土地規(guī)劃研究中心主任嚴(yán)金明教授訪談錄

土地規(guī)劃研究中心主任嚴(yán)金明教授訪談錄

近年來，房價(jià)上漲，“地王”頻繁出現(xiàn)。繁忙的城市使人們更重視土地儲備制度。而在業(yè)界看來,誕生于10多年前的土地儲備制度在實(shí)際運(yùn)作中也確實(shí)產(chǎn)生了一些問題。近日,記者就土地儲備制度改革這一話題采訪了中國人民大學(xué)教授嚴(yán)金明。他認(rèn)為,經(jīng)過多年的快速發(fā)展,在土地儲備供應(yīng)環(huán)節(jié)已經(jīng)隱現(xiàn)出了一些不容忽視的弊端,存在土地儲備范圍太廣、規(guī)模太大的問題,在一定程度上已經(jīng)脫離了其初始目的,需要作出相應(yīng)調(diào)整。我國的土地儲備制度與自然資源《中國土地》:自從土地儲備制度建立以來,發(fā)展速度非?？?。從各大城市、中小城市,一直到縣級市,幾乎都建立了這一制度。各地方政府領(lǐng)導(dǎo)也都很重視這塊工作。尤其是從去年開始,各地從擴(kuò)大內(nèi)需和保紅線、保增長的目的出發(fā),更是加大了土地儲備的力度。您認(rèn)為,從目前我國土地儲備制度的現(xiàn)狀看,有哪些地方需要完善和改進(jìn)?嚴(yán)金明:首先要擺正土地儲備制度與政府職能的關(guān)系。政府的職能是公共管理。政府應(yīng)該是有限政府、服務(wù)型政府,它本身是服務(wù)性的,這也是世界潮流。但土地儲備制度在實(shí)際運(yùn)作方式上,實(shí)際上是政府在經(jīng)營土地。政府低價(jià)進(jìn)、高價(jià)出,拿地的時(shí)候成本低,通過招拍掛出讓時(shí),土地就升值幾倍甚至十幾倍。嚴(yán)格地講,政府是不能直接經(jīng)營土地的。當(dāng)政府直接經(jīng)營土地時(shí),人們最大的擔(dān)心是容易產(chǎn)生腐敗。我國的土地儲備制度是從國外引進(jìn)的。具體做法是:由政府出面收購或征地,然后對征到的土地進(jìn)行整理,使其達(dá)到開工條件,然后政府再通過土地市場將整理后的土地出讓,從中獲得收益。但我國的土地制度與國外又有所不同。我國實(shí)行的是土地公有制,而世界上大多數(shù)國家實(shí)行的是以土地私有制為主體的混合所有制,完全實(shí)行土地公有制的國家很少。所以,我國的土地儲備與國外土地儲備的概念并不一樣。我們土地儲備的理論根據(jù)是,因?yàn)橥恋厥菄宜?所以政府要代表國家把土地進(jìn)行儲備、進(jìn)行經(jīng)營,這當(dāng)然是可以成立的。但同時(shí)也產(chǎn)生了一個(gè)矛盾:政府的職能決定了政府不能直接經(jīng)營土地,但土地公有的制度又讓政府經(jīng)營土地成為可能。這種情況在世界上是少有的。所以,我們要根據(jù)我國的國情來建立土地儲備制度。開發(fā)建設(shè)用地和服務(wù)的土地,包括其資產(chǎn)資產(chǎn)《中國土地》:要讓土地儲備制度適合中國國情,您認(rèn)為應(yīng)該從什么地方入手改革?嚴(yán)金明:在大的方向上,要有一個(gè)轉(zhuǎn)變,即土地儲備由政府直接運(yùn)作改為政府間接運(yùn)作。在這個(gè)基礎(chǔ)上改革現(xiàn)有的運(yùn)作機(jī)制,可以設(shè)想重建機(jī)構(gòu),成立“國有土地資產(chǎn)儲備運(yùn)營公司”,受政府領(lǐng)導(dǎo),代表政府來管理經(jīng)營土地。成立這樣一個(gè)公司主要有兩個(gè)目的:一個(gè)是保持國有土地資產(chǎn)的保值增值,防止國有土地資產(chǎn)的流失;另一個(gè)是通過保民生用地和公益用地,來實(shí)現(xiàn)政府公共管理的職能。政府的重點(diǎn)目標(biāo)要放在公共利益上,比如說,服務(wù)性用地、公共工程用地,還有保障性住房用地。所以,對征收上來的土地,不能一律采取招掛拍的方式出讓,然后變成建設(shè)用地。有些需要無償或低償?shù)毓?yīng)出去,譬如綠地,做綠地是沒有商業(yè)回報(bào)的,即使有也是社會效益的回報(bào)、公共利益的回報(bào)。在土地儲備上,公共利益這塊要強(qiáng)化。目前的土地儲備,尤其是地方政府在土地投入的比例上,主要側(cè)重于經(jīng)營,在一定程度上忽視了公共利益。新的機(jī)構(gòu)成立后,兩塊都要重視,尤其在公共、民生這塊更要保證。有人說土地資產(chǎn)可以由現(xiàn)有的“國有資產(chǎn)管理委員會”管理,我認(rèn)為不妥,因?yàn)橥恋厥欠浅４蟮囊还P國有資產(chǎn)。據(jù)了解,美國的不動產(chǎn)占到美國財(cái)富的三分之二以上,中國的不動產(chǎn)所占的比例也很大,這么一大筆財(cái)產(chǎn)怎么管理,對整個(gè)社會的影響是非常大的。所以,土地資產(chǎn)還是需要成立一個(gè)專業(yè)的部門來管理。土地儲備中心的公司化。據(jù)初步分析,認(rèn)為《中國土地》:那么,現(xiàn)有的土地整理儲備中心與您設(shè)想的“國有土地資產(chǎn)儲備運(yùn)營公司”是什么關(guān)系呢?嚴(yán)金明:“國有土地資產(chǎn)儲備運(yùn)營公司”是隸屬于政府的公司,在中央這個(gè)層面,要成立“國有土地資產(chǎn)管理委員會”,可以設(shè)想,現(xiàn)有的土地整理儲備中心向公司的方向發(fā)展。說得形象一點(diǎn),現(xiàn)有的土地整理儲備中心是個(gè)“四不象”:它不是行政單位,卻又履行行政機(jī)關(guān)的職能;它不是公司,但實(shí)際上又做公司的事。目前大部分土地儲備中心,大多是事業(yè)單位編制。我想,我們可以借事業(yè)單位轉(zhuǎn)型改制的機(jī)會,把它轉(zhuǎn)變成真正的公司。我的設(shè)想是,中央成立“國有土地資產(chǎn)管理委員會”,履行行政職能;地方建立“國有土地資產(chǎn)儲備運(yùn)營公司”,兩者是管理與被管理的關(guān)系。當(dāng)然,如果地方政府能把土地儲備從資產(chǎn)運(yùn)作中剝離出來的話,也可以不用在機(jī)構(gòu)上進(jìn)行改革,但實(shí)際上很難剝離出來。如果向公司化方向發(fā)展,就能把土地的金融功能發(fā)揮出來。在國外有土地銀行,它在運(yùn)作上做了很多工作,包括不動產(chǎn)的抵押、不動產(chǎn)信托等等,將來我們還可以拓展這方面的功能。有一個(gè)時(shí)期,媒體上經(jīng)常講:“政府經(jīng)營城市,經(jīng)營城市就是經(jīng)營土地”。我覺得這樣表達(dá)是不合適的。如果說政府經(jīng)營,可以是經(jīng)營這個(gè)城市的文化、環(huán)境,怎樣在政策制訂上有利于城市的發(fā)展。經(jīng)營城市,也許政府是好心,為了城市更好地發(fā)展。這樣做可以帶來一時(shí)的發(fā)展,但從長遠(yuǎn)看,會帶來很多后遺癥。當(dāng)然,我們對政府土地儲備、國有建設(shè)用地招掛拍出讓、土地一級市場的政府壟斷等,也不能全盤否定。畢竟中國有自己的國情。改革不能脫離中國的基本土地制度。預(yù)征地發(fā)生的問題《中國土地》:您曾經(jīng)說,目前地方政府的土地儲備有偏大的傾向,在一定程度上脫離了其初始目的。可以舉出具體事例嗎?嚴(yán)金明:土地儲備制度開始建立的時(shí)候,儲備哪些地呢?是城市內(nèi)部的閑置土地,要進(jìn)行城市改造;在企業(yè)改制、企業(yè)破產(chǎn)中,要對其土地資產(chǎn)進(jìn)行處置;還有一些大型的國家建設(shè)用地?，F(xiàn)在,土地儲備的范圍大大擴(kuò)展了,有些地方甚至搞了很多預(yù)征地:把大量的農(nóng)地預(yù)先征收過來,然后進(jìn)入儲備庫。地預(yù)征了,但沒有建設(shè)項(xiàng)目,給了農(nóng)民一些征地補(bǔ)償費(fèi),但地沒有供出去。這樣幾年下來,地價(jià)漲了,農(nóng)民心里不平衡,要求提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。所以,在沒有項(xiàng)目的情況下預(yù)征土地的話,會帶來一系列問題。再者,由于政策上的障礙,農(nóng)地與城市土地本來就存在著“同地不同價(jià)、同地不同權(quán)”的問題。在這個(gè)前提下,政府又通過預(yù)征地的做法,通過招掛拍出讓,使土地翻了十幾倍。而對農(nóng)民的補(bǔ)償卻沒有跟上,這對農(nóng)民是不公平的。最重要的是,我國的憲法和土地管理法都反復(fù)講,只有為了公共利益,才可以對農(nóng)村集體土地進(jìn)行征收和征用。但搞預(yù)征地,又不帶項(xiàng)目,你怎么知道它是為了公共利益呢?實(shí)際上,有些預(yù)征地進(jìn)入儲備庫后就搞了房地產(chǎn)了。這就更讓老百姓不能接受了。可以說,搞預(yù)征地的做法,背離了建立土地儲備制度的初衷。同頻共振,農(nóng)民集體所有所有權(quán)關(guān)系不清《中國土地》:去年黨的十七屆三中全會通過的關(guān)于農(nóng)村改革的決定中明確提出,改革現(xiàn)有征地制度;國土資源部也明確表示,要在近期出臺農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)辦法。在您看來,征地制度改革與土地儲備制度改革有怎樣的關(guān)系?嚴(yán)金明:我認(rèn)為,我們在考慮土地儲備制度改革的時(shí)候,應(yīng)該與農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)聯(lián)系起來,聯(lián)動地進(jìn)行改革。黨的十七屆三中全會已經(jīng)明確提出兩點(diǎn):一個(gè)是縮小征地范圍;另一個(gè)即集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn),就是對土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外的土地實(shí)行流轉(zhuǎn)。按照我的理解,縮小征地范圍,這是基本方向。土地儲備要在城市規(guī)劃建設(shè)用地這個(gè)圈內(nèi)進(jìn)行征地;在規(guī)劃圈外,集體建設(shè)用地要實(shí)行流轉(zhuǎn)。土地儲備不要擴(kuò)大到圈外,圈外要搞集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)。這實(shí)際上是一個(gè)“利”的分配問題。圈外實(shí)行集體土地流轉(zhuǎn),就是政府把“利”讓給農(nóng)民,政府獲益轉(zhuǎn)變成了農(nóng)民獲益。在這一點(diǎn)上,政府需要拿出很大的勇氣來,減權(quán)讓利。不過從現(xiàn)狀看,集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)在制度建設(shè)上還沒有破題,流轉(zhuǎn)辦法千呼萬喚不出來。但不管有多難,也要有一個(gè)破題,有一個(gè)導(dǎo)向。按照目前的規(guī)定,規(guī)劃圈外不能搞房地產(chǎn),存在著土地權(quán)利的不平等。集體土地所有權(quán)成了名不符實(shí)的權(quán)利。實(shí)際上是對農(nóng)民集體土地所有權(quán)的歧視。所以,集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)辦法應(yīng)該盡快出臺。政府土地儲備《中國土地》:據(jù)了解,今年北京市政府的土地儲備任務(wù)達(dá)1000個(gè)億,目前已經(jīng)超額完成了任務(wù)。其他一些城市也有類似的情況,土地儲備規(guī)模比往年加大了好幾倍。這里有沒有風(fēng)險(xiǎn)?您對此怎么看?嚴(yán)金明:土地儲備規(guī)模太大是有風(fēng)險(xiǎn)的。正如你說的,近年一些城市的土地儲備規(guī)模比往年加大了好幾倍。僅北京一個(gè)城市,今年的土地儲備任務(wù)就達(dá)1000個(gè)億。所以我認(rèn)為土地儲備要有一個(gè)適度的規(guī)模,以防范金融風(fēng)險(xiǎn)。我們知道,土地儲備的資金大部分來源于銀行貸款。銀行之所以樂于貸款給土地儲備部門,是源于政府的信用好,認(rèn)為政府不會破產(chǎn),因?yàn)橥恋爻鲎?、?guī)劃等權(quán)力都掌握在政府手中。但實(shí)際上,政府土地儲備也是有風(fēng)險(xiǎn)的。如果全國很多地方都對土地儲備放貸,銀行的錢被轉(zhuǎn)移到了土地上,就有引發(fā)金融危機(jī)的可能性。從歷史上看,歷來的經(jīng)濟(jì)危機(jī)都是從不動產(chǎn)開始的,美國的這次經(jīng)濟(jì)危機(jī)也是如此。還有日本,在亞洲上一次金融危機(jī)時(shí),日本的房地產(chǎn)泡沫破滅了,地價(jià)一下子跌了50%。在我國,目前開發(fā)商的拿地成本越來越高,如果經(jīng)濟(jì)一旦放緩,出現(xiàn)房地產(chǎn)泡沫,政府還不起貸款也是有可能的。此外,銀行的錢要用于各個(gè)方面,要保民生工程、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展等等。如果都用在土地上,對國家其他行業(yè)的發(fā)展是不利的。所以,我們還要有一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)意識。土地征收的分配《中國土地》:您認(rèn)為怎樣才能抑制政府在土地上的營利沖動?嚴(yán)金明:現(xiàn)在土地征收制度,土地的差價(jià)很大一部分被政府拿走了。問題的核心是,在農(nóng)地非農(nóng)化的過程中,土地增值收益如何分配?我認(rèn)為,抑制政府在土地上營利的沖動同樣需要改革的思路,要把稅收制度改革與土地儲備