(jù)以及法律制度的重建1.作為登記機(jī)關(guān)的管理由于對(duì)民辦高校法人屬性在認(rèn)識(shí)上存在偏差,導(dǎo)致民辦高校法人登記只有“華山一條路”,即似乎民辦高校只有在民政部門登記為“民辦非企業(yè)單位法人”才是合法的。而事實(shí)上,這只是行政管理者們的“意思表示”,或者說是對(duì)法律的曲解,而并非法律規(guī)定。(7)認(rèn)真探究,《民辦教育促進(jìn)法》和《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》中均未明確民政部門是民辦學(xué)校的唯一登記機(jī)關(guān)。該法第18條規(guī)定“民辦學(xué)校取得辦學(xué)許可證,并依照有關(guān)的法律、行政法規(guī)進(jìn)行登記,登記機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定即時(shí)予以辦理?！逼鋵?shí)施條例雖補(bǔ)充了民辦學(xué)校登記手續(xù)的規(guī)定,但并沒有提到登記機(jī)關(guān)一定就是民政部門。通常認(rèn)為,民辦高校作為非企業(yè)單位法人的制度依據(jù)是《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》(1998年10月25日國(guó)務(wù)院令第251號(hào))。但這部行政法規(guī)也并沒有明確規(guī)定民辦學(xué)校是“民辦非企業(yè)單位”。追根溯源,民辦高校只能由民政部門受理登記為“民辦非企業(yè)單位法人”,原來竟無法律依據(jù),只是按照“現(xiàn)行的做法”罷了。(8)而這一“現(xiàn)行的做法”恰好是管理者們另眼看待民辦高校的結(jié)果。至于明確規(guī)定了民辦高校應(yīng)該由民政部門登記的最早文件,是由教育部、民政部于2001年10月19日聯(lián)合發(fā)布施行的行政規(guī)章《教育類民辦非企業(yè)單位登記辦法(試行)》(民發(fā)306號(hào)),但這部規(guī)章本身所依據(jù)的《社會(huì)力量辦學(xué)條例》早已在2003年9月《民辦教育促進(jìn)法》實(shí)施的同時(shí)被廢止?！胺筛哂谛姓ㄒ?guī)”和“后法高于前法”的法理規(guī)則不知何處去了。就這樣,這種“現(xiàn)行的做法”在“路徑依賴”的作用下“升格”為各種行政性規(guī)范文件,成為一種規(guī)則,盡管其“無根”,卻在普遍地強(qiáng)制實(shí)施著。依據(jù)民辦非企業(yè)單位的制度框架管理民辦高校,不僅有違于法理,有悖于法律的平權(quán)理念,也不符合教育規(guī)律,更不利于民辦高校的發(fā)展。作為登記部門,民政部門勢(shì)必要對(duì)民辦高校進(jìn)行管理。如《民政部關(guān)于進(jìn)一步做好民辦高校登記管理工作的通知》(民函328號(hào))第3條的題目即“規(guī)范民辦高校的日常管理工作”。教育是有其自身規(guī)律的,民辦高校與公辦高校一樣,需要“專家治校,教授治學(xué)”,這是構(gòu)建現(xiàn)代大學(xué)制度及管理體制的必由之路。試問,民政部門如何“規(guī)范民辦高校的行為,提高辦學(xué)水平”。(9)此外,根據(jù)《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》規(guī)定,民辦非企業(yè)單位不能設(shè)立分支機(jī)構(gòu),無疑,這一規(guī)定堵死了民辦高校的發(fā)展、壯大之路。2.法人登記制度的內(nèi)容法人是社會(huì)組織在法律上的人格化,屬于民法范疇。為加強(qiáng)對(duì)各類法人的管理,世界各國(guó)法律大都規(guī)定有法人登記制度。法人登記是法人制度的組成部分,體現(xiàn)著一個(gè)國(guó)家的制度模式,也折射著法治社會(huì)的進(jìn)程。毋庸置疑,從民辦高校法人登記的相關(guān)立法來看,目前的問題不僅是存在著法律沖突,立法層次低,而且在規(guī)范性文件中體現(xiàn)著濃厚的傳統(tǒng)所有制觀念。因此,重新構(gòu)建起合理的民辦高校法人登記法律制度,是落實(shí)“大力支持民辦教育,依法管理民辦教育”的外部保障。如前所述,民辦高?！懊褶k非企業(yè)單位法人”的資格并不是依照《民法通則》或其他法律獲得的,而是根據(jù)一些行政性規(guī)范文件“被”賦予的。在我國(guó)的法律體系中,《民法通則》是除《憲法》外最上位的民事法律,而《教育類民辦非企業(yè)單位登記辦法(試行)》或者說包括《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》在內(nèi)都是《民法通則》的下位法規(guī)。根據(jù)法理,用下位法規(guī)修正或補(bǔ)充上位法律,除非上位法律規(guī)定可由相關(guān)機(jī)構(gòu)對(duì)本法律作出修正或補(bǔ)充,并以法定程序通過該修正或補(bǔ)充,否則,這本身在法理上就是有缺陷的。而《民法通則》并沒有作出類似的修正或補(bǔ)充條款的規(guī)定。在基本法的層面上沒有民辦非企業(yè)單位法人的“位置”,而由“現(xiàn)行的做法”而生成的、“嫁接”在《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》這一行政法規(guī)層面上的法人登記法律制度,不僅于法理不通,在法律體系中的位階低,缺乏權(quán)威性,而且由于這些“暫行條例”、“試行辦法”帶有濃厚的傳統(tǒng)所有制觀念,內(nèi)容已然過于陳舊,不能適應(yīng)民辦高校等非營(yíng)利性組織的發(fā)展需要。有鑒于此,有的學(xué)者認(rèn)為,《民法通則》對(duì)事業(yè)單位沒有進(jìn)行定義,民法學(xué)界在研究中將其理解為從事教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生等事業(yè)的以公益為目的的法人。在法律上第一次對(duì)事業(yè)單位的含義做出明確界定的是《事業(yè)單位登記管理暫行條例》,該條例第二條規(guī)定“本條例所稱事業(yè)單位,是指國(guó)家為了社會(huì)公益目的,由國(guó)家機(jī)關(guān)舉辦或者其他組織利用國(guó)有資產(chǎn)舉辦的,從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動(dòng)的社會(huì)服務(wù)組織?！逼浞秶@然窄于上述民法學(xué)者的理解。由于《事業(yè)單位登記管理暫行條例》中對(duì)事業(yè)單位的定義并非試圖直接對(duì)《民法通則》中規(guī)定的“事業(yè)單位”做出解釋,而且《民法通則》中亦沒有規(guī)定所謂的“民辦非企業(yè)單位法人”,所以也未嘗不可以將《民法通則》上的“事業(yè)單位”理解為包括了前述兩個(gè)暫行條例中所規(guī)定的“狹義”事業(yè)單位法人以及民辦非企業(yè)單位法人兩種類型。如是,根據(jù)《憲法》第67條規(guī)定,(10)以全國(guó)人大常委會(huì)立法解釋的形式,釋義《民法通則》中的事業(yè)單位法人,以“非營(yíng)利性”和“公益目的”為厘定尺度,明確其內(nèi)涵和外延,并以此為基礎(chǔ),出臺(tái)《非營(yíng)利組織法人登記管理?xiàng)l例》,把非營(yíng)利性的民辦高校納入其中,還其與公辦高校同等的法律地位,從邏輯起點(diǎn)消除兩者之間的差別待遇。既兼顧了立法成本,還完善了法人登記制度。如是,以是否營(yíng)利為標(biāo)準(zhǔn),將我國(guó)現(xiàn)行的多種法人登記制度劃分為營(yíng)利法人登記制度和非營(yíng)利法人登記制度兩種。把《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》這一暫行了十多年的法規(guī)封存入檔,不僅有利于我國(guó)法律體系的統(tǒng)一,