第13章 衛(wèi)生應(yīng)急協(xié)同治理與利益相關(guān)者管理

國(guó)家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)“十二五”規(guī)劃教材全國(guó)高等醫(yī)藥教材建設(shè)研究會(huì)“十二五”規(guī)劃教材供衛(wèi)生管理及相關(guān)專(zhuān)業(yè)用全國(guó)高等學(xué)校教材衛(wèi)生應(yīng)急管理主審陳賢義主編吳群紅楊維中副主編譚曉東吳美珍PublicHealthEmergencyManagement第十三章衛(wèi)生應(yīng)急協(xié)同治理與利益相關(guān)者管理內(nèi)容提要突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急的多部門(mén)合作的理論基礎(chǔ)；衛(wèi)生應(yīng)急管理中的利益相關(guān)者分析；突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急多部門(mén)合作機(jī)制。學(xué)習(xí)目標(biāo)掌握：衛(wèi)生應(yīng)急利益相關(guān)者的范疇和多部門(mén)合作理論的意義；熟悉：衛(wèi)生利益相關(guān)者分析方法和應(yīng)對(duì)策略制定的方法；了解：多部門(mén)合作在衛(wèi)生應(yīng)急中的作用。

聯(lián)防聯(lián)控的作用2009年4月，甲型H1N1流感在墨西哥暴發(fā)，之后傳遍五大洲。引起WHO高度重視，并向全球發(fā)出了最高級(jí)別的預(yù)警。中國(guó)政府在疫情尚未到達(dá)中國(guó)大陸時(shí)就強(qiáng)調(diào)，各級(jí)黨委和政府一定要堅(jiān)持以人為本，及時(shí)采取綜合防范措施，各地區(qū)各有關(guān)部門(mén)要加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮聯(lián)防聯(lián)控工作機(jī)制作用，積極應(yīng)對(duì)，科學(xué)處置，以確保人民群眾身體健康和生命安全。這些應(yīng)對(duì)措施對(duì)控制甲型流感的世界大流行，都發(fā)揮了重要的作用。

第一節(jié)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急的多部門(mén)合作的理論基礎(chǔ)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)必須動(dòng)員各級(jí)政府、社區(qū)、交通、公安、宣傳、教育等全社會(huì)力量的廣泛參與；僅依靠衛(wèi)生部門(mén)的力量,難以滿(mǎn)足突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理的需要；需要在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案、法制建設(shè)、管理體制和運(yùn)行機(jī)制建立過(guò)程中，必須綜合考慮事件對(duì)公眾和利益相關(guān)者的影響，分析利益相關(guān)者對(duì)事件的態(tài)度，調(diào)動(dòng)其積極方面的力量，提高多部門(mén)應(yīng)急反應(yīng)的速度和效率。

突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急的多部門(mén)合作的

理論基礎(chǔ)衛(wèi)生應(yīng)急多部門(mén)合作的理論基礎(chǔ)利益相關(guān)者管理理論社會(huì)動(dòng)員理論衛(wèi)生應(yīng)急協(xié)同性理論多部門(mén)合作理論

一、衛(wèi)生應(yīng)急協(xié)同性理論協(xié)同理論思想是德國(guó)著名物理學(xué)家哈肯（Haken）于1976年提出的。該理論認(rèn)為：千差萬(wàn)別的系統(tǒng)，盡管其屬性不同，但在整個(gè)環(huán)境中，各個(gè)系統(tǒng)間存在著相互影響而又相互合作關(guān)系。主要內(nèi)容為三個(gè)方面：即協(xié)同效應(yīng)、伺服原理和自組織原理。一、衛(wèi)生應(yīng)急協(xié)同性理論協(xié)同效應(yīng)是指由于協(xié)同作用而產(chǎn)生的結(jié)果，協(xié)同作用是系統(tǒng)有序結(jié)構(gòu)形成的內(nèi)驅(qū)力，協(xié)同作用能使系統(tǒng)在臨界點(diǎn)發(fā)生質(zhì)變產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng)，使系統(tǒng)從無(wú)序變?yōu)橛行颍瑥幕煦缰挟a(chǎn)生某種穩(wěn)定結(jié)構(gòu)。多數(shù)應(yīng)急事件都具有突發(fā)性，從混沌到有序的過(guò)程就是應(yīng)急工作的反應(yīng)和協(xié)調(diào)的過(guò)程。

一、衛(wèi)生應(yīng)急協(xié)同性理論伺服原理用一句話(huà)來(lái)概括，即快變量服從慢變量，序參量支配子系統(tǒng)行為。序參量是指影響系統(tǒng)各要素由一種相變狀態(tài)轉(zhuǎn)化為另一種相變狀態(tài)的過(guò)程中起決定作用的、能夠主宰系統(tǒng)演化進(jìn)程和方向的關(guān)鍵影響要素和變量。找到了序參量，也就找到了引導(dǎo)和控制整個(gè)應(yīng)對(duì)局面的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，把握住了應(yīng)對(duì)形勢(shì)的可能走向。

一、衛(wèi)生應(yīng)急協(xié)同性理論自組織是相對(duì)于他組織而言的。他組織是指組織指令和組織能力來(lái)自系統(tǒng)外部。而自組織則指系統(tǒng)在沒(méi)有外部指令的條件下，其內(nèi)部子系統(tǒng)之間能夠按照某種規(guī)則自動(dòng)形成一定的結(jié)構(gòu)或功能，具有內(nèi)在性和自生性特點(diǎn)。二、多部門(mén)合作理論多部門(mén)合作也稱(chēng)公共治理理論，是指國(guó)家或地區(qū)的公共管理部門(mén)為解決特定社會(huì)政策問(wèn)題，開(kāi)展的不同公共管理部門(mén)之間的合作，包括在法規(guī)體系、組織結(jié)構(gòu)、協(xié)調(diào)手段和方式等方面的布置和安排。多部門(mén)合作是當(dāng)今世界各國(guó)政府在建立完善響應(yīng)體制工作中的難點(diǎn)，也是重點(diǎn)。三、利益相關(guān)者管理理論

利益相關(guān)者管理理論原本是指企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理者為綜合平衡各個(gè)利益相關(guān)者的利益要求而進(jìn)行的管理活動(dòng)。利益相關(guān)者是指與企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為和后果具有利害關(guān)系的群體或個(gè)人。其可直觀(guān)地分析突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的各種利益相關(guān)者對(duì)事件發(fā)生和應(yīng)急處理的態(tài)度和行動(dòng)，以便更好地平衡各方面的利益，調(diào)動(dòng)不同利益相關(guān)者的力量。

四、社會(huì)動(dòng)員理論社會(huì)動(dòng)員是“有目的、有計(jì)劃的引導(dǎo)社會(huì)公眾參與重大社會(huì)活動(dòng)的過(guò)程”。突發(fā)公共衛(wèi)生事件的社會(huì)動(dòng)員是指在突發(fā)公共衛(wèi)生事件管理過(guò)程中，動(dòng)員主體以獲取抑制或緩解危機(jī)的社會(huì)資源為目標(biāo)，通過(guò)宣傳、引導(dǎo)、組織等方式去激勵(lì)和發(fā)動(dòng)動(dòng)員客體積極響應(yīng)參與，將各種應(yīng)急所需的潛在資源和力量最大限度的匯集起來(lái)，轉(zhuǎn)化成有生力量以戰(zhàn)勝危機(jī)、恢復(fù)社會(huì)正常秩序的行為方式與過(guò)程。第二節(jié)衛(wèi)生應(yīng)急管理中的利益相關(guān)者分析分析意義為防止發(fā)生應(yīng)急工作在多部門(mén)合作時(shí)的相互掣肘、難以協(xié)調(diào)合作的情況，必須對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生時(shí)可能的利益相關(guān)者進(jìn)行詳細(xì)的分析。了解他們各自的位置、角色和態(tài)度。通過(guò)日常的工作，使各自的態(tài)度向著有利于應(yīng)急工作的方向發(fā)生轉(zhuǎn)變。

一、利益相關(guān)者的特性突發(fā)公共衛(wèi)生事件的利益相關(guān)者：是指任何能夠影響事件處理活動(dòng)，從而能夠影響事件處置目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的所有個(gè)體和群體。圖1利益相關(guān)者作用機(jī)制分析圖二、利益相關(guān)者分析的方法利益相關(guān)者分析：在突發(fā)事件應(yīng)急處置中，利益相關(guān)者分析主要用于分析與事件相關(guān)的所有個(gè)人組織、理清重大相關(guān)者對(duì)于事件處置戰(zhàn)略的影響。突發(fā)公共衛(wèi)生事件的性質(zhì)決定了利益相關(guān)者的范圍，也決定了政府在處置突發(fā)事件過(guò)程中必須要考慮利益相關(guān)者管理的問(wèn)題。

利益相關(guān)者管理分析的五個(gè)步驟1.2.3.4.1、確定誰(shuí)是利益相關(guān)者。2、確定可能存在的特殊利益。.3、確定利益相關(guān)者的矩陣位置。4、決定通過(guò)具體什么方式進(jìn)行管理。55、制定應(yīng)對(duì)各利益相關(guān)者的策略。1.確定誰(shuí)是利益相關(guān)者

一是通過(guò)事故源尋找利益相關(guān)者，二是通過(guò)事故處置過(guò)程分析利益相關(guān)者。案例：2005年安徽阜陽(yáng)出現(xiàn)假奶粉導(dǎo)致的嬰兒死亡事件為例，來(lái)分析利益相關(guān)者。

2、確定可能存在的特殊利益根據(jù)利益相關(guān)者要求的合理性、影響力和緊急性，找出主要的、依靠的、引起危險(xiǎn)的和決定性的利益相關(guān)者。例如：學(xué)校發(fā)生流感以后對(duì)于學(xué)生、教師和家長(zhǎng)等各方面的影響。3、確定利益相關(guān)者的矩陣位置根據(jù)各利益相關(guān)者對(duì)該政策表達(dá)的言論、態(tài)度、行為，判斷其權(quán)力和影響力。根據(jù)各利益相關(guān)者對(duì)該政策的影響力水平，將其填入矩陣。項(xiàng)目利益相關(guān)者類(lèi)別利益相關(guān)者功能立場(chǎng)標(biāo)記1政府指導(dǎo)者2農(nóng)業(yè)部決策者3衛(wèi)計(jì)委影響者4養(yǎng)殖及高危人員項(xiàng)目對(duì)象5疾控機(jī)構(gòu)發(fā)起人6媒體宣傳促進(jìn)7國(guó)際健康組織影響者8健教人員實(shí)施者223ndstep:tomaptheseactorsontothematrixaccordingtotheirlevelofalignmentandinterest.

根據(jù)各利益相關(guān)者對(duì)本政策（項(xiàng)目）的立場(chǎng)和興趣水平，將其填入矩陣。Accordingtotheirdiscourse,attitudes,theprocedurestheyfollow,andthecontentoftheirformalandinformalpolicyexpressions,stakeholdersaremappedontothematrix.根據(jù)各利益相關(guān)者對(duì)政策（項(xiàng)目）表達(dá)的言論、態(tài)度、行為，判斷其立場(chǎng)和興趣。23DistributionofthestakeholdersintheAIIMmatrix

各利益相關(guān)者在AIIM矩陣中的分布

24lowhighhighalignmentinterest項(xiàng)目利益相關(guān)者類(lèi)別利益相關(guān)者功能立場(chǎng)標(biāo)記1政府指導(dǎo)者2農(nóng)業(yè)部決策者3衛(wèi)計(jì)委決策者4養(yǎng)殖及高危人員項(xiàng)目對(duì)象5疾控機(jī)構(gòu)發(fā)起人6媒體宣傳促進(jìn)7國(guó)際健康組織影響者8健教人員實(shí)施者254、決定通過(guò)具體什么方式進(jìn)行管理

哪些利益相關(guān)者最能影響政策過(guò)程，主要的利益相關(guān)者用星號(hào)標(biāo)記。這種工具試圖支持這樣的決策過(guò)程,即開(kāi)發(fā)最有效的行動(dòng)計(jì)劃，將資源投入到爭(zhēng)論最多，反對(duì)最強(qiáng)烈的主要利益相關(guān)者方面。開(kāi)發(fā)改變目標(biāo)群體的路徑：提出各利益相關(guān)者態(tài)度變化的軌跡，沿著這個(gè)軌跡，每一個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)都要描述采取何種措施和期望發(fā)生何種變化。

5、制定應(yīng)對(duì)各利益相關(guān)者的策略包括溝通策略，游說(shuō)談判策略，試點(diǎn)帶動(dòng)全面策略；案例：2009年4月面對(duì)突如其來(lái)的甲型H1N1流感疫情，特別是在流行的早期，墨西哥的疫情比較嚴(yán)重，為了保證國(guó)民的健康，我國(guó)政府做出了及時(shí)果斷的反應(yīng)，建立了“8+1”的聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制進(jìn)行擴(kuò)展。利益相關(guān)者理論應(yīng)用注意事項(xiàng)總之，利益相關(guān)者分析對(duì)組織發(fā)展和政策制定執(zhí)行有重要的影響。在政策的制定過(guò)程中，需要通過(guò)明確利益相關(guān)者，確定他們的特殊利益及他們關(guān)注的對(duì)象，識(shí)別利益相關(guān)者對(duì)組織的權(quán)益主張，分析不同利益相關(guān)者主張的合理性，依據(jù)其對(duì)組織的重要性再進(jìn)行不同的政策調(diào)整和影響方式選擇。在努力滿(mǎn)足不同利益相關(guān)者主張的行動(dòng)中，采取有針對(duì)性的行動(dòng)，優(yōu)先滿(mǎn)足最重要的利益相關(guān)者，是使政策目標(biāo)得到實(shí)現(xiàn)的重要保證。第三節(jié)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急多部門(mén)合作機(jī)制突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急中的多部門(mén)合作機(jī)制指在突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對(duì)過(guò)程中，對(duì)參與應(yīng)急處置的主要部門(mén)和利益相關(guān)部門(mén)在處置危機(jī)過(guò)程中形成的防控目標(biāo)一致、具體分工合作、諸要素之間相互協(xié)助的過(guò)程與作用。

一、突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理中多部門(mén)合作的意義第一，衛(wèi)生工作是人人需要，也需要人人參與的社會(huì)性工作。第二，多部門(mén)合作作為突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理的方式之一，其最大的優(yōu)勢(shì)就是能在最短時(shí)間內(nèi)最大限度的整合資源。第三，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理過(guò)程中，政府是主導(dǎo)力量，企業(yè)擔(dān)負(fù)著重要的社會(huì)責(zé)任，非政府組織是社會(huì)民間力量的代表。一、突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理中多部門(mén)合作的意義第四，多部門(mén)合作成為政府與公眾之間溝通的橋梁與平臺(tái)，能夠促進(jìn)彼此間的信息交流和有效溝通，提高突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理的效率。最后，多部門(mén)合作能提高政府的自信心，通過(guò)迅速發(fā)布危機(jī)的最新信息動(dòng)態(tài)，讓公眾及時(shí)獲得準(zhǔn)確的信息，從而對(duì)危機(jī)做出理智的判斷，減輕、避免公眾因信息封鎖或謠言而引起社會(huì)恐慌和集體行為，防止危機(jī)的進(jìn)一步惡化或擴(kuò)散。二、突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急中的多部門(mén)合作問(wèn)題分析在我國(guó)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急的“一案三制”中，均提到了多部門(mén)合作的重要意義，但是在實(shí)際操作過(guò)程中，突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急的部門(mén)合作機(jī)制發(fā)揮情況還有待于提高。問(wèn)題主要表現(xiàn)：在重大事件面前，部門(mén)之間基于自己的利益訴求與其他部門(mén)不同，管理體制不同，信息渠道不同，應(yīng)對(duì)