土地公益征收征用模式的構(gòu)建

土地公益征收征用模式的構(gòu)建摘要：由于我國土地公益征收征用的制度尚不規(guī)范和完善，導(dǎo)致了一些政府部分假借公共利益之名謀貿(mào)易利益之實，喪失了公益目的性，嚴(yán)重侵犯了行政相對人的正當(dāng)權(quán)益。因此建立一整套切實可行，具有較強操縱性的征收征用模式能使私人財產(chǎn)權(quán)的尊重與公共利益的增進達到***的同一。在政府部分的公益征收征用的操縱上，積極引進如民眾參與的聽證制度、立法和司法機關(guān)對公共利益的界定制度、公共利益認(rèn)定委員會制度等多元化監(jiān)視的表達模式對公權(quán)力的濫用加以制衡；完善公益征收征用的補償模式，能進一步加強政府部分的權(quán)責(zé)同一性，進而保障行政相對人的正當(dāng)權(quán)益。關(guān)鍵字：公共利益，征收征用模式，補償模式一、公共利益的解讀及界定標(biāo)準(zhǔn)“公益”，即公共利益，是在法國1789年發(fā)表的《人權(quán)宣言》中第一次提出的，是指政府部分實施土地征收征用行為的法定原因?！段餀?quán)法》通過后，社會上很多專家學(xué)者和民眾紛紛對其中第42條的公共利益發(fā)表了各自的看法，對其進行不同的解讀，從一定程度上反映出了公共利益的界定存在相當(dāng)大的彈性空間，因此對公共利益進行本質(zhì)分析是構(gòu)建公權(quán)力限制模式首要解決的題目。物權(quán)法起草專家梁慧星教授以為公共利益的內(nèi)涵和外延極不清楚，對政府的土地征收征用行為不能發(fā)揮應(yīng)有的限制效力，因此他在《中國物權(quán)法草案建議稿》中建議對公共利益界定的立法模式采用更為明確的概括式。中國人民大學(xué)法學(xué)院院長王利明教授卻對《物權(quán)法》中公共利益的不具體界定表示肯定，他以為公共利益是一個彈性條款，在不同情況下有其特殊意義，法律不應(yīng)對此作“一刀切”的規(guī)定。鄭州大學(xué)法學(xué)院的沈開舉教授以為《物權(quán)法》中公共利益的概念應(yīng)當(dāng)與公眾性共同利益的概念一致，并且應(yīng)以公眾利益為依托。他還特別指出社會的公民或是社會民間組織均有權(quán)利來維護和界定公共利益，不能讓公共利益被政府部分所壟斷，要加強社會主體的補充作用。而社會民眾對公共利益的理解較為表面，他們以為公共利益是社會所有公民利益的簡單的疊加，只要某項利益符合社會大多數(shù)公民的利益需要，則可以認(rèn)定為公共利益。但《物權(quán)法》中并沒有對公共利益作出明確的界定和解釋，使得公共利益在實際操縱中缺乏法律的強有力保護。民眾還普遍以為政府部分是公共利益的代表者和執(zhí)行者，理應(yīng)擁有公共利益的話語權(quán)，但并不等同政府可以壟斷該權(quán)力。通過對專家學(xué)者和社會民眾對公共利益解讀比較，筆者以為雙方在公共利益界定的看法上存在相對的一致性，均以為《物權(quán)法》中公共利益的概念具有不確定性，既有利亦有弊，但在實際操縱中卻給政府部分的征收征用權(quán)行使留出了較大的法律空子，對公民正當(dāng)權(quán)益的保護造成一種嚴(yán)重的威脅。因此，規(guī)范我國土地征收征用的制度和程序是終極所要解決的題目。但是在此題目解決之前，首先要弄清楚在土地征收征用中公共利益的界定標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)具備何種條件，只有在清楚明確了公共利益界定標(biāo)準(zhǔn)的條件下才能進一步設(shè)計和構(gòu)建征收征用的相關(guān)模式，才能讓公共利益真正成為公權(quán)力行使的限制。綜合上述專家學(xué)者和民眾對公共利益的解讀，并結(jié)合所要構(gòu)建的征收征用的模式特點，筆者以為公共利益的界定標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)具備以下四個特性。第一、公共利益實現(xiàn)過程中的權(quán)力監(jiān)視性?，F(xiàn)時政府部分的征收征用權(quán)出現(xiàn)了的越權(quán)和濫用，故需建立有效的監(jiān)視制約模式。除了加強對公共利益表達模式和補償模式的建設(shè)外，還應(yīng)對公權(quán)力的行使過程進行違憲審查、司法審查、或是上級部分的監(jiān)視、專門監(jiān)視等國家權(quán)力性監(jiān)視，這是一種“以權(quán)力監(jiān)視權(quán)力”的制約機制。第二、公共利益實現(xiàn)程序的公道正當(dāng)性。財產(chǎn)權(quán)是公民神圣不可侵犯的權(quán)利，只有在法定的條件和程序下才可以基于公共利益的要求而依法對公民財產(chǎn)權(quán)進行克減或限制，因此公共利益的實現(xiàn)程序需要正當(dāng)公道。無***益征收征用的目的是如何的正當(dāng)正當(dāng)，一旦不通過正當(dāng)程序而實施的，其產(chǎn)生的結(jié)果仍然是不正當(dāng)，不正當(dāng)?shù)?。第三、公共利益實施中的全民決策性。以公共利益為名實施的征收征用的行政措施，必須要在實現(xiàn)程序的公道正當(dāng)基礎(chǔ)上對公益征收征用等行為實施決策和執(zhí)行全過程的公然透明，依法保障行政相對人的知情權(quán)、聽證權(quán)、陳述權(quán)、申辯權(quán)、參與決策權(quán)等***權(quán)利，讓行政相對人充分參與到公益征收征用的行政措施中。第四、公共利益實現(xiàn)程序的公道補償性。公權(quán)力追求公共利益而實施土地公益征收征用必然會造成公民權(quán)利的普遍犧牲或特別犧牲，我國《物權(quán)法》中明確規(guī)定因公共利益實施土地征收的，要給予利益受損方適當(dāng)?shù)难a償，這就體現(xiàn)了公共利益實現(xiàn)程序中的公道補償性。筆者以為只有同時具備以上四種界定標(biāo)準(zhǔn)的公共利益才能成為政府部分實施土地征收征用的理由，但在現(xiàn)實生活中，政府部分所謂的因公共利益實施征收征用卻頻頻出現(xiàn)侵害公民正當(dāng)權(quán)益的事件，究其原因在于缺失了一套具有極強針對性和操縱性的征收征用模式來對公權(quán)力進行全面的限制，但究竟是法律的缺失還是公權(quán)力的濫用導(dǎo)致這一模式的缺失？本文將對其進行實證分析。二、我國土地征收征用中公共利益表達模式的設(shè)計世界各國的土地公益征收征用的程序固然各不相同，但是在對公共利益的表達模式上各國均有規(guī)定。例如加拿大聯(lián)邦及安大略省土地征收法也對聽證模式做出相關(guān)的規(guī)定，但同時還要求組建調(diào)查委員會對公益目的性進行調(diào)查并向征收批準(zhǔn)機關(guān)提交報告，批準(zhǔn)機關(guān)最后認(rèn)定征收征用行為的公益目的性。法國的土地征收征用法律中規(guī)定只有最高法院才有權(quán)批準(zhǔn)征收征用的公益目的。由于我國在土地征收征用中缺乏一整套可具操縱性的公共利益表達模式，使得征收征用程序存在相當(dāng)多的漏洞。筆者將從社會不同角度來對征收征用權(quán)制約進行逐一探討。（一）立法機關(guān)（人大）直接界定公共利益的模式我國臺灣地區(qū)的《土地法》、《土地征收條例》規(guī)定“中心地政機關(guān)”為土地征收征用的核準(zhǔn)機關(guān)，“中心地政機關(guān)“必須對土地公益征收征用實行形式與實質(zhì)的雙重審查。實在質(zhì)審查就是針對土地征收征用行為是否符正當(dāng)定的公共利益條件。鑒戒我國臺灣地區(qū)對征收征用程序中設(shè)立的模式，筆者將從立法機關(guān)直接界定公共利益的職能層面往設(shè)計公共利益的第一種表達模式。土地征收征用的公益目的性界定必須通過***制度來實現(xiàn)，這是符合公共利益界定標(biāo)準(zhǔn)中的實現(xiàn)程序公道正當(dāng)性要求，而立法機關(guān)的運行機制是這種***制度的最好體現(xiàn)。我們近似地把立法機關(guān)認(rèn)定是“中立旁觀者”，即公平公正地判定題目的第三者，他不與所產(chǎn)生的題目具有實際直接的利益關(guān)系，其對題目的認(rèn)定應(yīng)讓題目雙方所確信和認(rèn)可。鑒于目前我國《物權(quán)法》對征收征用中公共利益的概念點到即止的情況，故立法機關(guān)直接界定公共利益的表達模式采用“一事一議”的方式，即人大代表以社會民眾的整體利益要求為導(dǎo)向?qū)φ糠值木唧w征收征用行為是否符合公共利益這一目的進行實質(zhì)審查，直接界定公共利益。不經(jīng)立法機關(guān)審議過的征收征用方案不能認(rèn)定其符合公共利益要求，以這種方式構(gòu)成的“公共利益”表達模式能較為有效地限制政府征收征用權(quán)的濫用。（二）公眾參與制度下的聽證模式加拿大聯(lián)邦及安大略省土地征收法規(guī)定任何與征收有關(guān)的土地所有者可以在接到正式郵件或第一次公告30日后，向批準(zhǔn)機關(guān)提出書面申請，要求舉行聽證會，以確定用地事業(yè)是否符合公益目的。但是，聽證并不是必經(jīng)的征收環(huán)節(jié)。我國臺灣地區(qū)對此也有規(guī)定，即需用土地人于事業(yè)計劃報請目的事業(yè)主管機關(guān)許可前，應(yīng)舉行公聽會，聽取土地所有權(quán)人及利害關(guān)系人的意見。縱觀我國所有關(guān)于土地征收征用的法律，不難發(fā)現(xiàn)，只有在土地征收征用后的補償階段才能依申請人的請求召開聽證會，聽證的內(nèi)容也自然是補償?shù)募殑t，對于公共利益認(rèn)定的聽證卻沒有相關(guān)的規(guī)定。鑒戒加拿大和臺灣地區(qū)的相關(guān)規(guī)定，筆者將設(shè)計一套對公共利益界定的聽證模式，此種聽證模式必須是征收征用程序中必經(jīng)的階段，以此來加強公民的參政議政權(quán)力的行使。在土地公益征收征用中，當(dāng)事人與行政機關(guān)作為利益的雙方，應(yīng)同等對話，行政機關(guān)不能單方面壟斷公共利益的話語權(quán)，通過公眾參與制度的設(shè)置，可以讓行政機關(guān)與民眾進行信息交換，一改傳統(tǒng)上行政機關(guān)對信息的壟斷而形成信息不對稱的困難；另一方面，能對行政機關(guān)的公權(quán)力行使?fàn)I造一種無形的監(jiān)視氛圍，進一步彌補征收征用中公共利益判定的正當(dāng)性和公正性，實現(xiàn)尋求符合多數(shù)利益主體的公共利益。在堅持民眾參與制度的條件下，公共利益界定的聽證模式理應(yīng)成為必然的選擇。聽證模式被以為是正當(dāng)程序的最低限度要求，其引進能最大限度地保證土地征收征用中的公共利益認(rèn)定能符合政府與社會民眾的同一要求。公共利益界定的聽證模式能使民眾充分行使其知情權(quán)、參政議政權(quán)，也直接體現(xiàn)了公共利益實施中的公然參與性，也間接削弱了行政機關(guān)的壟斷地位。如能讓行政相