農(nóng)村財務雙管制制下的財務管理問題研究

農(nóng)村財務雙管制制下的財務管理問題研究

農(nóng)村財務管理的許多問題尚未解決。理論上是不明確的，法律法規(guī)中沒有依據(jù)，在實踐中，他們不可避免地無能為力。所以農(nóng)村財務管理是當前農(nóng)村經(jīng)濟工作者需認真研究的問題,目前許多地方政府進行了一系列的改革,探索出一些行之有效的管理模式。一、目前，中國農(nóng)村財務管理模式的弊端(一)“雙管理模式”推行后所見問題農(nóng)村財務“雙代管”制是以不改變農(nóng)村財產(chǎn)所有權和支配權的前提下,實行村賬鄉(xiāng)(或鎮(zhèn),下同)管、村資鄉(xiāng)管,鄉(xiāng)、村兩級分工協(xié)調(diào),共同管理的一種農(nóng)村財務管理模式?！半p代管”無疑是規(guī)范農(nóng)村財務的一項有力措施,它對加強農(nóng)村財務管理的積極意義表現(xiàn)在:1.強化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對農(nóng)村財務的監(jiān)督,能夠解決農(nóng)村財務核算分散,難以有效監(jiān)督的問題;2.可以解決農(nóng)村財會人員業(yè)務素質(zhì)不高、記賬不規(guī)范的問題;3.通過代管機構(gòu)嚴把審核關,能夠避免農(nóng)村財務事后監(jiān)督的不足,防患于未然,將問題消滅在萌芽之中。但隨著“雙代管”的推行,在實踐中所暴露出的問題也越來越明顯:一是“雙代管”缺乏法律依據(jù)。首先,“雙代管”不符合《村民委員會組織法》的規(guī)定,“雙代管”本應是村委會的自愿行為,但在實踐中往往成了強制規(guī)定,侵犯了農(nóng)村集體財產(chǎn)的所有權和自主管理權;其次,“雙代管”也不符合我國有關審計法規(guī)的規(guī)定,審計本應是以自然的第三者身份對被審計單位實施的一種獨立的監(jiān)督活動,但在“雙代管”下,對農(nóng)村財務履行審計監(jiān)督職能的鄉(xiāng)經(jīng)管站就扮演著“集運動員與裁判員于一身”的雙重角色,這樣就使審計職能流于形式。二是影響了工作效率。“雙代管”使農(nóng)村經(jīng)辦人員耗費大量的時間、精力和財力往返于鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村委會之間,一些村干部為了花錢方便,往往指使經(jīng)辦人員少報、瞞報或遲報收入,這樣就會影響會計憑證傳遞的及時性,從而影響會計處理工作的效率。三是增加了人員費用,提供了腐敗條件?！半p代管”后農(nóng)村財會人員沒有減少,鄉(xiāng)鎮(zhèn)代管機構(gòu)卻至少要增加4-5人,這與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府精簡機構(gòu)和人員的精神背道而馳。而且,目前許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在機構(gòu)臃腫、人浮于事、財政吃緊的情況,“雙代管”為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府挪用、侵占村級財產(chǎn)大開方便之門,各種攤派費用可以直接從代管資金中扣除。四是消弱了村級財務的監(jiān)督管理權。“雙代管”的初衷就是強化農(nóng)村財務監(jiān)督,但在實踐中,“雙代管”只是強化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的監(jiān)督權,而限制了本應由村委會行使的財務監(jiān)管權。在“雙代管”下,村財務負責人的審批權、會計人員的賬務處理及監(jiān)督權、村民主理財小組的監(jiān)督權等等,都成了聾子的耳朵———擺設,其相應的職能得不到很好的發(fā)揮。(二)農(nóng)村會計派生問題在現(xiàn)代社會中出現(xiàn)了“一個不農(nóng)村會計委派制就是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府按照公開、平等、擇優(yōu)、異村任職的原則,統(tǒng)一選派農(nóng)村會計的一種農(nóng)村財務管理模式。農(nóng)村會計委派制的積極意義表現(xiàn)在:1.強化了會計的監(jiān)督職能,避免了同村會計監(jiān)督的不足。實施農(nóng)村會計委派制,通過會計人員的異村任職、定期輪崗、規(guī)范交接,可以實現(xiàn)內(nèi)部控制的基本要求,從客觀上為會計監(jiān)督提供了基礎。2.提高了農(nóng)村會計人員的素質(zhì)。委派的會計人員是通過公開報名、公平競爭、公正考察后選聘出來的,這樣可以避免農(nóng)村會計的年齡老化、素質(zhì)低下、近親繁殖等弊端,在一定程度上提高了農(nóng)村會計人員的素質(zhì)。3.減少了農(nóng)村干部人數(shù),減輕了農(nóng)民負擔。在農(nóng)村會計委派制下,對人口少、近鄰村可以實行會計兼任,這樣能夠大大減少農(nóng)村會計人員數(shù)量。例如,山東省萊西市通過實行農(nóng)村會計委派制,全市農(nóng)村會計人員由原來的940人減少到667人,比原來減少273人,每年可減少農(nóng)民負擔88萬元。4.有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府加強對農(nóng)村財務的監(jiān)督。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過建立農(nóng)村會計人員選拔任用、教育管理、培訓考核、獎懲待遇等有效機制,規(guī)范農(nóng)村會計管理工作;同時也便于通過農(nóng)村會計人員了解村級集體的資產(chǎn)負債情況。即政府通過抓好農(nóng)村會計人員加強對農(nóng)村財務的監(jiān)督工作。但是,農(nóng)村會計委派制也存在著一些無法回避的問題。首先,它有悖于我國《會計法》和《會計基礎工作規(guī)范》的有關規(guī)定?！稌嫹ā返谌鶙l、《會計基礎工作規(guī)范》第六條、第八條均有規(guī)定:各單位應當根據(jù)會計業(yè)務的需要,設置會計機構(gòu),或者在有關機構(gòu)中設置會計人員并指定會計主管人員;不具備設置條件的,應當委托經(jīng)批準設立從事會計代理記賬業(yè)務的中介機構(gòu)代理記賬。顯然,委派的異村會計人員既非本村村民,又非代理記賬機構(gòu)的人員,不具有法律地位。其次,正是因為委派的會計人員的尷尬地位,導致了其履行會計監(jiān)督職能的有限性。由于接受委派會計的村級組織的抵觸,委派的會計人員往往有崗無職、有責無權,不但無法實施有效的監(jiān)督,而且與村委會的工作也難以協(xié)調(diào)。第三,對委派會計人員的管理問題,比如由誰管、怎么管、管什么,如何保障委派會計人員的合法權益,怎樣做好與其他部門(如負責會計從業(yè)資格管理的財政部門)的協(xié)調(diào)等一系列問題,都缺少法規(guī)依據(jù)。(三)減少行政干預,減輕農(nóng)民負擔農(nóng)村會計集中核算制是在堅持村集體資產(chǎn)所有權、使用權、決策權、監(jiān)督權不變的前提下,經(jīng)村民會議或村民代表會議討論通過,將村集體經(jīng)濟組織的財務收支活動,通過與在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設立的會計集中核算中心簽訂《授權委托書》,授權其代為進行會計核算與監(jiān)督的一種農(nóng)村財務管理模式。這種模式在有些地方也被稱為“村級會計委托代理制”,但由于其更多的“行政色彩”而背離了真正意義的委托代理。農(nóng)村會計集中核算制,是在實踐中對農(nóng)村財務“雙代管”制的改進與完善,它更強調(diào)村委會在農(nóng)村財務管理中的主體地位,通過嚴格的程序完成委托代理手續(xù),一定程度地避免了過多的行政干預。在農(nóng)村會計集中核算制下,會計核算中心是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領導下設立的獨立的會計集中核算部門,村組會計可以取消,而只設1名兼職報賬員。如成都市的做法是:在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所建立村組代理會計核算中心,每個代理會計核算中心設主任1名(一般由財政所所長兼任),專職會計人員1~2人。取消村組會計,每個村只設1名由村文書兼任的報賬員。農(nóng)村會計集中核算制克服了“雙代管”制和農(nóng)村會計委派制的諸多弊端,它對加強農(nóng)村財務管理的積極意義表現(xiàn)在:1.能夠規(guī)范農(nóng)村會計工作,保證會計信息質(zhì)量;2.可以節(jié)約開支,減輕農(nóng)民負擔;3.可以強化會計監(jiān)督,規(guī)范財務管理。但是,在農(nóng)村會計集中核算制下,仍然存在著這樣一個不可回避的問題:鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府如何能夠避免不利用行政手段過多地干預應屬于村委會的財務管理事務,又怎樣能夠保證不挪用或擠占村級資金。在農(nóng)村會計集中核算制下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府既是農(nóng)村財務的監(jiān)督者,又充當了農(nóng)村財務的管理者,這樣一個制度上的缺陷就難免出現(xiàn)上述兩個問題。另外,農(nóng)村會計集中核算機構(gòu)地位的合法性也是一個值得商榷的問題。顯然,農(nóng)村會計集中核算機構(gòu)從事的是農(nóng)村會計的代理記賬業(yè)務,按照我國財政部2005年1月22日發(fā)布、自2005年3月1日起施行的《代理記賬管理辦法》的規(guī)定,從事代理記賬業(yè)務的機構(gòu)應依法取得由縣級以上人民政府財政部門批準的代理記賬許可證書,不具備代理記賬資格的單位和人員不能從事代理記賬業(yè)務。顯然,在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府設立的農(nóng)村會計代理機構(gòu)不屬于《代理記賬管理辦法》所稱的代理記賬機構(gòu),而只是一個無償提供記賬服務的會計集中核算部門。但正如前面所述,村級組織并非政府基層政權的派出機構(gòu),將村級財務納入政府的會計集中核算,值得商榷。二、農(nóng)村會計代理記賬制的意義縱觀上述三種農(nóng)村財務管理模式,都是各地農(nóng)村財務管理實踐中一些成功的經(jīng)驗,各有利弊。但目前三種模式都無明確的法律依據(jù),而且都無法避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府濫用職權、過多干預的問題。應在完善農(nóng)村會計集中核算制的基礎上,進一步深化農(nóng)村財務管理體制,推行農(nóng)村會計代理記賬制,即將農(nóng)村會計業(yè)務委托給專門從事代理記賬業(yè)務的會計中介機構(gòu),實行市場經(jīng)濟條件下真正意義上的代理記賬。首先,實行農(nóng)村會計代理記賬制具有重要意義。它不僅可以規(guī)范會計核算工作,提高會計信息質(zhì)量,節(jié)約會計核算成本,減輕農(nóng)民負擔,而且可以避免在農(nóng)村財務管理工作中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府濫用職權、過多干預的問題。其次,實行農(nóng)村會計代理記賬制具有法律依據(jù)。如前所述,我國《會計法》和《會計基礎工作規(guī)范》都規(guī)定了“各單位應當根據(jù)會計業(yè)務的需要,設置會計機構(gòu),或者在有關機構(gòu)中設置會計人員并指定會計主管人員;不具備設置條件的,應當委托經(jīng)批準設立從事會計代理記賬業(yè)務的中介機構(gòu)代理記賬?！?005年3月1日起施行的《代理記賬管理辦法》又為會計中介機構(gòu)開展農(nóng)村代理記賬工作提供了法規(guī)依據(jù)。最后,實行農(nóng)村會計代理記賬制具有現(xiàn)實條件。隨著農(nóng)村市場經(jīng)濟的發(fā)展,農(nóng)民的民主意識、法制意識不斷增強,許多農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)戶和村合作經(jīng)濟組織將對社會中介機構(gòu)提供的會計服務產(chǎn)生一定的需求。蓬勃發(fā)展的代理記賬機構(gòu)在法律法規(guī)和政府部門的推動下,憑借其獨立的身份、較高的信譽和高質(zhì)量的服務,必將在農(nóng)村市場開拓一片新天地。實行農(nóng)村會計代理記賬制,村級會計的核算工作可以按市場規(guī)則運行,完全委托給代理記賬機構(gòu),政府相關部門通過加強對代理記賬機構(gòu)的監(jiān)管實現(xiàn)對農(nóng)村財務的監(jiān)督。需要說明的是,加強本村財務管理工作應屬于村民自治范圍內(nèi)的事項,因此,建立健全農(nóng)村財務內(nèi)部控制,保護村級集體財產(chǎn)的安全與完整,是村民委員會的職責。無論選擇何種模