第一章 行政管理學(xué)概述

行政管理學(xué)1行政管理學(xué)導(dǎo)論一、教學(xué)目的與要求

“行政管理學(xué)”課程是人力資源管理專業(yè)的職業(yè)技術(shù)課，3學(xué)分，54課時(shí)，考試課。通過本課程的學(xué)習(xí)要求學(xué)生掌握行政管理學(xué)的基本理論知識(shí)和思維方法；培養(yǎng)運(yùn)用理論知識(shí)分析行政管理問題和解決問題的實(shí)際能力。通過本課程的系統(tǒng)講授、作業(yè)、案例分析等教學(xué)環(huán)節(jié)，要求學(xué)生準(zhǔn)確掌握本課程的基本概念、基本理論和本課程研究的主要內(nèi)容和知識(shí)輪廓，并能理論聯(lián)系實(shí)際地靈活運(yùn)用。2行政管理學(xué)導(dǎo)論二、教學(xué)要求（1）通過課程學(xué)習(xí)、案例分析、專題討論會(huì)和作業(yè)等形式，要求在知識(shí)、理論、技能等方面得到好的訓(xùn)練；（2）以問題為導(dǎo)向，課程學(xué)習(xí)要面向社會(huì)實(shí)踐、面向需求，培養(yǎng)綜合素質(zhì)、分析方法和和實(shí)踐能力；（3）課前有充分的預(yù)習(xí)，課后有廣泛的思考；要善于提出問題，廣泛閱讀與教學(xué)內(nèi)容有關(guān)的材料，不能只局限于一本書本。（4）上課不能遲到，遲到十分鐘就不得進(jìn)入教室；上課時(shí)積極思考問題，不能交頭接耳，否則，將被請(qǐng)出教室。3行政管理學(xué)導(dǎo)論三、考試要點(diǎn)和考試形式考試要點(diǎn)：總成績按100分制評(píng)定。出勤：10%；課堂討論與發(fā)言：10%；課程小論文作業(yè)：10%;結(jié)業(yè)閉卷考試：70%;考試形式：考試考試方式：閉卷4行政管理學(xué)導(dǎo)論行政學(xué)理論體系結(jié)構(gòu)圖行政管理學(xué)行政環(huán)境行政原理行政職能行政組織行政領(lǐng)導(dǎo)人事行政行政決策行政執(zhí)行行政監(jiān)督機(jī)關(guān)行政行政方法行政效率行政改革與發(fā)展財(cái)務(wù)行政行政立法5第一節(jié)行政管理與行政管理學(xué)一、什么是行政（Administration）（一）“行政”是行政管理學(xué)的基本概念1、行政廣義的含義把國家機(jī)關(guān)和非國家機(jī)關(guān)，如企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體乃至私人組織中的計(jì)劃、決策、協(xié)調(diào)、人事、后勤庶務(wù)等管理活動(dòng)，稱為行政。2、行政狹義的含義行政是政府機(jī)關(guān)執(zhí)行的任務(wù)和進(jìn)行的活動(dòng)。本課程主要是基于對(duì)后者的認(rèn)識(shí)而作如下界說：行政是國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)依法管理國家事務(wù)、社會(huì)公共事務(wù)和機(jī)關(guān)內(nèi)部事務(wù)的活動(dòng)。3、行政管理是使用狹義的行政概念，實(shí)際上就是政府管理。6（二）與行政有關(guān)的幾對(duì)概念1、政治與行政是政府的兩種功能。 政治與政策或國家意志的表達(dá)相關(guān)；行政則與這些政策的執(zhí)行相關(guān)”。自是以后，“政治是國家意志的表達(dá)”和“行政是國家意志的執(zhí)行”就成為行政學(xué)中一種影響很廣的觀點(diǎn)。政治和行政分離的理論是對(duì)19世紀(jì)80年代美國政府體制改革經(jīng)驗(yàn)的概括和總結(jié)。 從馬克思主義的觀點(diǎn)看來，政治與行政都是建立在一定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上、為一定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)服務(wù)的上層建筑。兩者密切聯(lián)系，又互相區(qū)別。72、管理與行政 管理是伴隨人類社會(huì)產(chǎn)生而出現(xiàn)的一種活動(dòng)。 行政管理是面向社會(huì)、服務(wù)大眾的管理活動(dòng)。 廣義的行政管理是政府行政組織、非政府的公共組織對(duì)公共事務(wù)的管理與公共服務(wù)的提供。（1）行政是公務(wù)的推行，是目的取向；管理是事務(wù)的處理，是手段取向；（2）行政更強(qiáng)調(diào)計(jì)劃、策劃、決定目標(biāo)和決定政策，以政治、法律為主要方法；管理更強(qiáng)調(diào)任務(wù)的運(yùn)作過程和達(dá)成目標(biāo)，以經(jīng)濟(jì)的、技術(shù)的手段。83、立法、司法和行政 西方國家把國家權(quán)力體系分為立法權(quán)、司法權(quán)和行政權(quán)，并分別由議會(huì)、法院和政府“獨(dú)立”行使。行政是與立法和司法相互制約的一種權(quán)力體系。西方國家實(shí)行“三權(quán)分立”制，我國實(shí)行人民代表大會(huì)制，這都是依據(jù)各自國家的國情而采取的國家權(quán)力的組織形式。在承認(rèn)國家權(quán)力統(tǒng)一性的前提下，立法、司法、行政是國家權(quán)力的三大系統(tǒng)。行政是有別于立法和司法的一種國家權(quán)力，行政活動(dòng)也有別于立法活動(dòng)和司法活動(dòng)。9二、行政管理學(xué)研究的對(duì)象、內(nèi)容和方法

西方國家把國家權(quán)力體系分為立法權(quán)、司法權(quán)和行政權(quán)，并分別由議會(huì)、法院和政府“獨(dú)立”行使。行政是與立法和司法相互制約的一種權(quán)力體系。西方國家實(shí)行“三權(quán)分立”制，我國實(shí)行人民代表大會(huì)制，這都是依據(jù)各自國家的國情而采取的國家權(quán)力的組織形式。在承認(rèn)國家權(quán)力統(tǒng)一性的前提下，立法、司法、行政是國家權(quán)力的三大系統(tǒng)。行政是有別于立法和司法的一種國家權(quán)力，行政活動(dòng)也有別于立法活動(dòng)和司法活動(dòng)。10（一）行政管理學(xué)的研究對(duì)象行政管理學(xué)是研究國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)依法管理國家事務(wù)、社會(huì)公共事務(wù)和機(jī)關(guān)內(nèi)部事務(wù)的客觀規(guī)律的科學(xué)。它包括如下的要點(diǎn)：1.行政管理主體是國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，即行政機(jī)關(guān)。在我國，行政管理主體是國務(wù)院和地方各級(jí)人民政府。2.行政管理的客體是國家事務(wù)、社會(huì)公共事務(wù)和行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部事務(wù)。3.行政管理活動(dòng)的根本原則是依法管理。4.國家事務(wù)、社會(huì)公共事務(wù)和機(jī)關(guān)內(nèi)部事務(wù)紛繁復(fù)雜、變化多端，往往令人難以捉摸。11（二）行政管理學(xué)研究的主要內(nèi)容 基于對(duì)行政管理學(xué)研究對(duì)象的理解，行政管理學(xué)研究的主要內(nèi)容包括：1.行政管理學(xué)是一門科學(xué)。2.行政管理是一定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上的上層建筑。3.行政管理是由主體發(fā)動(dòng)而作用于客體的有序管理。4.行政管理是一個(gè)管理公共事務(wù)、提高公共服務(wù)的活動(dòng)過程。125.行政管理過程的順利進(jìn)行并達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，必須獲得必不可少的保障。6.行政管理要有效地為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和國家政權(quán)服務(wù)，其本身必須充滿活力和富有效率。7.行政改革已經(jīng)成為世界性潮流，各種改革模式相繼出現(xiàn)。8．現(xiàn)代高科技在行政管理過程中的廣泛運(yùn)用，使現(xiàn)代行政管理在低成本和高效率等方面發(fā)生了重大變革，推行電子政務(wù)已成為現(xiàn)代行政管理學(xué)著力研究的重要內(nèi)容。13（三）行政管理學(xué)的研究方法 1.理論聯(lián)系實(shí)際的方法。 2.調(diào)查研究法。 3.案例分析法。 4.歷史研究法。 5.比較研究法。 6.定量分析法。 7.法學(xué)分析方法。14（四）行政管理學(xué)的特點(diǎn)1.綜合性：交叉的、豐富的、廣泛的。2.實(shí)踐性：實(shí)際的、應(yīng)用的、具體的。3.系統(tǒng)性：整體的、有序的、相互關(guān)聯(lián)的。4.技術(shù)性：方法的、工具的、手段的。5.發(fā)展性：動(dòng)態(tài)的、進(jìn)步的、創(chuàng)新的。15（五）行政管理學(xué)與相關(guān)學(xué)科的關(guān)系行政法學(xué)社會(huì)學(xué)政治學(xué)1111企業(yè)管理學(xué)

行政管理學(xué)管理學(xué)16三、學(xué)習(xí)和研究行政管理學(xué)的意義 學(xué)習(xí)研究行政管理學(xué)的根本意義在于：有效地發(fā)揮行政職能，科學(xué)地處理國家政務(wù)，提高效益，造福人類。 行政管理學(xué)不僅是國家公務(wù)員的必修課，而且也應(yīng)該是各類企業(yè)和事業(yè)單位管理人員的必修課。我們知道，行政管理是一種執(zhí)行法律、政策的管理活動(dòng)。在現(xiàn)代社會(huì)，無論是企業(yè)還是事業(yè)單位，都離不開政府，離不開國家政策。企業(yè)和事業(yè)單位都必須接受政府的指導(dǎo)，與政府保持良好的合作，按國家法律和政策辦事。因此，作為企業(yè)和事業(yè)單位的管理者，不僅要熟悉和掌握企業(yè)管理知識(shí)和事業(yè)單位管理知識(shí)，而且要了解政府，懂得法律，掌握政策。對(duì)于企業(yè)和事業(yè)單位的管理人員來說，學(xué)習(xí)行政管理學(xué)是了解政府及其運(yùn)行規(guī)律的一條重要途徑。17第二節(jié)行政管理學(xué)的產(chǎn)生和發(fā)展一、行政管理學(xué)在西方國家的興起

行政管理學(xué)誕生于美國。美國的學(xué)者和改革家對(duì)此作出了重要貢獻(xiàn)。1887年，威爾遜發(fā)表的《行政研究》，1900年，古德諾出版《政治與行政》以及1926年懷特懷特(LeonardDWhite1891～1958)出版的《行政學(xué)導(dǎo)論》，對(duì)行政管理學(xué)的主要內(nèi)容作了論述，使行政管理學(xué)成為一個(gè)獨(dú)立的重要學(xué)科。18（一）西方國家公共行政學(xué)的階段有的學(xué)者把西方國家公共行政學(xué)劃分為三個(gè)階段，即傳統(tǒng)的行政管理階段（大致期間為1900年以后）；人性的行政管理階段（大致期間為1930年以后）；系統(tǒng)權(quán)變的行政管理階段（大致期間為1960年以后）。有的學(xué)者把它分為形成階段——傳統(tǒng)管理階段；成長階段——科學(xué)階段；科學(xué)化階段——現(xiàn)代化管理時(shí)期。19（二）西方國家公共行政學(xué)產(chǎn)生的條件1.政府職能由政治統(tǒng)治擴(kuò)大到對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)的管理，由消極放任“守夜人”變成積極干預(yù)社會(huì)生活的“行政國家”。2.行政職能加強(qiáng)和行政活動(dòng)范圍擴(kuò)大，使行政機(jī)構(gòu)迅速增加，行政人員隊(duì)伍日益壯大；而“功績制”的實(shí)施和“政治中立”原則的確立，更促使行政成為“非政治化”的管理領(lǐng)域。3.行政機(jī)構(gòu)臃腫所造成的龐大的財(cái)政開支和效率極低的官僚作風(fēng)，妨礙了資本主義商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。201.形成階段——傳統(tǒng)管理時(shí)期；即科學(xué)管理時(shí)期。2.成長階段——新行政管理時(shí)期（人際關(guān)系時(shí)期）；由“重事”轉(zhuǎn)到“重人”。重視非正式組織的作用3.發(fā)展階段——多元化行政管理時(shí)期，或新公共行政時(shí)期。（20世紀(jì)70年代—至今）（19世紀(jì)末—20世紀(jì)30年代）（大致20世紀(jì)40年代—70年代）西方行政管理學(xué)發(fā)展的階段21（一）傳統(tǒng)管理理論時(shí)期

南北戰(zhàn)爭后，美國在1883年建立了文官制度。為行政學(xué)的形成與研究提供了基礎(chǔ)。管理科學(xué)和科層制理論興起，成為傳統(tǒng)公共行政學(xué)的理論來源。

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1887年，發(fā)表論文《行政學(xué)研究》，提出政治與行政相分離，奏起了行政管理學(xué)誕生的前曲。伍德羅·威爾遜行政學(xué)的提出與創(chuàng)立時(shí)期23

1900年，古德諾出版《政治與行政》一書，創(chuàng)立政治與行政的“二分法”，為行政管理成為獨(dú)立的研究領(lǐng)域奠定了理論基礎(chǔ)。提出“政治是國家意志的表達(dá)，行政是國家意志的執(zhí)行?！备ヌm克·J·古德諾24費(fèi)雷德里克·泰勒（FrederickWTaylor，1856-1915）是美國著名發(fā)明家和古典管理學(xué)家，科學(xué)管理的創(chuàng)始人，被尊稱為“科學(xué)管理之父”。1856年3月20日出生于美國賓夕法尼亞州杰曼頓的一個(gè)富有的律師家庭。1895年他在全美機(jī)械工程師協(xié)會(huì)上發(fā)表了第一篇論文《計(jì)件工資制》；此后于1903年出版了《工場管理》；1906年發(fā)表了一篇有巨大貢獻(xiàn)的論文《論金屬切削術(shù)》；其他著作還有《論傳送帶》、《大學(xué)和工廠中紀(jì)律和方法的比較》、《制造業(yè)者為什么不喜歡大學(xué)生》、《效率的福音》、《科學(xué)管理的原理和方法》（1911年）、《科學(xué)管理》（1912年）等。其中1911年問世的《科學(xué)管理的原理和方法》和《工場管理》（1903年）是其代表作。

1911年，泰勒發(fā)表《科學(xué)管理原理》，提出了科學(xué)管理的四項(xiàng)基本原則。開創(chuàng)了追求效率的時(shí)代?？茖W(xué)管理理論很快運(yùn)用到政府管理上來。弗雷德里克·溫斯洛·25馬克斯·韋伯的官僚科層組織理論被認(rèn)為是組織學(xué)的也是行政管理學(xué)的最重要的理論之一。他提出的“官僚”概念指的是一種以管理為目標(biāo)的社會(huì)組織的特定形式。他的官僚理論是同他的權(quán)威理論聯(lián)系在一起的。在他看來，權(quán)威的形式有三種，一是魅力權(quán)威，即權(quán)威靠自身的一些超凡脫俗的特征或天賦，或一般人不及的能力對(duì)追隨者產(chǎn)生影響。二是傳統(tǒng)權(quán)威，即權(quán)威的行使依賴的是傳統(tǒng)、習(xí)俗、習(xí)慣以及公認(rèn)的準(zhǔn)則。三是合理合法的權(quán)威，也稱理性權(quán)威，其行使依賴的是組織的規(guī)章制度、法律法令等。三種權(quán)威有它各自對(duì)應(yīng)的組織特征。馬克斯·韋伯的官僚制26被譽(yù)為行政管理學(xué)的“三足鼎立”魏洛比《公共行政原理》懷特的《行政學(xué)導(dǎo)論》費(fèi)富納的《行政學(xué)》倫納德·D·懷特的理論行政學(xué)271939年，美國成立了全國行政學(xué)會(huì)。至此，公共行政學(xué)作為一門獨(dú)立的學(xué)科被確定下來。

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傳統(tǒng)理論時(shí)期的共同特點(diǎn)和缺陷：共同點(diǎn)：強(qiáng)調(diào)管理工作的標(biāo)準(zhǔn)化、計(jì)劃化、協(xié)調(diào)化和效率化。缺陷：過分重視機(jī)械效率，忽視社會(huì)效益；過分重視組織的靜態(tài)面，忽視動(dòng)態(tài)面；把行政機(jī)關(guān)看作“封閉性”系統(tǒng)，忽視外在環(huán)境的影響；片面強(qiáng)調(diào)人的物質(zhì)利益，忽視人的精神因素，缺乏對(duì)人的尊重。29

這一時(shí)期以艾頓·梅奧1933年的《工業(yè)文明的人類問題》為標(biāo)志，到60年代系統(tǒng)管理學(xué)派起之前。這一時(shí)期是行為科學(xué)-人際關(guān)系管理理論盛行的時(shí)期。行為科學(xué)-人際關(guān)系學(xué)說并不是單獨(dú)以行政管理學(xué)為研究對(duì)象的，而是一種非常廣泛的社會(huì)科學(xué)研究對(duì)象。它使用反傳統(tǒng)的研究方法，開拓了以人的行為和人際關(guān)系為中心的新的研究領(lǐng)域，所以有人稱之為“新社會(huì)科學(xué)”。(二)新行政管理學(xué)30“行為科學(xué)”的發(fā)端行為科學(xué)發(fā)端于美國的“霍桑試驗(yàn)”。從1927年到1932年，梅奧和羅特利斯伯格及懷特赫德三位美國哈佛大學(xué)的教