新破產(chǎn)法中破產(chǎn)管理人的職責(zé)

新破產(chǎn)法中破產(chǎn)管理人的職責(zé)

2007年實(shí)施的《中華人民共和國(guó)企業(yè)破產(chǎn)法》（以下簡(jiǎn)稱新破產(chǎn)法）引入了管理制度，這是中國(guó)破產(chǎn)立法與相關(guān)外國(guó)立法的重要體現(xiàn)。世界主要發(fā)達(dá)國(guó)家的破產(chǎn)立法都規(guī)定了完善的管理人制度,涉及管理人的資格、選任、報(bào)酬、職責(zé)、監(jiān)督等各個(gè)方面。由于我國(guó)在管理人制度建設(shè)方面既欠缺實(shí)踐基礎(chǔ),又缺乏成熟的理論指導(dǎo),立法不足在所難免。本文擬結(jié)合各國(guó)相關(guān)破產(chǎn)立法制度,就我國(guó)新破產(chǎn)法在管理人職責(zé)規(guī)定上存在的問(wèn)題進(jìn)行探討,提出相應(yīng)的完善建議,以期對(duì)我國(guó)的破產(chǎn)立法和司法有所裨益。一、破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)分配的管理人管理人是指破產(chǎn)案件受理后依法成立的,在法院的指導(dǎo)和監(jiān)督之下全面接管債務(wù)人企業(yè)并負(fù)責(zé)債務(wù)人財(cái)產(chǎn)的保管、清理、估價(jià)、處理和分配等事務(wù)的專門(mén)機(jī)構(gòu)。1管理人是非常重要的破產(chǎn)程序參與人,管理人職責(zé)是管理人制度的重要組成部分。從邏輯上講,只有法律明確了管理人的職責(zé)范圍,其才能在破產(chǎn)程序中發(fā)揮積極作用。管理人的職責(zé)是根據(jù)其需要完成的任務(wù)而設(shè)定的,其在不同的破產(chǎn)程序中的任務(wù)并不完全相同。管理人的首要任務(wù)是查明并有效控制債務(wù)人的財(cái)產(chǎn),決定是否繼續(xù)債務(wù)人的營(yíng)業(yè),清理債務(wù)人的債權(quán)債務(wù)關(guān)系。因此,管理人必須擁有調(diào)查權(quán)、接收并占有破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)的權(quán)利以及是否繼續(xù)債務(wù)人營(yíng)業(yè)的決定權(quán)。管理人要完成接受債權(quán)的申報(bào)登記和審查工作,所以還應(yīng)有權(quán)調(diào)查債權(quán)人申報(bào)的破產(chǎn)債權(quán)。此外,在破產(chǎn)程序進(jìn)行中,管理人還需要完成諸多工作。管理人需要幫助債權(quán)人以會(huì)議形式議決事項(xiàng),了解債權(quán)人的具體意見(jiàn),回答債權(quán)人的咨詢和質(zhì)疑。因此,其需要有權(quán)提議召集并參加債權(quán)人會(huì)議。管理人需要全面管理債務(wù)人的內(nèi)外事務(wù),為此其必須有權(quán)管理和處分債務(wù)人財(cái)產(chǎn),接手處理未結(jié)的訴訟或仲裁,提起或應(yīng)對(duì)新的訴訟,撤銷(xiāo)損害債權(quán)人利益的行為,對(duì)雙方都沒(méi)有履行完畢的雙務(wù)合同選擇是否繼續(xù)履行,并對(duì)借款事項(xiàng)作出決定。管理人需要追回相關(guān)人員非法獲得的債務(wù)人財(cái)產(chǎn),讓其賠償債權(quán)人的損失或承擔(dān)其他法律責(zé)任,為此,其必須有追回權(quán)和申請(qǐng)追究相關(guān)人員法律責(zé)任的權(quán)利。在破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)分配階段,管理人的主要任務(wù)是變價(jià)破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)并對(duì)全體債權(quán)人進(jìn)行分配。為此,管理人必須有權(quán)為分配目的變賣(mài)破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)并將所得收益在債權(quán)人之間分配。需要注意的是,由于重整程序具有獨(dú)特的目的和功能,管理人還需完成兩個(gè)任務(wù):一是負(fù)責(zé)重整方案的制定和提交,二是在債務(wù)人自行管理的情況下對(duì)債務(wù)人的經(jīng)營(yíng)管理行為進(jìn)行全面監(jiān)督。因此,管理人在重整程序中還需要享有制定并提交重整方案和監(jiān)督債務(wù)人的權(quán)利。二、中國(guó)管理者的責(zé)任規(guī)定存在的問(wèn)題和改進(jìn)建議(一)擴(kuò)大管理人調(diào)查權(quán)的調(diào)查事項(xiàng)范圍調(diào)查權(quán)是管理人的一項(xiàng)重要職責(zé)。管理人被任命后最迫切的任務(wù)就是全面掌握債務(wù)人的財(cái)產(chǎn)情況,以便為破產(chǎn)程序的順利進(jìn)行提供信息支持。為了完成上述任務(wù),管理人必須擁有調(diào)查權(quán)。要想充分保護(hù)債權(quán)人的利益,維護(hù)債務(wù)人財(cái)產(chǎn),管理人尤其需要糾正債務(wù)人的違法處分財(cái)產(chǎn)行為,由此可能還需要追究債務(wù)人相關(guān)人員的法律責(zé)任,這些問(wèn)題也需要管理人行使調(diào)查權(quán)了解情況、收集證據(jù),加以解決。因此,賦予管理人廣泛而有效的調(diào)查權(quán),對(duì)債權(quán)人利益保障意義重大。我國(guó)新破產(chǎn)法授予了管理人調(diào)查權(quán),但在具體規(guī)定上還存在一些需要完善的問(wèn)題。第一,可調(diào)查的事項(xiàng)范圍過(guò)于狹窄。新破產(chǎn)法第25條第2款規(guī)定:“管理人履行下列職責(zé):(二)調(diào)查債務(wù)人財(cái)產(chǎn)狀況……”據(jù)此規(guī)定,管理人行使調(diào)查權(quán)的范圍僅限于債務(wù)人財(cái)產(chǎn)狀況。管理人的一項(xiàng)重要工作就是查明在破產(chǎn)案件受理前債務(wù)人是否存在欺詐或偏袒性清償?shù)葥p害債權(quán)人利益的行為,并對(duì)這些行為予以撤銷(xiāo),或者主張無(wú)效,以追回破產(chǎn)財(cái)產(chǎn),實(shí)現(xiàn)債權(quán)人利益最大化。但是新破產(chǎn)法沒(méi)有明確授予管理人對(duì)上述事項(xiàng)的調(diào)查權(quán),尤其是當(dāng)破產(chǎn)人違法行為涉及他人時(shí)的調(diào)查權(quán),這就可能導(dǎo)致管理人在調(diào)查這些違法行為時(shí)遇到困難。從國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家的立法來(lái)看,管理人調(diào)查權(quán)的調(diào)查事項(xiàng)并不局限于債務(wù)人財(cái)產(chǎn)狀況。如美國(guó)破產(chǎn)法第11章1106條a款3項(xiàng)規(guī)定:“除非法院另有命令,(托管人)應(yīng)當(dāng)調(diào)查債務(wù)人的行為、行動(dòng)、資產(chǎn)、負(fù)債和財(cái)務(wù)狀況、債務(wù)人營(yíng)業(yè)的經(jīng)營(yíng)和繼續(xù)該營(yíng)業(yè)的意愿以及與案件或制訂重整方案有關(guān)的任何其他事項(xiàng)。”我國(guó)破產(chǎn)法需要擴(kuò)展管理人調(diào)查權(quán)的調(diào)查事項(xiàng)范圍,將所有與保護(hù)債權(quán)人利益、維護(hù)債務(wù)人財(cái)產(chǎn)等和破產(chǎn)案件相關(guān)的事項(xiàng)都納入調(diào)查權(quán)范圍內(nèi)。第二,被調(diào)查的主體范圍狹窄。根據(jù)新破產(chǎn)法第15條的規(guī)定,管理人調(diào)查權(quán)針對(duì)的主體只包括企業(yè)的法定代表人,經(jīng)人民法院決定,還可以包括企業(yè)的財(cái)務(wù)管理人員和其他經(jīng)營(yíng)管理人員。據(jù)此,管理人可以自由調(diào)查的主體只限于企業(yè)的法定代表人,如果想對(duì)企業(yè)的財(cái)務(wù)管理人員和其他經(jīng)營(yíng)管理人員進(jìn)行調(diào)查,必須由人民法院作出決定。對(duì)其他主體,立法沒(méi)有明確規(guī)定管理人的調(diào)查權(quán)利。這顯然是不足以保障管理人完成其法定職責(zé)的。從國(guó)外破產(chǎn)立法看,債務(wù)人的管理人員當(dāng)然是被調(diào)查的核心主體,因?yàn)槠渲苯诱莆諅鶆?wù)人的經(jīng)營(yíng)信息,從事債務(wù)人的各項(xiàng)經(jīng)營(yíng)活動(dòng),了解債務(wù)人的財(cái)產(chǎn)情況,但其他與查明債務(wù)人財(cái)產(chǎn)狀況等相關(guān)的主體也可能被調(diào)查。如《日本破產(chǎn)法》第40條和第83條規(guī)定將破產(chǎn)人的雇員和子公司納入被調(diào)查的主體范圍,2《法國(guó)商法典》第622-6條第2、3款規(guī)定,管理人可以從公共機(jī)構(gòu)、公積金機(jī)構(gòu)和負(fù)責(zé)收集關(guān)于銀行風(fēng)險(xiǎn)和付款事件的信息的社會(huì)保障、信用機(jī)構(gòu)獲取信息以便其能了解債務(wù)人財(cái)產(chǎn)的確切位置。3《英國(guó)破產(chǎn)法》比較特殊,其第131條將公司以前的官員、曾參與公司成立的人員以及管理人認(rèn)為可以提供相關(guān)信息的公司雇員均納入被調(diào)查主體范圍。4我國(guó)破產(chǎn)法應(yīng)擴(kuò)大被調(diào)查主體的范圍,凡是可能掌握被調(diào)查事項(xiàng)信息的主體都應(yīng)被納入調(diào)查范圍內(nèi),這樣才能真正使管理人的調(diào)查權(quán)獲得充分實(shí)現(xiàn)。第三,管理人還經(jīng)常需要向政府有關(guān)部門(mén)調(diào)取資料、查詢信息,所以立法還需要明確規(guī)定政府有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)配合管理人的調(diào)查活動(dòng)。在實(shí)踐中,經(jīng)常出現(xiàn)政府有關(guān)部門(mén)不配合管理人的調(diào)查活動(dòng),甚至予以阻礙,導(dǎo)致破產(chǎn)程序難以進(jìn)行的現(xiàn)象,迫使人民法院不得不介入本可以由管理人獨(dú)立完成的調(diào)查工作。正如有的人民法院在總結(jié)破產(chǎn)案件辦理經(jīng)驗(yàn)時(shí)所說(shuō):“由于管理人中的中介機(jī)構(gòu)在進(jìn)行盡職調(diào)查時(shí),有些部門(mén)不配合,因此,本院又出具了調(diào)查令;如果個(gè)別部門(mén)在中介機(jī)構(gòu)出示調(diào)查令的情況下仍不配合,則由我院派人進(jìn)行調(diào)查?！?第四,必須明確規(guī)定被調(diào)查的主體不予配合時(shí)的法律責(zé)任。新破產(chǎn)法對(duì)債務(wù)人的有關(guān)人員拒絕協(xié)助管理人行使調(diào)查權(quán)的行為規(guī)定可以由人民法院罰款,但沒(méi)有明確罰款的具體標(biāo)準(zhǔn);對(duì)其他人拒絕協(xié)助調(diào)查行為的法律責(zé)任沒(méi)有規(guī)定,至于政府有關(guān)部門(mén)拒絕協(xié)助調(diào)查的行為盡管屢屢發(fā)生,則更是無(wú)法追究其法律責(zé)任。從破產(chǎn)司法實(shí)踐看,責(zé)任的模糊大大弱化了管理人的調(diào)查權(quán)及調(diào)查效果。如果不能明確規(guī)定被調(diào)查主體拒絕履行協(xié)助義務(wù)的法律責(zé)任,管理人的調(diào)查權(quán)將難以實(shí)現(xiàn),最終可能導(dǎo)致不得不由法院來(lái)完成管理人的調(diào)查職責(zé)。(二)擔(dān)保貸款的獲得法院授權(quán)及制約其實(shí)現(xiàn)在破產(chǎn)程序尤其是重整程序中,為了維持債務(wù)人的營(yíng)業(yè),管理人常常需要向第三人借款。我國(guó)新破產(chǎn)法第69條規(guī)定,管理人實(shí)施借款行為,包括為借款設(shè)定財(cái)產(chǎn)擔(dān)保,應(yīng)當(dāng)及時(shí)報(bào)告?zhèn)鶛?quán)人委員會(huì);如果沒(méi)有設(shè)立債權(quán)人委員會(huì),則需要及時(shí)報(bào)告人民法院。其他國(guó)家破產(chǎn)立法對(duì)管理人借款權(quán)的規(guī)定可分為自由型和限制型兩類(lèi)。自由型以英國(guó)立法為代表,《〈英國(guó)破產(chǎn)法〉附表4清算人在解散中的權(quán)力》第三部分第10條規(guī)定,清算人設(shè)定擔(dān)保獲得貸款的權(quán)力無(wú)需獲得其他主體的事先批準(zhǔn)。6限制型可以分為絕對(duì)限制和相對(duì)限制兩類(lèi)。日本的破產(chǎn)立法屬于絕對(duì)限制型,其破產(chǎn)法第78條規(guī)定,管理人借款需經(jīng)法院許可,即不論借款數(shù)額或借款事由如何,都需要事先征得法院許可。7美國(guó)的破產(chǎn)立法屬于相對(duì)限制型,其破產(chǎn)法第364條規(guī)定,凡是無(wú)擔(dān)保貸款,如果在正常業(yè)務(wù)范圍內(nèi)由管理人自行決定,如果在非正常業(yè)務(wù)范圍內(nèi),則要通過(guò)聽(tīng)證程序后獲得法院授權(quán)。對(duì)于需要設(shè)定擔(dān)保的貸款,則不區(qū)分正常業(yè)務(wù)范圍和非正常業(yè)務(wù)范圍,一律要通過(guò)聽(tīng)證程序后由法院授權(quán)。與其他國(guó)家破產(chǎn)立法相比較,我國(guó)法律的規(guī)定既不是自由型,也不是限制型。從自由型的角度看,在管理人因未設(shè)立債權(quán)人委員會(huì)而需要向法院履行通知義務(wù)時(shí),鑒于我國(guó)法院在破產(chǎn)程序中的核心地位,實(shí)際效果等同于需要事先獲得法院批準(zhǔn),借款并不自由。從限制型的角度看,如果設(shè)立了債權(quán)人委員會(huì),管理人借款只需通知債權(quán)人委員會(huì)而無(wú)需獲得其批準(zhǔn),此時(shí)的通知義務(wù)并不會(huì)給其借款權(quán)的行使帶來(lái)實(shí)質(zhì)性限制。顯然這兩種方式都有不妥,一方面,不論借款數(shù)額或借款事由如何,都需要事先征得法院許可,將影響管理人的工作效率,并且小額借款也需要報(bào)告法院批準(zhǔn),會(huì)影響法院的正常司法工作;另一方面,不論借款數(shù)額或借款事由如何,只需要通知債權(quán)人委員會(huì)就可以進(jìn)行,又會(huì)影響債權(quán)人的監(jiān)督權(quán)與決策權(quán)。所以,我國(guó)破產(chǎn)立法規(guī)定還應(yīng)當(dāng)予以進(jìn)一步完善。如何合理制約管理人的借款權(quán)呢?從其他國(guó)家立法看主要有以下方式。第一種方式是根據(jù)借款數(shù)額區(qū)別對(duì)待,即小額貸款無(wú)需批準(zhǔn),大額貸款需要批準(zhǔn)。這種方式的優(yōu)點(diǎn)是能夠在管理人履職的效率及靈活性與債權(quán)人保護(hù)之間取得平衡,但缺點(diǎn)也很明顯,一是不同規(guī)模的企業(yè)對(duì)大額貸款和小額貸款的判斷標(biāo)準(zhǔn)并不一樣,很難以立法方式為每一個(gè)具體的企業(yè)設(shè)定恰當(dāng)?shù)臄?shù)額標(biāo)準(zhǔn);二是難以防止管理人以化整為零、化大為小的方式規(guī)避法律。第二種方式是規(guī)定無(wú)需以債務(wù)人財(cái)產(chǎn)設(shè)定擔(dān)保的貸款由管理人自由決定,需設(shè)定擔(dān)保的貸款需要獲得批準(zhǔn),這類(lèi)似美國(guó)的規(guī)定。這種方式的優(yōu)點(diǎn)是能有效地保護(hù)債權(quán)人利益,同時(shí)也賦予管理人自由裁量的權(quán)利,缺點(diǎn)是有損管理人進(jìn)行小額擔(dān)保借款的工作效率。第三種方式是規(guī)定所有的借款都需要獲得批準(zhǔn)才能進(jìn)行,這類(lèi)似日本的規(guī)定,其優(yōu)點(diǎn)是有利于保障債務(wù)人財(cái)產(chǎn)的安全,缺點(diǎn)是比較僵硬,有損效率,并且完全剝奪了管理人借款的自由裁量權(quán)。我國(guó)需要考慮如何在保證管理人對(duì)借款的自由裁量權(quán)的同時(shí),有效維護(hù)債權(quán)人的權(quán)利與利益,以及如何在已有立法規(guī)定下合理劃分債權(quán)人會(huì)議、債權(quán)人委員會(huì)和管理人之間的權(quán)力,并設(shè)置一個(gè)統(tǒng)一的原則解決個(gè)案問(wèn)題。筆者認(rèn)為,可以由法院在每個(gè)案件召開(kāi)第一次債權(quán)人會(huì)議時(shí)向各方當(dāng)事人釋明,由債權(quán)人會(huì)議通過(guò)決議為管理人行使借款權(quán)設(shè)定數(shù)額與性質(zhì)等標(biāo)準(zhǔn),如規(guī)定在一定數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)以下的借款(有無(wú)擔(dān)?？闪硇幸?guī)定)無(wú)需事先報(bào)告?zhèn)鶛?quán)人會(huì)議和債權(quán)人委員會(huì),可由管理人徑行實(shí)施;在一定上下數(shù)額范圍內(nèi)的借款則需報(bào)告?zhèn)鶛?quán)人委員會(huì),如果沒(méi)有設(shè)立債權(quán)人委員會(huì)的,則應(yīng)報(bào)告法院,由其監(jiān)督;一定數(shù)額以上的借款必須報(bào)告?zhèn)鶛?quán)人會(huì)議。(三)非法定產(chǎn)財(cái)產(chǎn)處分不得使用、轉(zhuǎn)讓或運(yùn)輸船舶財(cái)產(chǎn)管理人享有管理和處分債務(wù)人財(cái)產(chǎn)的權(quán)利,是各國(guó)破產(chǎn)立法的通例。綜合主要發(fā)達(dá)國(guó)家的破產(chǎn)立法規(guī)定,管理人管理和處分債務(wù)人財(cái)產(chǎn)的權(quán)利主要包括以下具體內(nèi)容:第一,請(qǐng)求對(duì)債務(wù)人財(cái)產(chǎn)加蓋封印;第二,編制債務(wù)人財(cái)產(chǎn)目錄;第三,評(píng)估債務(wù)人財(cái)產(chǎn)的價(jià)值;第四,編制債務(wù)人財(cái)產(chǎn)的資產(chǎn)負(fù)債表;第五,出租、出售債務(wù)人財(cái)產(chǎn);第六,設(shè)定財(cái)產(chǎn)擔(dān)保;第七,放棄債務(wù)人財(cái)產(chǎn),等等。我國(guó)新破產(chǎn)法第25條明確賦予管理人管理和處分債務(wù)人財(cái)產(chǎn)的權(quán)利,但沒(méi)有針對(duì)管理人實(shí)施的重大財(cái)產(chǎn)處分行為設(shè)定嚴(yán)格的制約機(jī)制。新破產(chǎn)法第69條規(guī)定,管理人轉(zhuǎn)讓不動(dòng)產(chǎn)權(quán)益、探礦權(quán)、采礦權(quán)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、全部庫(kù)存或營(yíng)業(yè)、債權(quán)、有價(jià)證券以及借款、設(shè)定財(cái)產(chǎn)擔(dān)保和放棄權(quán)利等行為,只需要及時(shí)向債權(quán)人委員會(huì)或人民法院報(bào)告就可以進(jìn)行。如此寬泛寬松的授權(quán),可能導(dǎo)致管理人的權(quán)利行使失控,需要加以適當(dāng)限制。第一,這種授權(quán)不符合國(guó)際破產(chǎn)立法慣例,有可能損害債權(quán)人利益。各國(guó)破產(chǎn)立法均對(duì)管理人的上述重大財(cái)產(chǎn)處分行為作有限制。如《日本破產(chǎn)法》第78條第2款規(guī)定:“破產(chǎn)管理人在進(jìn)行下列行為時(shí),必須取得法院的許可:(1)關(guān)于不動(dòng)產(chǎn)的物權(quán)、應(yīng)當(dāng)?shù)怯浀娜毡敬盎蛲鈬?guó)船舶的自主出售;(2)礦業(yè)權(quán)、漁業(yè)權(quán)、專利權(quán)、實(shí)用新型權(quán)、外觀設(shè)計(jì)專利權(quán)、商標(biāo)權(quán)、線路配置利用權(quán)、培育未成年殘疾人的權(quán)利、著作權(quán)或著作相鄰權(quán)的自主出售;(3)營(yíng)業(yè)或事業(yè)的轉(zhuǎn)讓;(4)商品的整體出售;(5)借款;(6)基于第二百三十八條第二款規(guī)定的對(duì)放棄繼承的承認(rèn),基于第二百四十三條準(zhǔn)用基于同款規(guī)定的對(duì)放棄概括遺贈(zèng)的承認(rèn),基于第二百四十四條第一款規(guī)定的對(duì)特定遺贈(zèng)的放棄;(7)動(dòng)產(chǎn)的自主出售;(8)債權(quán)或有價(jià)證券的轉(zhuǎn)讓;(9)依照第五十三條第一款規(guī)定的請(qǐng)求履行;(10)提起訴訟;(11)和解或者仲裁協(xié)議;(12)權(quán)利的放棄;(13)對(duì)財(cái)團(tuán)債權(quán)、取回權(quán)、別除權(quán)的承認(rèn);(14)回贖別除權(quán)標(biāo)的物;(15)法院指定的其他行為。”8《德國(guó)支付不能法》第160條規(guī)定:“1.支付不能管理人欲實(shí)施法律行為的,以法律行為對(duì)支付不能程序具有特別意義為限,其應(yīng)征得債權(quán)人委員會(huì)同意。未選任有債權(quán)人委員會(huì)的,應(yīng)征得債權(quán)人會(huì)議的同意。2.在下列情形,尤其需要得到第1款的同意:(1)應(yīng)當(dāng)讓與企業(yè)或營(yíng)業(yè)經(jīng)營(yíng),應(yīng)當(dāng)讓與整個(gè)倉(cāng)庫(kù),應(yīng)當(dāng)直接賣(mài)出不動(dòng)產(chǎn)標(biāo)的物,應(yīng)當(dāng)讓與債務(wù)人在另一企業(yè)持有的股份,但以持股系以與該企業(yè)建立長(zhǎng)期聯(lián)系為目的為限,或應(yīng)當(dāng)讓與取得定期收入的權(quán)利的;(2)應(yīng)當(dāng)接受借貸的,但以借貸將顯著增加支付不能財(cái)團(tuán)的負(fù)擔(dān)為限;(3)應(yīng)當(dāng)使具有顯著利益值的訴訟系屬,應(yīng)當(dāng)開(kāi)始具有顯著利益值的訴訟系屬,應(yīng)當(dāng)拒絕開(kāi)始此種訴訟,或?yàn)榻鉀Q或避免此種訴訟而應(yīng)當(dāng)達(dá)成和解或仲裁協(xié)議的。”9我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的破產(chǎn)“立法”則規(guī)定,由監(jiān)察人(類(lèi)似于債權(quán)人委員會(huì))批準(zhǔn)破產(chǎn)管理人的重大財(cái)產(chǎn)處分行為,監(jiān)察人未選出之前,則由破產(chǎn)管理人呈經(jīng)法院核定。10《美國(guó)破產(chǎn)法》第363條b款1項(xiàng)規(guī)定,除正常業(yè)務(wù)外,“托管人在通知和聽(tīng)證后,可以在非正常業(yè)務(wù)范圍內(nèi)使用、出售或出租財(cái)團(tuán)財(cái)產(chǎn)……”。《美國(guó)破產(chǎn)法》第554條a款規(guī)定:“在通知和聽(tīng)證后,托管人可以放棄任何對(duì)財(cái)團(tuán)財(cái)產(chǎn)是負(fù)擔(dān)的或者不具有價(jià)值和利益的財(cái)產(chǎn)?！笨梢?jiàn),德國(guó)、日本、美國(guó)等國(guó)家及我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)都對(duì)管理人的財(cái)產(chǎn)處分權(quán)利進(jìn)行了嚴(yán)格限制,彼此的區(qū)別只是監(jiān)督主體和納入監(jiān)督范圍行為的判斷標(biāo)準(zhǔn)不同。如美國(guó)和日本規(guī)定由法院許可,德國(guó)規(guī)定由債權(quán)人委員會(huì)或債權(quán)人會(huì)議批準(zhǔn),而我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)則是由監(jiān)察人或法院許可。此外,日本和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)采取具體列舉的方式,德國(guó)采取抽象概括加具體列舉的方式,美國(guó)則根據(jù)正常業(yè)務(wù)范圍和非正常業(yè)務(wù)范圍標(biāo)準(zhǔn)將管理人的權(quán)利行使行為進(jìn)行分類(lèi)。第二,此種授權(quán)與債權(quán)人會(huì)議的職權(quán)沖突。新破產(chǎn)法第61條規(guī)定,批準(zhǔn)債務(wù)人財(cái)產(chǎn)管理和變價(jià)方案屬于債權(quán)人會(huì)議的職權(quán),而管理人的上述各項(xiàng)重大財(cái)產(chǎn)管理處分行為,實(shí)際上可以將對(duì)債務(wù)人財(cái)產(chǎn)的管理和變價(jià)活動(dòng)以分解的方式完全包含在內(nèi),這就造成管理人職責(zé)與債權(quán)人會(huì)議職權(quán)的重合與沖突。如果不能夠清楚地界定管理人和債權(quán)人會(huì)議在管理和處分債務(wù)人財(cái)產(chǎn)上的權(quán)力劃分,則既不能對(duì)管理人形成有效制約,也無(wú)法真正實(shí)現(xiàn)債權(quán)人會(huì)議的民主自治。筆者認(rèn)為,對(duì)這一問(wèn)題解決方式可以與前述問(wèn)題相同,即在具體案件中由債權(quán)人會(huì)議決議界定其與管理人和債權(quán)人委員會(huì)在管理和處分債務(wù)人財(cái)產(chǎn)上的職責(zé)劃分,這樣可以根據(jù)不同的案件情況由債權(quán)人會(huì)議充分行使自治權(quán),通過(guò)授權(quán)的方式既維護(hù)了其在管理和處分債務(wù)人財(cái)產(chǎn)上的最終權(quán)力,又明確了管理人管理和處分債務(wù)人財(cái)產(chǎn)的具體職責(zé),同時(shí)還能實(shí)現(xiàn)管理人和債權(quán)人委員會(huì)之間的制約平衡。(四)撤銷(xiāo)權(quán)的行使是否會(huì)作出方面作出規(guī)定各國(guó)破產(chǎn)法都規(guī)定了管理人享有撤銷(xiāo)權(quán)。我國(guó)新破產(chǎn)法借鑒國(guó)際破產(chǎn)立法慣例,賦予管理人撤銷(xiāo)權(quán)。這里需要討論的問(wèn)題是,如果管理人決定不行使撤銷(xiāo)權(quán)而債權(quán)人認(rèn)為應(yīng)該行使撤銷(xiāo)權(quán),或者管理人決定行使撤銷(xiāo)權(quán)而債權(quán)人認(rèn)為不應(yīng)該行使時(shí),應(yīng)如何處理。由于撤銷(xiāo)權(quán)行使的具體情況千差萬(wàn)別,管理人在決定是否行使撤銷(xiāo)權(quán)時(shí)需要綜合考量,主要是撤銷(xiāo)成本和撤銷(xiāo)收益的比較。在一些情況下,雖然存在可以行使撤銷(xiāo)權(quán)的情況,但是向法院主張撤銷(xiāo)權(quán)需要支付相應(yīng)的撤銷(xiāo)成本,包括金錢(qián)、人力、時(shí)間等,這些成本將來(lái)是否會(huì)得到彌補(bǔ)并不確定,特別是撤銷(xiāo)權(quán)涉及的標(biāo)的較小,撤銷(xiāo)成本明顯可能大于撤銷(xiāo)收益時(shí),管理人可以根據(jù)債權(quán)人利益最大化的原則決定不行使撤銷(xiāo)權(quán)。在另一些情況下,由于情況緊急或因信息掌握方面的局限,管理人在撤銷(xiāo)權(quán)行使上可能會(huì)做出不適當(dāng)?shù)臎Q定。當(dāng)管理人和債權(quán)人在撤銷(xiāo)權(quán)行使上發(fā)生沖突時(shí)如何解決爭(zhēng)議,是由管理人自行決定還是允許債權(quán)人向法院尋求救濟(jì)呢?筆者認(rèn)為,應(yīng)當(dāng)允許債權(quán)人對(duì)管理人的決定向法院提出異議,由法院作出裁判。聯(lián)合國(guó)國(guó)際貿(mào)易法委員會(huì)在其制定的《破產(chǎn)法立法指南》中也表達(dá)了由法院對(duì)債權(quán)人異議進(jìn)行裁定的態(tài)度,其第93條規(guī)定,如果破產(chǎn)管理人不同意行使撤銷(xiāo)權(quán),債權(quán)人可以尋求法院的許可進(jìn)行撤銷(xiāo)。11(五)破產(chǎn)重整程序中的利益相關(guān)者我國(guó)新破產(chǎn)法規(guī)定,在破產(chǎn)重整程序中,管理人或債務(wù)人有權(quán)制定并提交重整方案;由管理人管理財(cái)產(chǎn)和營(yíng)業(yè)事務(wù)的,管理人負(fù)責(zé)制定重整計(jì)劃草案;由債務(wù)人管理財(cái)產(chǎn)和營(yíng)業(yè)事務(wù)的,則由債務(wù)人負(fù)責(zé)制定重整計(jì)劃草案。如果管理人或債務(wù)人自人民法院裁定債務(wù)人重整之日起6個(gè)月內(nèi)沒(méi)有提交重整計(jì)劃草案,則宣告?zhèn)鶆?wù)人破產(chǎn)。由此可見(jiàn),新破產(chǎn)法賦予了管理人或債務(wù)人制定并提交重整方案的壟斷權(quán),這一規(guī)定有不妥之處。第一,制度設(shè)計(jì)過(guò)于僵硬。新破產(chǎn)法的上述規(guī)定使得重整程序和破產(chǎn)企業(yè)的命運(yùn)完全掌握在管理人或債務(wù)人手中,只要管理人或債務(wù)人沒(méi)有在規(guī)定時(shí)間內(nèi)提交重整計(jì)劃草案,人民法院就宣告?zhèn)鶆?wù)人破產(chǎn),沒(méi)有任何回旋余地。破產(chǎn)重整程序牽涉?zhèn)鶛?quán)人、債務(wù)人、債務(wù)人的出資人等各方利益,新破產(chǎn)法簡(jiǎn)單地根據(jù)管理人或債務(wù)人沒(méi)有在規(guī)定時(shí)間制定并提交重整計(jì)劃草案就終結(jié)重整程序,過(guò)于草率,沒(méi)有考慮債權(quán)人、出資人等其他利益關(guān)系人的權(quán)利與利益。第二,損害了債務(wù)人的出資人破產(chǎn)程序參與權(quán)。一般的民事程序只涉及原告與被告,表現(xiàn)為雙方博弈,而破產(chǎn)程序涉及的利益主體非常多,表現(xiàn)為多方博弈?，F(xiàn)代破產(chǎn)立法的趨勢(shì)之一,是盡可能鼓勵(lì)所有的破產(chǎn)程序利益關(guān)系人參加到程序中來(lái),而不是只由法院與管理人全程辦理。與破產(chǎn)清算程序中的債務(wù)人不同,重整程序中的債務(wù)人通常還有很大的資產(chǎn),甚至還有相當(dāng)?shù)馁Y本。12因此,債務(wù)人的出資人與破產(chǎn)程序有直接利益關(guān)系。新破產(chǎn)法的這一規(guī)定損害了出資人的破產(chǎn)程序參與權(quán)。第三,剝奪了債務(wù)人重整成功的其他機(jī)會(huì)。管理人或債務(wù)人無(wú)法在規(guī)定期間制定重整計(jì)劃草案,并不等于其他利益關(guān)系人也不能制定出重整計(jì)劃草案。債權(quán)人、出資人等其他利益關(guān)系人也有其利益激勵(lì)以促使重整成功,他們也會(huì)制定出重整計(jì)劃草案,并說(shuō)服其他利益關(guān)系人支持自己的重整計(jì)劃草案。如《美國(guó)破產(chǎn)法》第1121條就規(guī)定,債務(wù)人在規(guī)定期間不能提交破產(chǎn)方案,托管人、債權(quán)人委員會(huì)、資產(chǎn)證券持有人委員會(huì)、債權(quán)人、資產(chǎn)證券持有人或者契約托管人都可以提交破產(chǎn)方案。至于誰(shuí)的方案會(huì)獲得支持,則由利益關(guān)系人通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)來(lái)決定。新破產(chǎn)法的規(guī)定需要修改,打破管理人或債務(wù)人在重整計(jì)劃草案制定和提交上的壟斷權(quán),鼓勵(lì)債權(quán)人、投資人等其他利益關(guān)系人參與破產(chǎn)重整程序,允許他們?cè)诠芾砣嘶騻鶆?wù)人不能按期制定重整計(jì)劃草案時(shí),自行制定重整計(jì)劃草案。(六)臨時(shí)管理人的職責(zé)我國(guó)新破產(chǎn)法第25條在規(guī)定管理人的八項(xiàng)具體職責(zé)后,最后還規(guī)定,管理人還應(yīng)當(dāng)履行“人民法院認(rèn)為管理人應(yīng)當(dāng)履行的其他職責(zé)”。這一規(guī)定實(shí)際上承認(rèn)人民法院可以創(chuàng)設(shè)管理人職責(zé),若不加限制,恐有不妥。西方主要發(fā)達(dá)國(guó)家的破產(chǎn)立法都明確規(guī)定管理人的職責(zé)范