對法院調(diào)解工作的幾點思考

對法院調(diào)解工作的幾點思考

最高人民法院院長王勝軍在7月召開的全國調(diào)解工作交流會議上指出。7月，最高人民法院通過了一項與非爭議解決糾紛的機制，努力完善中國特色社會主義調(diào)解制度。《最高人民法院關(guān)于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的若干意見》(以下簡稱《若干意見》),要求人民法院應(yīng)完善訴訟與仲裁、行政調(diào)處、人民調(diào)解、商事調(diào)解、行業(yè)調(diào)解以及其他非訴訟糾紛解決方式之間的銜接機制,并立足司法調(diào)解,著重提出了加強司法調(diào)解、人民調(diào)解、行政調(diào)解、商事調(diào)解、行業(yè)調(diào)解有機結(jié)合的具體意見?！度舾梢庖姟返某雠_,將有力推動中國特色社會主義調(diào)解制度的完善。一、法院主導、多方參與的原則?！缎淌略V訟法》規(guī)定,訴訟為充分發(fā)揮行政機關(guān)、社會組織及其他熱心調(diào)解工作的個人在解決糾紛方面的特點和優(yōu)勢,使不同特點的糾紛通過適當?shù)姆绞降玫酵咨平鉀Q,《若干意見》規(guī)定人民法院可以在立案前或立案后委派或委托適當?shù)男姓C關(guān)或有關(guān)社會組織調(diào)解,或者在訴訟中邀請符合條件的組織或人員與審判組織共同進行調(diào)解,形成法院主導、多方參與的司法調(diào)解機制。(一)要從當事人的意見來謀劃立案前的委《若干意見》規(guī)定,對屬于人民法院受理民事訴訟的范圍和受訴人民法院管轄的案件,人民法院在收到起訴狀或者口頭起訴之后、正式立案之前,可以委派行政機關(guān)、人民調(diào)解組織、商事調(diào)解組織、行業(yè)調(diào)解組織或者其他具有調(diào)解職能的組織進行調(diào)解。對于立案前人民法院委派調(diào)解的問題,存在不同意見。一種意見認為,當事人選擇到法院訴訟,人民法院不能拒絕行使職權(quán),把案件往外推。當事人被引導去機關(guān)、組織調(diào)解時,一般有抵觸情緒,認為法院是在推卸責任,無法理解法院的委派行為。另一種意見認為,人民法院在立案前委派調(diào)解,是根據(jù)糾紛特點來判斷調(diào)解更適宜解決當事人間糾紛,更符合當事人利益,而并非推卸責任。不論立案前調(diào)解是否成功,法院都會對當事人的起訴作出相應(yīng)的回應(yīng)。對立案前調(diào)解不成功的,應(yīng)當及時審查是否符合立案條件,符合立案條件的,及時立案,不符合立案條件的,依法裁定不予受理;立案前調(diào)解成功的,人民法院應(yīng)告知當事人可以通過申請司法確認來解決調(diào)解協(xié)議效力問題。從一些法院的實際情況看,雖然一些當事人在法院委派調(diào)解時可能存在一定的抵觸情緒,但經(jīng)過調(diào)解員耐心細致的調(diào)解工作,大量的案件在法院正式立案前得到了妥善解決,當事人也感到滿意。因此,《若干意見》對立案前的委派調(diào)解工作采取了支持的態(tài)度。在發(fā)展立案前調(diào)解工作過程中,應(yīng)當著重提高立案前委派調(diào)解效率。從當事人角度看,提高立案前委派調(diào)解的效率,意味著少往法院跑幾趟路、少花點路費、少耽誤幾天時間、少一些復雜的程序,用盡量少的時間、金錢和精力,盡快有效地解決糾紛。因此,要讓立案前委派調(diào)解對當事人更具吸引力,就應(yīng)當進一步理順人民法院和調(diào)解組織的工作銜接關(guān)系。在調(diào)解地點設(shè)置上,應(yīng)當避免當事人在法院和調(diào)解地點之間來回跑。有的法院在立案大廳設(shè)立調(diào)解工作室,有效地方便了當事人。在調(diào)解時間、調(diào)解方式方面,應(yīng)當尊重當事人的意見。在調(diào)解費用方面,人民法院引導或依職權(quán)指定的調(diào)解應(yīng)當是不收取調(diào)解報酬的義務(wù)調(diào)解服務(wù),當然,當事人都同意選擇有償調(diào)解服務(wù)的除外。(二)法院委托調(diào)解《若干意見》規(guī)定,人民法院可以在立案后將民事案件委托給行政機關(guān)、人民調(diào)解組織、商事調(diào)解組織、行業(yè)調(diào)解組織或者其他具有調(diào)解職能的組織協(xié)助進行調(diào)解。委托協(xié)助調(diào)解是人民法院邀請有關(guān)單位協(xié)助人民法院進行調(diào)解的重要方式之一。民事訴訟法第八十七條規(guī)定:“人民法院進行調(diào)解,可以邀請有關(guān)單位和個人協(xié)助。被邀請的單位和個人,應(yīng)當協(xié)助人民法院進行調(diào)解。”委托協(xié)助調(diào)解從性質(zhì)上看,屬于人民法院邀請有關(guān)單位和個人協(xié)助調(diào)解的形式之一。法院將案件委托有關(guān)機關(guān)或組織調(diào)解后,無論調(diào)解是否成功,都對訴訟程序產(chǎn)生影響,法院都應(yīng)當依法作出相應(yīng)的處理。調(diào)解結(jié)束后,有關(guān)機關(guān)或者組織應(yīng)當將調(diào)解結(jié)果告知人民法院。達成調(diào)解協(xié)議的,當事人可以申請撤訴、申請司法確認,或者由人民法院經(jīng)過審查后制作調(diào)解書。調(diào)解不成的,人民法院應(yīng)當及時審判。人民法院委托有關(guān)機關(guān)或組織協(xié)助調(diào)解,一般來說無需經(jīng)過當事人同意。但是,由于調(diào)解者能否獲得當事人的信任,對于調(diào)解的成敗具有相當?shù)挠绊?人民法院在委托協(xié)助調(diào)解前,應(yīng)盡量獲得當事人同意。當事人可以協(xié)商選定有關(guān)機關(guān)或者組織,也可商請人民法院確定。為了避免因反復多次調(diào)解造成訴訟拖延,一般情況下,如果在立案前人民法院已經(jīng)委派過有關(guān)機關(guān)或組織調(diào)解,但因調(diào)解不成進入訴訟的,人民法院不宜再將案件委托有關(guān)機關(guān)或組織調(diào)解。經(jīng)過立案前調(diào)解仍未調(diào)解成功的案件,通常表明當事人之間爭議較大,當事人堅持起訴,表明當事人希望通過法院的審判活動,獲得是非曲直的權(quán)威裁判。在此情況下,法院若再次委托協(xié)助調(diào)解,可能延誤時間,甚至激化矛盾。但是,立案前調(diào)解不成功,并不意味著訴訟中沒有調(diào)解的可能,如果當事人仍有調(diào)解的意愿,或者人民法院認為仍有調(diào)解可能和必要的,人民法院仍可以開展調(diào)解工作,包括委托或邀請有關(guān)機關(guān)、組織協(xié)助調(diào)解。(三)調(diào)審分離的適度《若干意見》規(guī)定,對于已經(jīng)立案的民事案件,人民法院可以按照有關(guān)規(guī)定邀請符合條件的組織或者人員與審判組織共同進行調(diào)解。邀請協(xié)助調(diào)解同委托協(xié)助調(diào)解一樣,也是人民法院邀請有關(guān)單位或個人協(xié)助人民法院進行調(diào)解的重要方式。邀請協(xié)助調(diào)解的方式可以發(fā)揮法官調(diào)解、行政機關(guān)調(diào)解、社會組織調(diào)解及其他有利于調(diào)解的個人的特點,形成優(yōu)勢互補。人民調(diào)解員、村委會、居委會干部具有熟悉社情民意的特點,在調(diào)解傳統(tǒng)民事案件如婚姻家庭糾紛、鄰里糾紛時具有優(yōu)勢;專家、行業(yè)人士參與調(diào)解涉及醫(yī)療、建筑、裝修等專業(yè)性較強的糾紛時,可以彌補法官相關(guān)專業(yè)知識的不足。而法官則可以充分發(fā)揮熟悉法律、熟悉案件裁判尺度的優(yōu)勢,從法律角度提供意見。同時,法官的權(quán)威性較高,當事人更易信任法官,在法官和其他人員共同主持的調(diào)解中,法官和其他調(diào)解人員分工配合,既可以提高當事人對調(diào)解的信任度,又可以從民間或?qū)I(yè)的角度促使當事人全面考慮得失,從而提高調(diào)解的成功率。《若干意見》規(guī)定,開庭前從事調(diào)解的法官原則上不參與同一案件的開庭審理,當事人同意的除外。在起草《若干意見》過程中,對是否規(guī)定“調(diào)審分離”有三種意見:第一種,反對調(diào)審分離;第二種,支持調(diào)審分離;第三種,以分離為原則,當事人同意參與調(diào)解的法官繼續(xù)審理該案的,可以允許。反對調(diào)審分離的意見認為,調(diào)審分離會占用更多的司法資源,調(diào)解不成意味著需要重新指定獨任法官或重新組成合議庭,而且從當事人角度看,當事人通常也不反對調(diào)解案件的法官來審理案件并作出判決。支持調(diào)審分離的意見認為,調(diào)審分離有利于避免法官的先入為主,避免“以判壓調(diào)”,切實保障調(diào)解的自愿性。由于法官既是調(diào)解者又是裁判者,雙重身份使得法官較訴訟外的調(diào)解者更容易獲得調(diào)解成功,這種調(diào)解的權(quán)威直接來源于法官手中的判決權(quán)。主持調(diào)解的法官有判決權(quán),尤其是有一定的自由裁量權(quán),當調(diào)解人與判決者為同一人時,當事人會自覺或不自覺地迎合法官的調(diào)解意見,使得當事人自愿原則得不到真正的貫徹。既是法官又是調(diào)解者的雙重身份可能會使當事人對法院的調(diào)解動機產(chǎn)生懷疑并缺乏信任感?！度舾梢庖姟凡杉{了適度調(diào)審分離的意見。參與調(diào)解的法官是否繼續(xù)審理案件主要涉及公正和效率兩種價值的沖突與協(xié)調(diào)問題。法官進行調(diào)解,通常也會采取多種調(diào)解方式,如面對面調(diào)解、背對背調(diào)解,除了對當事人進行法制教育,還會運用道德、情理對當事人進行說服教育。在調(diào)解過程中,法官會采取適當?shù)姆绞浇档彤斒氯说钠谕?縮短當事人之間爭議的距離。在法官采取各種方式進行調(diào)解過程中,法官的裁判者角色與調(diào)解者角色的混同易讓當事人產(chǎn)生對法官公正性的懷疑。從充分發(fā)揮調(diào)解的沖突調(diào)和功能和裁判的是非判斷功能角度出發(fā),為切實保障調(diào)解的自愿性、維護審判的公正性,從事調(diào)解的法官和裁判法官分離是有利的(尤其有利于讓裁判法官看起來更公正)。然而,從提高效率的角度看,調(diào)解法官在調(diào)解過程中已經(jīng)對案件有了一定的了解,如果在調(diào)解未成后換一個法官進行審判,更換后的法官要重新了解案情,當事人也要重新向另一個法官陳述事實和請求。這種做法不利于提高效率。在公正和效率沖突情況下,應(yīng)當首先選擇確保公正。但是,由于對公正的感受具有一定的主觀性,而且“調(diào)審不分”并非一定就會產(chǎn)生損害調(diào)解自愿性和審判公正性的結(jié)果,同時,提高效率對于當事人也具有十分重要的意義。因此,是否“調(diào)審分離”,其選擇權(quán)應(yīng)當交給當事人。如果當事人信賴法官能夠避免調(diào)解對審判形成不利影響,愿意在調(diào)解不成時由調(diào)解法官繼續(xù)審理以提高效率,調(diào)審不分當然可以。而在當事人不信任法官的情況下,仍然堅持“調(diào)審不分”,結(jié)果可能就是“案結(jié)事不了”。因此,《若干意見》從確保調(diào)解自愿性和審判公正性角度出發(fā),確立了調(diào)審分離的原則,同時尊重當事人的選擇。對于在庭審中調(diào)解的,調(diào)解法官和審判法官的分離就目前來看并不現(xiàn)實,因此,《若干意見》對此沒有作出規(guī)定。民事訴訟法第一百二十八條規(guī)定,“法庭辯論終結(jié),應(yīng)當依法作出判決。判決前能夠調(diào)解的,還可以進行調(diào)解,調(diào)解不成的,應(yīng)當及時判決?！蓖彿ü僬{(diào)解的案件,已經(jīng)經(jīng)過必要的法庭調(diào)查,事實清楚,責任明確,法官用不確定的判決影響調(diào)解的所謂“以判壓調(diào)”的負面影響相對較低,而且此時更換法官面臨更大的資源浪費。有鑒于此,在民事訴訟法有明確規(guī)定的情況下,《若干意見》僅對開庭前的調(diào)審分離作了規(guī)定。但是,為避免因庭審法官的調(diào)解活動導致當事人對法官公正性產(chǎn)生懷疑,有必要進一步研究規(guī)范法官的調(diào)解方法和調(diào)解程序等問題。二、當事人意見下法院調(diào)解的證據(jù)禁止調(diào)解的保密性是調(diào)解具有獨特優(yōu)勢和吸引力的重要因素。近年來,調(diào)解的保密特質(zhì)正逐步得到承認。2004年,《最高人民法院關(guān)于人民法院民事調(diào)解工作若干問題的規(guī)定》開始對調(diào)解的保密問題作出特殊規(guī)定。該規(guī)定第七條提出,當事人申請不公開進行調(diào)解的,人民法院應(yīng)當準許。從該規(guī)定看,調(diào)解的公開是一項原則,不公開是例外,只要當事人申請不公開,人民法院應(yīng)當準許。2007年,《最高人民法院關(guān)于進一步發(fā)揮訴訟調(diào)解在構(gòu)建社會主義和諧社會中積極作用的若干意見》相對于《最高人民法院關(guān)于人民法院民事調(diào)解工作若干問題的規(guī)定》而言,在體現(xiàn)和確保調(diào)解的保密性方面則更進一步。該意見第十二條規(guī)定:“人民法院應(yīng)當健全調(diào)解規(guī)范,完善調(diào)解程序,注重增強調(diào)解工作的親和力、透明度、效率,方便當事人參與調(diào)解。應(yīng)當根據(jù)案件實際情況,靈活選擇調(diào)解方式和方法,為當事人創(chuàng)造自由協(xié)商、互謙互讓的寬松條件和氛圍。人民法院調(diào)解案件,當事人要求公開調(diào)解的,人民法院應(yīng)當允許;辦案法官和參與調(diào)解的有關(guān)組織以及其他個人,應(yīng)當嚴格保守調(diào)解信息,當事人要求不公開調(diào)解協(xié)議內(nèi)容的,人民法院應(yīng)當允許?！睆脑撘?guī)定看,調(diào)解過程保密是一項原則,例外的情形是當事人要求公開,只要當事人不提要求,調(diào)解都應(yīng)當不公開?！度舾梢庖姟窂木S護調(diào)解保密特質(zhì)出發(fā),規(guī)定了更為嚴格的保密要求。首先,《若干意見》明確了調(diào)解不公開的原則,同時允許當事人提出公開調(diào)解。如果人民法院認為公開進行調(diào)解有利于進行法制宣傳的話,應(yīng)當事先征得各方當事人同意。如果調(diào)解不公開,那么所有接觸調(diào)解信息的組織和個人都負有保密義務(wù),包括當事人、代理人、從事調(diào)解的機關(guān)、組織、調(diào)解員,以及負責調(diào)解事務(wù)管理的法院工作人員。關(guān)于如何保密的問題,根據(jù)《若干意見》規(guī)定精神,調(diào)解信息不得以任何方式對外透露,甚至包括法官?！度舾梢庖姟芬?guī)定,從事調(diào)解的機關(guān)、組織、調(diào)解員,以及負責調(diào)解事務(wù)管理的法院工作人員,不得在就相關(guān)案件進行的訴訟中作證,當事人不得在審判程序中將調(diào)解過程中制作的筆錄、當事人為達成調(diào)解協(xié)議而作出的讓步或者承諾、調(diào)解員或者當事人發(fā)表的任何意見或者建議等作為證據(jù)提出。通過禁止提供證據(jù)或作證,在審判案件的法官不參與調(diào)解的情況下,法官無從了解調(diào)解的具體過程,也不會受到調(diào)解過程中信息的影響,調(diào)解過程的保密性得到了切實保障,當事人對調(diào)解的信賴得到了保護。在審理案件的法官主持調(diào)解的情況下,或者在有關(guān)組織、人員與審理案件的法官共同進行調(diào)解的情況下,雖然無法阻斷調(diào)解信息可能對審判造成的影響,但《若干意見》有關(guān)調(diào)解信息證據(jù)禁止的規(guī)定仍然適用。關(guān)于如何解決調(diào)解人員和法院之間必須的溝通問題,作為調(diào)解保密原則的一個例外,調(diào)解人員在調(diào)解過程中確實有些信息需要與法院溝通,如當事人在調(diào)解過程中出現(xiàn)了危害國家利益、社會公共利益或案外人利益等嚴重行為。但為了避免調(diào)解員與審理案件的法官溝通過多造成對調(diào)解保密性質(zhì)的破壞,各地法院可以指定專門機構(gòu)或人員負責與調(diào)解組織和調(diào)解人員之間的信息溝通,在審理案件的法官和調(diào)解者之間形成一個緩沖帶。此外,對于有關(guān)機關(guān)或組織在調(diào)解過程中形成的調(diào)解筆錄等相關(guān)材料,人民法院一般不歸檔,也不要求調(diào)解組織或調(diào)解人員向法院提交,以避免損害調(diào)解的保密價值。三、法院調(diào)解組織的設(shè)置及調(diào)解員的選拔調(diào)解管理等工作機制問題雖然不是法律意義上的問題,但工作機制是否健全,卻常常影響到各種糾紛解決機制能否順暢銜接、能否順利開展工作、能否充分發(fā)揮作用?！度舾梢庖姟妨⒆阌诜ㄔ旱穆毮芎蛯嶋H情況,提出了在建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制過程中,如何加強和完善工作機制的原則性要求?！度舾梢庖姟诽岢?有條件的地方人民法院可以按照一定標準建立調(diào)解組織名冊和調(diào)解員名冊,以便于引導當事人選擇合適的調(diào)解組織或者調(diào)解員調(diào)解糾紛。人民法院可以根據(jù)具體情況及時調(diào)整調(diào)解組織名冊和調(diào)解員名冊。建立調(diào)解員和調(diào)解組織名冊的意義主要有兩點:第一,可以方便當事人根據(jù)名冊選擇適當?shù)恼{(diào)解組織或調(diào)解員調(diào)解糾紛;第二,人民法院可以根據(jù)一定標準選擇適合調(diào)解本法院案件的調(diào)解員和調(diào)解組織,方便人民法院開展針對性的培訓、指導和監(jiān)督,確保調(diào)解員和調(diào)解組織能夠高質(zhì)量地開展調(diào)解工作。雖然各地司法局培訓了大量人民調(diào)解員,而且這些人民調(diào)解員也發(fā)揮了積極作用,但實際上,愿意積極參與調(diào)解的還有其他社會人士或調(diào)解組織,包括退休法官、律師、某領(lǐng)域的專家以及專業(yè)商事調(diào)解機構(gòu)的調(diào)解人員。一些地方法院以法庭為依托,在轄區(qū)機關(guān)、社區(qū)、企事業(yè)單位及村街選聘居委會、村委會干部、民調(diào)員或公正正派、熱心公益、群眾擁戴的公民作為特邀訴訟調(diào)解員,形成了協(xié)助調(diào)解網(wǎng)絡(luò)。有的創(chuàng)建了由離退休法官和檢察官、社會知名人士、專家學者、律師以及其他有志于調(diào)解工作的人員組成的調(diào)解志愿者協(xié)會,這些調(diào)解志愿者或特邀調(diào)解員參與調(diào)解了大量案件。順應(yīng)形勢發(fā)展需要,《若干意見》規(guī)定有條件的地方人民法院可以按照一定標準建立調(diào)解組織名冊和調(diào)解員名冊。同時,人民法院還要加強對列入名冊的調(diào)解人員和組織的管理,嚴格準入條件,及時剔除不合格的人員和組織,確保名冊的權(quán)威性。調(diào)解員的素質(zhì)直接影響當事人的調(diào)解意愿以及調(diào)解的效果。提高調(diào)解員素質(zhì)對于調(diào)解的發(fā)展,尤其對邀請協(xié)助調(diào)解和委托協(xié)助調(diào)解工作的順利開展具有十分重要的意義。一般情況下,列入名冊的調(diào)解員應(yīng)當符合以下條件:第一,道德素質(zhì)。調(diào)解員應(yīng)當公道正派,熱心調(diào)解工作。第二,法律素質(zhì)。調(diào)解員應(yīng)當具備一定的法律知識,經(jīng)過適當?shù)姆芍R培訓。第三,調(diào)解素質(zhì)。調(diào)解員應(yīng)經(jīng)過調(diào)解技巧培訓或具有一定的調(diào)解實踐經(jīng)驗,能夠熟練運用調(diào)解技巧。各地法院可以根據(jù)具體情況,有針對性地選擇列入名冊的調(diào)解員,避免單一化。不但要選擇熱心調(diào)解的人民調(diào)解員,也要選擇一部分法學專家、退休法官、檢察官、商事調(diào)解組織、行業(yè)調(diào)解組織的調(diào)解員或具備某領(lǐng)域?qū)I(yè)知識的社會人士。在邀請協(xié)助調(diào)解時,人民法院可以引導當事人選擇適合案件需要的調(diào)解員進行調(diào)解。比如,爭議的問題主要是專業(yè)性的事實問題的,可以選擇專業(yè)人士調(diào)解;爭議的問題主要涉及法律性問題的,可以選擇具有法律專業(yè)背景的調(diào)解員。由于我國目前沒有認定調(diào)解組織資質(zhì)的專門程序和機構(gòu),調(diào)解組織也存在良莠不齊的情況,因此,人民法院在選擇列入名冊的調(diào)解組織時,也應(yīng)當嚴格把關(guān)