當前社會保障成本轉嫁的現(xiàn)狀與對策

當前社會保障成本轉嫁的現(xiàn)狀與對策

一、效率與成本轉嫁中國經濟快速增長的30年不是一個容易的結果。在此期間，我們經歷了亞洲金融危機和世界金融危機、污染和溫室氣體排放、城市化和人口區(qū)域流動、產業(yè)結構的調整、食品安全標準的變化、勞動法律法規(guī)的變化等重要事件。其中既有隨機沖擊又有公共政策及資源稟賦變化的影響。這些事件對不同行業(yè)、不同地區(qū)和不同人群的影響差異很大,具有顯著的分配效應,各種利益主體中既有受益者又有受損者。政府則通過經濟增長來緩和這些矛盾。但是,增長過程中的收益、成本和風險分配一直缺乏比較完整的核算制度,這就為不同主體之間的成本轉嫁提供了空間。企業(yè)和地方政府為了追求自身利益而盡量把成本和風險轉嫁出去,經過直接和間接的渠道,社會保障成為這些成本和風險的最后承擔者。這導致了社會保障負擔越來越沉重,社會保障的可持續(xù)性受到嚴重影響,社會保障脆弱性問題日益突出。社會保障可持續(xù)性問題引起學術界和實際工作部門的關注。社會保障的可持續(xù)發(fā)展已經被視作社會經濟可持續(xù)發(fā)展重要組成部分,而不再僅僅是經濟體制改革的一項配套措施。社會保障的可持續(xù)發(fā)展既要注重當代人之間的公平,更要注重當代人與后代人之間的資源共享與福利公平。本文將從成本轉嫁的角度研究中國社會保障脆弱性以及社會保障的可持續(xù)發(fā)展。在深入分析各種擾動因素與社會保障關聯(lián)路徑的基礎上,探討社會保障成本轉嫁的根源以及成本轉嫁的自我強化機制,最后提出克服社會保障成本轉嫁的基本思路。二、代際之間成本轉嫁的困境:缺乏社會保障對于一個國家的經濟社會系統(tǒng),任何自然的、社會的、經濟的大變動都會改變其初始狀態(tài),但是改變的方向卻難以預知。這些變動可能是由外生隨機沖擊造成的,例如,自然因素(氣候、生物、地質等)的突然變化、國際市場的突然變化,以及國內社會性突發(fā)事件和政治性突發(fā)事件;也可能是由國家公共政策、公共資源配置等理性決策造成的;還可能是這兩種因素綜合作用的結果,而不當?shù)恼叽胧┛赡芗觿∽匀粸暮Φ钠茐男?。經濟增長和社會穩(wěn)定是國家追求的兩大目標,這兩個目標雖然從長期來看相互一致,但是在短期具有一定的沖突性。一方面,對公平和穩(wěn)定的過分追求將削弱經濟活力;另一方面,經濟的高速增長往往加劇區(qū)域之間、人群之間的貧富分化。上世紀90年代開始建立的社會保障制度就是要平衡二者之間的關系。然而,該制度建立伊始即缺乏獨立性,承擔了配合國有企業(yè)改革的任務,承接了國有企業(yè)改革的成本轉嫁。根據權利和責任對稱的原則,承接國企改革成本轉嫁的社會保障已經成為國有企業(yè)的利益相關者,應該參與國企改革的決策和過程,評估國企改革所造成的社會成本及其對社會保障的成本轉嫁。遺憾的是,社會保障自上世紀90年代以來,一直未能主動參與和評估國有企業(yè)改革,只是被動地承接國企改革甩下的社會包袱。同時,社會保障制度也承擔了配合重要公共政策和重大公共工程的任務。例如,產業(yè)結構調整政策帶來的失業(yè)和提前退休問題,三峽工程和南水北調工程中的移民問題,最終都不同程度地給遷入地轉移社會保障負擔,而這些負擔最終由國家來承擔。目前,這些公共政策和公共工程的出臺一般沒有經過社會保障負擔評估,社會保障只是被動地承接相應的成本轉嫁。這種被動的、事后的社會保障固然有其合理性,既簡化了決策過程,爭取了寶貴的時間,又減少了成本核算和討價還價成本,這種高效的決策模式可能是中國經濟高速增長的原因之一。然而,由于缺乏社會保障負擔評估,一些企業(yè)、行業(yè)和地區(qū)在發(fā)展過程中成功地轉嫁成本,人為地制造了脆弱群體,加劇了社會保障的脆弱性。更重要的是,當我們通過增長來解決增長中的問題時,外生風險因素和內生風險因素的負面效果將急劇放大。原因在于,我國的增長過程忽略了代際之間的成本轉嫁、地域之間的成本轉嫁、企業(yè)對社會的成本轉嫁,以及貧富差距、社會矛盾、內生沖突和風險等問題帶來的社會成本。如果考慮這些因素,中國經濟的實際增長速度遠低于公布的增長速度。以一個兩期經濟結構說明代際之間的成本轉嫁。若第1期沒有對第2期進行成本轉嫁,其均衡增長率為5%;若第1期掠奪性地耗盡未來的資源到導致增速為10%,至第2期則增速為零。雖然預期增速都為5%,但第二種情況則出現(xiàn)了嚴重的代際分配效應,形成跨期不穩(wěn)定性。重大的公共政策、公共工程和私人工程,都有不同程度的外部性和再分配效應。某些群體因為能夠獲得確定性收益而成為積極的推動者,而另一些群體則可能受損,這些受損的群體最終將進入社會保障“公地”之中。各種利益主體向社會保障轉嫁負擔,形成對社會保障的濫用,最終導致社會保障的“公地悲劇”,社會保障的脆弱性越發(fā)嚴重。三、社會經濟系統(tǒng)內部沖擊。據經濟決社會經濟系統(tǒng)一旦受到外部沖擊,就可能按照特定機制發(fā)生廣泛而復雜的變化,初始沖擊的效應可能被擴大化、持久化。同樣,經濟決策系統(tǒng)內部也會產生各種沖擊,成為社會經濟系統(tǒng)的擾動源。如果在決策中遺漏或低估某些潛在變量,或者對沖擊路徑和強度缺乏信息,就很難計算其綜合和跨期效應。這種沖擊-響應機制的影響是不確定的,其影響范圍有時表現(xiàn)為宏觀經濟的波動,但更多地是通過結構或分配效應來表現(xiàn)的。1.企業(yè)面臨的外部風險增加公共政策往往直接或間接地影響市場投資預期,這種影響可能因微觀主體的協(xié)同響應而放大,其中涉及許多變量和參數(shù):時間結構、利率、收益、風險和成本等。預期及市場參數(shù)的改變將傳遞到產業(yè)層面,影響到企業(yè)微觀決策過程,給企業(yè)帶來適應性成本;風險向產業(yè)傳遞將改變企業(yè)的投資組合和保險水平。最終結果,企業(yè)要么增加額外的投資,成本上升,要么降低生存和抵抗風險能力,甚至加大了破產的風險。這些效應勢必影響就業(yè)市場,影響員工收入的穩(wěn)定性以及就業(yè)的穩(wěn)定性,從而給社會保障帶來成本轉嫁。2.分配效應影響實際可支配收入公共政策無論是通過投資路徑還是產業(yè)路徑,都會對收入結構產生影響。投資市場的結構性變動,不僅會影響到整體的收入預期,而且會通過分配效應影響到實際可支配收入。首先,那些受損的產業(yè)收入下降;然后波及到要素市場,從而使技術、土地所有者和勞動者收入下降。對于家庭來說,不利沖擊導致家庭資產價值下降、就業(yè)和人力資本投資決策發(fā)生變化,既減少了家庭收入又增加家庭支出。收入的下降削弱了個人、家庭和企業(yè)的自我保障能力,也減少社會保障融資能力,同時又增加了社會保障的負擔。3.初始沖擊下的人力資本投資風險人力資本投資包括教育、培訓等內容。與產業(yè)投資和金融投資一樣,人力資本投資具有跨期不確定性和風險。如果產業(yè)演化處于相對穩(wěn)定的環(huán)境,對未來的預期比較穩(wěn)定,那么人力資本投資風險較小。但是,如果外生沖擊和內源性沖擊頻繁發(fā)生,人力資本投資將面臨嚴重的風險,這種風險因沉沒成本和資產專用性而強化。在計劃經濟時期相對穩(wěn)定的制度環(huán)境下,人們無需考慮人力資本投資風險;然而,改革開放后,中國制度環(huán)境和產業(yè)環(huán)境一直處于巨變之中,對于各種不可預測的沖擊,人們很難低成本地適應。當年的“40、50”人員就非常典型。初始沖擊發(fā)生之后,將沿著“初始沖擊-金融-產業(yè)-要素市場”的路徑傳遞,最終導致人力資本貶值。而新的人力資本投資需要一個時間過程,這就是所謂的時滯性,加之“40、50”人員學習新技能的能力較低,時滯較長新的人力資本投資得不償失,“40、50”人員最終成為長期失業(yè)者,從而提前進入養(yǎng)老保險系統(tǒng),給社會保障帶來轉嫁成本。4.系統(tǒng)形態(tài)的轉變社會群體的保障能力與其社會資本相關。社會資本指人們之間形成的社會網絡、互惠性規(guī)范以及由此產生的信任,是儲蓄在社會關系網絡中的資本。社會資本是一種重要的資源,是中國傳統(tǒng)社會非常有效的社會保障機制。今天的城市化、市場化將人還原為“原子人”,作為生產要素逐產業(yè)流動,傳統(tǒng)社會中基于血緣關系的社會網絡被削弱甚至瓦解。雖然新的社會網絡可以在職業(yè)生涯中建立,在求學過程中建立,但是社會資本結構調整的成本是沉重的。在農耕經濟中,由于產業(yè)鏈和社會網高度重合,因而演化出與之相適應的家庭、鄉(xiāng)村、親朋網絡,并一直發(fā)揮著重要的微觀保障功能。在計劃經濟時代,農村屬于集體和家庭的聯(lián)合體,農耕經濟形態(tài)沒有發(fā)生大的變化;上世紀80年代初的農村改革雖然削弱了集體保障,但農民的職業(yè)轉換基本上處于“離土不離鄉(xiāng)”的狀態(tài),沒有出現(xiàn)大范圍的人口流動。人口的大范圍流動發(fā)生在上世紀90年代后,此時的產業(yè)鏈和社會網在空間上開始分離,傳統(tǒng)的社會保障微觀支撐體系開始瓦解,人們逐漸暴露在各種風險之下,加大了社會保障的脆弱性。5.勞動力市場的競爭可能更加貧困政府對環(huán)境、健康、勞動和產業(yè)市場等方面的監(jiān)管在世界各國普遍存在,其立意之善很容易取得人們的認可。然而,表面合理性往往掩蓋了許多重大風險。提高出租房屋質量標準可能使窮人的住房條件更差;提高食品質量標準可能使貧困人口的食品消費更加困難;提高最低工資標準可能使勞動力市場中的邊緣人群更加貧困。對于諸如此類的公共政策,既需要引入可行性評估,又需要引入模擬市場機制。在私人市場上,廠商可以采取不同的質量-價格組合方案來滿足不同層次消費者的需求,這種差異化策略具有福利效應:它保留了低收入群體的選擇空間。公共政策往往不能充分反映相關主體的差異性,容易出現(xiàn)“一刀切”現(xiàn)象,從而減小了消費者的選擇空間。例如,在食品、勞動安全、工資領域實行的標準化管理就是這樣。這些政策表面上提高了行業(yè)標準而滿足公共目標,然而,低收入階層可能變得更加貧困。原因在于,與其購買能力相對應的市場要么消失,要么轉入地下而失去監(jiān)控。前者導致低收入階層的支出增加,后者既增加了交易成本又導致產品質量更加不穩(wěn)定。四、有利于保護弱勢群體的利益社會保障成本轉嫁存在自我強化的傾向,可以分幾個步驟來說明自我強化的過程。第一步,社會保障為弱勢群體提供基本保障;第二步,相關責任主體因為可以向社會保障轉嫁成本而進一步損害弱勢群體的利益;第三步,弱勢群體需要社會保障的進一步保護……于是形成惡性循環(huán)。這種自我強化機制的關鍵在于,相關主體之間權利與責任界限不夠清晰,相關項目之間邊界不夠清晰,某些主體能夠逃避補償義務。這就激勵了某些主體制造負的外部性和社會脆弱群體。推而廣之,社會保障成本轉嫁的自我強化機制也適用于跨時期、跨區(qū)域轉嫁的成本轉嫁。這不僅在微觀上削弱了弱勢群體抵抗風險的能力,而且在宏觀上增加了社會保障的財政脆弱性。1.政府主導的社會保障強化首先,如果不存在社會保障機制,市場經濟必然會演化出其他形式的保障制度。政府主導的社會保障壓縮了其他保障的生存空間,換句話說,社會保障具有擠出效應。國際上,越是高福利國家其民間非營利組織越弱。其次,如果沒有社會保障,相關利益主體就難以向外部進行成本轉嫁,外部也難以向這些利益主體轉嫁成本。就特殊工種而言,如果沒有社會保障,員工就無法向養(yǎng)老保險轉嫁成本,這就迫使員工就待遇和作業(yè)環(huán)境與企業(yè)進行討價還價;企業(yè)也就無法向員工轉嫁成本:要么提高工資水平,要么改進作業(yè)環(huán)境。如果企業(yè)能夠向社會保障轉嫁負擔,作為理性人的企業(yè)為了利潤最大化的目標,往往會選擇加劇員工貧困、失業(yè)和傷殘的行為,例如,減少對安全生產方面的投資。也就是說,政府主導的社會保障可能通過兩個途徑而自我強化。一是通過對其他保障的擠出效應,對政府主導的社會保障進行強化;二是政府主導的社會保障使得成本轉嫁的可能性增加,企業(yè)向員工的成本轉嫁增加了員工的風險,進而使得社會保障顯得更加必要。2.政府、市場和體制對企業(yè)利益的影響對于經濟增長的評價不能忽略其外部性和跨期分配效應?？梢酝ㄟ^和諧指標和可持續(xù)指標,分別對外部性和跨期分配效應進行評估。和諧指標用來反映政策沖擊在實現(xiàn)政策目標的過程中是否存在成本轉嫁,是否積累了社會沖突;可持續(xù)指標則用來反映否存在成本的跨代轉嫁,是否使后續(xù)風險增加、剝奪后代的生存和發(fā)展權。需要強調的是,每代人都有自己的生存和發(fā)展權,因此派生了污染權、資源使用權等概念;我們給后代留下的環(huán)境和自然資源其實并不是“遺產”,而是后代本來與我們共享的權益。然而,“在位者”與“缺席者”的博弈是一種不對等博弈,“在位者”擁有天然優(yōu)勢來剝奪“缺席者”?，F(xiàn)代社會已經演化出多種機制以阻止這種剝奪,這些機制包括公共選擇、公眾參與、中介及非政府組織、市場甄別機制、環(huán)境評估等。但是,由于政策制訂者擁有決策信息優(yōu)勢地位,且政策績效(風險、收益和成本)難以準確評估,使得某些受損主體無法參與或利用這些機制來保護自己合法利益。市場機制往往可以揭示出市場主體的真實類型。市場中的任何一方都可以為效用、利潤而產生不切實際的幻想,但最終的行為都要受各種約束條件的限制。在交易過程中,對廠商的成本甄別決定了廠商的生死存亡:如果成本核算是完全、真實的,無效廠商將被淘汰。但是,如果廠商獲得了額外補貼,或者廠商獲得了轉嫁成本的渠道,無效的廠商將生存下來,市場甄別機制便失靈了。3.勞動成本轉嫁如果企業(yè)的勞動成本可以轉嫁、低估甚至免費使用,企業(yè)過度使用勞動資源將不可避免;當勞動成本遠低于其它要素成本時,企業(yè)將用勞動替代其他要素并排斥其它要素。改革開放之初中央鼓勵沿海地區(qū)率先吸收外來先進技術并發(fā)展高科技產業(yè),但是,最后這些地區(qū)大多轉向勞動密集產業(yè)。其中的重要原因就是企業(yè)的勞動成本可以向內地轉嫁。具體而言,作為農民工流入地,沿海地區(qū)廉價使用內陸地區(qū)的勞動力,卻把農民工的社會保障負擔轉嫁給勞動力流出地。由此導致沿海地區(qū)的企業(yè)勞動成本過低,進而使得企業(yè)用勞動要素替代其他要素。勞動密集型產業(yè)對高科技產生了替代效應和擠出效應。這種效應因路徑依賴而強化,最后形成產業(yè)鎖定。國與國之間的社會保障成本轉嫁對于一國的產業(yè)結構同樣具有重要影響。以環(huán)境成本的轉移為例,一些發(fā)達國家通過各種手段將高污染排放、勞動密集產業(yè)擠出本土,從而將相應的成本轉嫁給其他國家,而這些發(fā)達國家則利用國際貿易機制獲得所需要的產品。發(fā)展中國家獲得了短期收益,代價卻是國民健康的損失、社會保障負擔的加重,甚至是長期的貧困。五、成本轉嫁的社會保障財政政策有積極和消極之分,就業(yè)政策也有積極和消極之分,同樣,社會保障政策也有積極和消極之分。事后的社會保障就是一種消極的社會保障,它著眼于事后的幫助,而不是事前的防范。以工傷保險為例,如果把重點放在工傷事故發(fā)生之后的賠償,就是消極的社會保障;如果把重點放在工傷事故的防范,就是積極的社會保障。事后的社會保障不僅是消極的、被動的,而且為成本轉嫁提供了一塊“公地”,進而激勵廠商不當行為。因此,必須建立積極的、防御性的社會保障制度。所謂積極的社會保障,是指具有主動防范成本轉嫁功能的社會保障;防御性則強調社會保障事前干預相關主體的決策,并參與執(zhí)行過程的監(jiān)督和行為審計。1.確定社會保障的邊界社會保障邊界模糊為相關利益主體轉嫁成本提供了客觀條件。在地方政府、企業(yè)和個人進行成本轉嫁的過程中,社會保障被濫用了,形成社會保障的“公地悲劇”。界定社會保障的邊界包括三個方面:一是理清初次分配與再分配的關系;二是界定社會保障系統(tǒng)內部各項目之間的界限;三是清晰界定與社會保障相關聯(lián)的企業(yè)、地區(qū)和政府的權利和責任。2.社會保障評估制度為了防范成本轉嫁,應該對公共政策和公共項目進行全面的成本和責任核算,包括潛在的社會保障負擔的增加。許多重大工程(如三峽、南水北調工程)及公共政策(如碳減排、健康與食物安全)因缺乏事前的社會保障評估而帶來“碳失業(yè)”以及環(huán)境貧困等負