高校二級院系財(cái)務(wù)管理模式選擇

高校二級院系財(cái)務(wù)管理模式選擇

長期以來，中國高校以財(cái)務(wù)費(fèi)用為主要手段，實(shí)行單一融資模式。1995年頒布并開始實(shí)施的《教育法》規(guī)定,國家建立以財(cái)政撥款為主、其他多種渠道籌措教育經(jīng)費(fèi)為輔的體制?！督逃ā匪_立的這一新的辦學(xué)體制,賦予了我國高校一定程度的辦學(xué)自主權(quán),標(biāo)志著高校多元化的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)籌措體制從此確立,從而導(dǎo)致我國高校的教育環(huán)境發(fā)生了重大變化。一方面,這一體制的建立和實(shí)施,極大地調(diào)動了作為高校多元化籌措教育經(jīng)費(fèi)主體的高校二級單位即各二級院系的積極性。二級院系作為高校業(yè)務(wù)的直接承擔(dān)者,通過學(xué)歷教育、非學(xué)歷教育以及各種培訓(xùn)等多種方式籌措教育經(jīng)費(fèi),為高校增加積累、改善辦學(xué)條件和擴(kuò)大招生規(guī)模提供了財(cái)力保障,實(shí)現(xiàn)了近年來我國高等教育的跨越式發(fā)展。另一方面,伴隨著我國高等教育的快速發(fā)展,通過多種渠道籌措的教育經(jīng)費(fèi)也隨著高校辦學(xué)規(guī)模的不斷擴(kuò)大而迅速增加的同時(shí),作為高校多元化籌資主體的高校二級院系也不可避免地出現(xiàn)了“小金庫”、截留、挪用辦學(xué)資金等多種問題,并已引起了國家和社會的高度關(guān)注。為此,如何加強(qiáng)我國高校二級院系的財(cái)務(wù)管理和監(jiān)督,杜絕高校二級院系貪污、腐敗現(xiàn)象,已成為當(dāng)前我國高校財(cái)務(wù)管理工作中亟待解決的問題。一、成立管理機(jī)制獨(dú)立的財(cái)權(quán)和物權(quán)管理體系,實(shí)行分級分類管理《高等學(xué)校財(cái)務(wù)制度》規(guī)定,高校實(shí)行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、集中管理”的財(cái)務(wù)管理體制;規(guī)模較大的學(xué)校實(shí)行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理”的財(cái)務(wù)管理體制。也就是說,在高校的財(cái)務(wù)管理體制中,有兩種模式可供選擇,即“集中管理模式”和“分級管理模式”。所謂集中管理就是全校統(tǒng)一財(cái)務(wù)收支計(jì)劃,統(tǒng)一財(cái)務(wù)管理制度,統(tǒng)一預(yù)決算,統(tǒng)一資源配置,將高校的財(cái)權(quán)和物權(quán)全部集中到校長領(lǐng)導(dǎo)下的財(cái)務(wù)部門,不設(shè)置二級核算單位,其實(shí)質(zhì)是對高校財(cái)權(quán)的集權(quán)管理。所謂分級管理就是適當(dāng)下放財(cái)權(quán),二級單位日常的財(cái)務(wù)管理活動由各二級單位自行負(fù)責(zé),學(xué)校主要通過制定全校的財(cái)經(jīng)政策、財(cái)經(jīng)紀(jì)律、規(guī)章制度等,對各二級單位的財(cái)務(wù)活動進(jìn)行宏觀調(diào)控,并對其進(jìn)行財(cái)務(wù)監(jiān)督,同時(shí)各二級單位在業(yè)務(wù)上接受學(xué)校一級財(cái)務(wù)部門的領(lǐng)導(dǎo),其實(shí)質(zhì)是對高校財(cái)權(quán)的分權(quán)管理。然而,在上述兩種財(cái)務(wù)管理體制中,我國高校大多采用了分級管理模式,也就是說,分級管理是我國高校目前主要的財(cái)務(wù)管理體制。因?yàn)檩^靈活的分級管理模式比僵化的集中管理模式更能適應(yīng)我國高校改革的需要:一方面,隨著高校改革的不斷深入,我國高校通過擴(kuò)招、合并及“一校多區(qū)”等方式快速發(fā)展,導(dǎo)致高校的辦學(xué)規(guī)模不斷擴(kuò)大,客觀需要較為靈活的財(cái)務(wù)管理體制與之相適應(yīng);另一方面,為適應(yīng)多渠道籌措辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的需要,充分調(diào)動二級院系的積極性,也要賦予二級單位適當(dāng)?shù)呢?cái)務(wù)管理權(quán),而財(cái)務(wù)集權(quán)體制卻限制了院系積極性和創(chuàng)造性的發(fā)揮。因此,分級管理模式作為我國高?，F(xiàn)行主要的財(cái)務(wù)管理體制是我國高校體制改革不斷深入的結(jié)果。二、向體制轉(zhuǎn)變:我國高?，F(xiàn)行財(cái)務(wù)分級管理體制的現(xiàn)狀我國高?，F(xiàn)行財(cái)務(wù)分級管理體制存在的問題,伴隨高校管理體制改革的不斷深入而產(chǎn)生和發(fā)展。同時(shí),隨著高校辦學(xué)規(guī)模的不斷擴(kuò)大,各二級院系可支配資金和資源不斷上升,各種開支項(xiàng)目不斷擴(kuò)大,而高校二級院系的內(nèi)部控制制度和程序還不完善,監(jiān)督和管理體制還不健全,缺乏對二級院系行之有效的管理機(jī)制,也致使部分高校二級院系的財(cái)務(wù)管理出現(xiàn)了一系列問題。如1999年審計(jì)署對國務(wù)院部屬62所高校進(jìn)行了審計(jì),發(fā)現(xiàn)不少學(xué)校存在通過侵占、截留、隱匿各種收入或虛列支出、資金返還等方式轉(zhuǎn)移資金,私存私放等各種方式設(shè)立“小金庫”等重大違規(guī)問題。為此,教育部專門發(fā)出《關(guān)于高等學(xué)校進(jìn)一步強(qiáng)化管理、堅(jiān)決制止“小金庫”有關(guān)意見的通知》,明確要求各高校堅(jiān)決制止“小金庫”,對二級單位推行會計(jì)人員委派制,加強(qiáng)對二級單位的財(cái)務(wù)管理。不可否認(rèn),目前我國高校財(cái)務(wù)分級管理體制出現(xiàn)了這樣或那樣的各種問題,但是勿容置疑,我國高校財(cái)務(wù)分級管理體制對調(diào)動二級院系的積極性和創(chuàng)造性,多渠道的籌措高校辦學(xué)經(jīng)費(fèi),促進(jìn)我國高校實(shí)現(xiàn)跨越式的快速發(fā)展起到了不可代替的重要作用。為此,我們需要清醒認(rèn)識到的是,任何改革都是復(fù)雜而艱巨的,不可能一躇而蹴,而上述問題的出現(xiàn),也正是我國高校管理體制改革進(jìn)程中所必經(jīng)的陣痛和代價(jià),需要在改革中不斷分析和研究,通過改革在發(fā)展中不斷改進(jìn)和完善。從我國高?，F(xiàn)行財(cái)務(wù)分級管理體制形成和發(fā)展的過程可以看出:第一,高校二級院系作為單一利益主體的責(zé)權(quán)利不統(tǒng)一是問題的根源?！督逃ā穼?shí)施后,為了大力開拓高校財(cái)源,充分調(diào)動二級院系的積極性和創(chuàng)造性,我國大多高校紛紛在二級院系設(shè)立二級財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu),賦予二級院系日常財(cái)務(wù)管理權(quán),逐步形成了我國高?，F(xiàn)行的分級管理的財(cái)務(wù)管理體制。分級管理體制的形成,確立了高校二級院系作為單一利益主體的地位,然而,在實(shí)施分級管理過程中,大多高校未能及時(shí)從單一的傳統(tǒng)管理體制中轉(zhuǎn)換角色,對新的利益主體認(rèn)識不足,出現(xiàn)了只重如何組織收入,而忽略了對二級院系的制度建設(shè)和約束,導(dǎo)致二級院系利益機(jī)制缺失,各二級院系只有利益,沒有責(zé)任;只有權(quán)利,沒有義務(wù)。毫無疑問,對于掌管大量財(cái)富而又沒有責(zé)任和約束的利益團(tuán)體來說,無疑將逐步淪為某些“小集團(tuán)”截取利益的工具,成為腐敗的溫床。第二,高校二級財(cái)務(wù)管理的內(nèi)部控制制度缺失是問題的直接原因。正確執(zhí)行學(xué)校的財(cái)務(wù)規(guī)章制度,是確保高校各項(xiàng)財(cái)務(wù)工作規(guī)范、有效進(jìn)行的重要保證。目前各高校全校性的財(cái)務(wù)規(guī)章制度都比較健全和完善,但在逐步下放財(cái)權(quán)給各二級院系時(shí),與其承擔(dān)責(zé)任相應(yīng)的二級財(cái)務(wù)管理的規(guī)章制度、內(nèi)部控制制度卻未完全形成,導(dǎo)致對各二級院系對收入、支出控制無力,甚至有的二級院系的收入或支出脫離學(xué)校的財(cái)務(wù)管理,從而形成了形形色色的“小金庫”、“小錢柜”。第三,現(xiàn)行會計(jì)委派制度難以充分發(fā)揮監(jiān)督職能導(dǎo)致存在的問題屢禁不止。高校二級單位不斷出現(xiàn)的財(cái)務(wù)違法、犯罪問題,引起了有關(guān)主管部門的高度關(guān)注。1999年10月,教育部發(fā)出《關(guān)于高等學(xué)校進(jìn)一步強(qiáng)化管理、堅(jiān)決制止“小金庫”有關(guān)意見的通知》,明確要求各高校堅(jiān)決制止“小金庫”,對二級單位推行會計(jì)人員委派制,加強(qiáng)對二級單位的財(cái)務(wù)管理。2004年10月,教育部、財(cái)政部聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)直屬高校資金安全管理的若干意見》再次明確規(guī)定“各高校應(yīng)按照財(cái)政部、監(jiān)察部《關(guān)于試行會計(jì)委派制度工作的意見》的有關(guān)規(guī)定,對二級單位實(shí)行會計(jì)委派制度”。隨后,全國高校一級財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)對二級單位實(shí)行會計(jì)委派制度逐步在全國高校推行。高校會計(jì)委派制度的實(shí)施,加強(qiáng)了高校對二級院系的財(cái)務(wù)監(jiān)督,同時(shí)也產(chǎn)生了一些問題。在委派會計(jì)制度推行過程中,大多高校采取了由一級財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)向二級財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)派出會計(jì)主管的方式,試圖通過委派的會計(jì)主管實(shí)現(xiàn)對高校二級財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督。然而,在高校會計(jì)委派制度的實(shí)踐中,由于二級會計(jì)機(jī)構(gòu)隸屬高校二級院系,委派會計(jì)受一級財(cái)務(wù)部門和二級院系的雙重領(lǐng)導(dǎo),當(dāng)遇到問題和發(fā)生沖突時(shí),往往導(dǎo)致委派會計(jì)人員處于兩難境地,要么難以堅(jiān)持原則,要么被架空,普遍出現(xiàn)了“站得住的頂不住,頂?shù)米〉恼静蛔　爆F(xiàn)象,最終導(dǎo)致對二級院系的財(cái)務(wù)監(jiān)督難以真正落到實(shí)處。三、高校二級財(cái)務(wù)管理體制現(xiàn)存的問題從上述分析可以看出,我國高校財(cái)務(wù)管理呈如下狀態(tài):一是高校財(cái)務(wù)分級管理體制有利于多元化籌措經(jīng)費(fèi),有利于促進(jìn)我國高校的快速發(fā)展,符合高校改革的發(fā)展方向;二是目前分級管理體制還很不健全,集中表現(xiàn)在對二級院系的財(cái)務(wù)管理失控,須盡快補(bǔ)救;三是建立真正意義上的、高效、良性的分級管理體制是一個(gè)長期的探索過程。總之,我國高校二級財(cái)務(wù)管理體制正處于新舊體制的轉(zhuǎn)換過程中,原有的財(cái)務(wù)管理體制不符合或不能適應(yīng)當(dāng)前對高校二級院系的財(cái)務(wù)管理和監(jiān)督,而新的、高效、良性的高校二級財(cái)務(wù)管理體制尚未建立,導(dǎo)致高校對二級院系的財(cái)務(wù)管理和監(jiān)督出現(xiàn)了疏漏,從而出現(xiàn)了一系列問題。為此,應(yīng)盡快研究和建立過渡時(shí)期高校二級財(cái)務(wù)管理體制,以適應(yīng)當(dāng)前對二級院系監(jiān)管的需要。筆者認(rèn)為,我國高校建立二級垂直財(cái)務(wù)管理體制是符合我國高校當(dāng)前財(cái)務(wù)管理狀況的現(xiàn)實(shí)選擇。高校二級垂直財(cái)務(wù)管理體制的主要內(nèi)容為:(1)高校一級財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)向高校二級院系直接派出會計(jì)機(jī)構(gòu)和會計(jì)人員。(2)二級會計(jì)機(jī)構(gòu)與二級院系分離,脫離原有的隸屬關(guān)系,獨(dú)立于二級院系之外。(3)二級會計(jì)機(jī)構(gòu)作為一級財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)的派出機(jī)構(gòu),由高校一級財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)直接管理,統(tǒng)一行使高校會計(jì)監(jiān)督和管理權(quán)。(4)各派出機(jī)構(gòu)不得侵犯二級院系因履行職責(zé)而應(yīng)當(dāng)享有的事權(quán)和財(cái)權(quán)。四、高校二級院系會計(jì)監(jiān)督的意義首先,可防止二級院系各搞一套,各自為政。高校一級財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)直接向二級院系派出會計(jì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行垂直管理,可確保高校一級財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督,執(zhí)行統(tǒng)一的會計(jì)政策,防止各二級院系各搞一套,各自為政。其次,高校一級財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)直接向二級院系派出會計(jì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行垂直管理,有利于對高校二級院系的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)實(shí)行普遍監(jiān)督。當(dāng)前,引起社會廣泛關(guān)注的高?！靶〗饚臁眴栴},均與財(cái)務(wù)監(jiān)督不到位,致使二級院系的某些經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)脫離了監(jiān)管所致。如果對二級院系直接派出會計(jì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行垂直管理,由高校一級財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一行使高校會計(jì)監(jiān)督和管理權(quán),就可以有效地彌補(bǔ)這一會計(jì)監(jiān)督的漏洞和缺陷,使會計(jì)監(jiān)督深入到高校二級院系的每個(gè)角落,讓二級院系的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動通過這種普遍的會計(jì)監(jiān)督展現(xiàn)在陽光之下,從而鏟除小團(tuán)體利益的溫床。第三,高校一級財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)向高校二級院系直接派出會計(jì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行垂直管理,有利于加強(qiáng)會計(jì)監(jiān)督的權(quán)威性。近年來高校大力推行的會計(jì)委派制度在實(shí)踐中的主要缺陷就是委派會計(jì)人員的權(quán)威性不足,而垂直管理體制將使二級會計(jì)機(jī)構(gòu)與二級單位分離,雙方?jīng)]有隸屬關(guān)系,二級會計(jì)機(jī)構(gòu)作為一級財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)的派出單位,只需對一級財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé),從而可強(qiáng)化二級會計(jì)機(jī)構(gòu)的地位和權(quán)力,能較好地排除來自二級單位的各種干擾,真正把會計(jì)監(jiān)督落到實(shí)處。第四,垂直管理體制充分尊重二級院系的既得事權(quán)和財(cái)權(quán),能最大限度地維護(hù)二級院系的積極性和創(chuàng)造性。二級財(cái)務(wù)派出機(jī)構(gòu)不能干涉二級院系正常的經(jīng)濟(jì)活動,發(fā)生重大問題或發(fā)現(xiàn)重大財(cái)務(wù)違規(guī)行為時(shí),通過建立報(bào)告制度及時(shí)向一級財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)反映。高校二級財(cái)務(wù)垂直管理體制實(shí)際上綜合了“集中管理體制”、“分級管理體制”和“委派會計(jì)制度