農(nóng)村環(huán)境污染問題的成因及治理對策

農(nóng)村環(huán)境污染問題的成因及治理對策

農(nóng)村環(huán)境與城市環(huán)境是綜合的，是以農(nóng)村居民為中心的一定范圍內(nèi)的自然和社會條件的總和。農(nóng)村環(huán)境作為城市生態(tài)系統(tǒng)的支持者一直是城市污染的消納方。長期以來,由于工業(yè)化程度低、人口密度較小、環(huán)境容量較為富余,我國農(nóng)村環(huán)境問題主要表現(xiàn)為部分地區(qū)的荒漠化、水土流失等生態(tài)問題,污染問題并不突出。近年來,我國在城市環(huán)境日益改善的同時,農(nóng)村污染問題卻越來越突出,尤其是在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化程度較高的東部發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村。各種污染不僅影響了數(shù)億農(nóng)村人口的生活,而且威脅到他們的健康,甚至通過水、大氣污染和食品污染等渠道最終影響到城市人口?！笆晃濉钡?020年將是我國農(nóng)村現(xiàn)代化進程最快的時期,農(nóng)村環(huán)境污染問題勢必成為全國性的突出問題。因此,本文將重點分析東部發(fā)達地區(qū)現(xiàn)代化進程中的污染問題并提出未來在全國層面上的對策。1農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民現(xiàn)代化對傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的影響美國經(jīng)濟學(xué)家舒爾茨認為:“發(fā)展中國家的經(jīng)濟增長,有賴于農(nóng)業(yè)迅速穩(wěn)定的增長。傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)不具備這種能力,出路在于把粗放低效、封閉自給型的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)改造為需要大量技術(shù)、資金、物質(zhì)投入的現(xiàn)代農(nóng)業(yè),依靠現(xiàn)代工業(yè)作為支撐”。讓農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民實現(xiàn)現(xiàn)代化,必須用現(xiàn)代工業(yè)來改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè),也就是要用現(xiàn)代工業(yè)思維和方法把農(nóng)業(yè)和農(nóng)民納入到工業(yè)企業(yè)生產(chǎn)體系中來,走農(nóng)村城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)工業(yè)化的道路。我國農(nóng)村的現(xiàn)代化實際上就是生產(chǎn)方式的工業(yè)化、人口分布的城鎮(zhèn)化、經(jīng)濟體制的市場化。改革開放以后,我國農(nóng)村開始了日新月異的農(nóng)村現(xiàn)代化進程,農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民都發(fā)生了巨變:農(nóng)業(yè)文明本來是一種天人合一的環(huán)境和諧文明,但在現(xiàn)代化的集約生產(chǎn)中發(fā)生了變化,具備了現(xiàn)代工業(yè)的污染特征;同時,在農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會的轉(zhuǎn)變過程中,農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和農(nóng)民的居住方式也發(fā)生著根本性的改變。尤其在一些發(fā)達地區(qū),以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)形式為主的第二產(chǎn)業(yè)已經(jīng)取代農(nóng)業(yè)成為農(nóng)村的第一產(chǎn)業(yè);而人口居住日益集中使得小城鎮(zhèn)乃至自然村建設(shè)日益城市化,這些都使城市環(huán)境問題也在農(nóng)村普遍出現(xiàn)。根據(jù)近10年來的全國的環(huán)境統(tǒng)計年報、農(nóng)業(yè)部環(huán)境監(jiān)測中心農(nóng)業(yè)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測數(shù)據(jù)庫資料及有關(guān)普查,可以將農(nóng)村現(xiàn)代化進程中的污染問題總結(jié)為以下三類:1.1化肥、農(nóng)藥污染等污染源我國人多地少,土地資源的開發(fā)已接近極限,化肥、農(nóng)藥的施用成為提高土地產(chǎn)出水平的重要途徑,加之化肥、農(nóng)藥使用量大的蔬菜生產(chǎn)發(fā)展迅猛,使得我國已成為世界上使用化肥、農(nóng)藥數(shù)量最大的國家。據(jù)2005年《中國統(tǒng)計年鑒》,化肥年使用量4637萬t(見圖1),按播種面積計算,化肥使用量達40t·km-2,遠遠超過發(fā)達國家為防止化肥對土壤和水體造成危害而設(shè)置的22.5t·km-2的安全上限。而且,在化肥施用中還存在各種肥之間結(jié)構(gòu)不合理等現(xiàn)象?；世寐实?、流失率高,不僅導(dǎo)致農(nóng)田土壤污染,還通過農(nóng)田徑流造成了對水體的有機污染、富營養(yǎng)化污染甚至地下水污染和空氣污染。目前,東部已有許多地區(qū)面源污染占污染負荷比例超過工業(yè)污染,對太湖、杭州灣富營養(yǎng)化的成因分析表明,造成水體富營養(yǎng)化的污染源主要來自生活污水和農(nóng)田的氮、磷流失。其中太湖面源污染物對TN的貢獻率已超過1/3,對TP的貢獻率接近1/3(見圖2)。農(nóng)藥年使用量約130萬t,只有約1/3能被作物吸收利用,大部分進入了水體、土壤及農(nóng)產(chǎn)品中,使全國9.3萬km2耕地遭受了不同程度的污染,并直接威脅到人群健康。2002年對16個省會城市蔬菜批發(fā)市場的監(jiān)測表明,農(nóng)藥總檢出率為20%～60%,總超標率為20%～45%,遠遠超出發(fā)達國家的相應(yīng)檢出率。這兩類污染在很多地區(qū)還直接破壞農(nóng)業(yè)伴隨型生態(tài)系統(tǒng),對魚類、兩棲類、水禽、獸類的生存造成巨大的威脅。化肥和農(nóng)藥已經(jīng)使我國東部地區(qū)的水環(huán)境污染從常規(guī)的點源污染轉(zhuǎn)向面源與點源結(jié)合的復(fù)合污染。因為大棚農(nóng)業(yè)的普及,地膜污染也在加劇。近20年來,我國的地膜用量和覆蓋面積已居世界首位。2003年地膜用量超過60萬t,在發(fā)達地區(qū)尤甚。據(jù)浙江省環(huán)保局的調(diào)查,被調(diào)查區(qū)地膜平均殘留量為3.78t·km-2,造成減產(chǎn)損失達到產(chǎn)值的20%左右。隨著中西部農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進展,這類污染也在中西部糧食主產(chǎn)區(qū)普遍出現(xiàn)。1.2缺少有污染的建筑物,造成環(huán)境惡化隨著現(xiàn)代化進程的加快,小城鎮(zhèn)和農(nóng)村聚居點規(guī)模迅速擴大。但在“新鎮(zhèn)、新村、新房”建設(shè)中,規(guī)劃和配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)普遍未能跟上:大部分城鎮(zhèn)只重視編制城鎮(zhèn)總體建設(shè)規(guī)劃,忽視了與土地、環(huán)境、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等規(guī)劃的有機聯(lián)系,規(guī)劃之間缺位或不協(xié)調(diào),農(nóng)村聚居點則缺少規(guī)劃,使城鎮(zhèn)和農(nóng)村聚居點或者沿公路發(fā)展,形成馬路和帶狀集鎮(zhèn),或者與工業(yè)區(qū)混雜。小城鎮(zhèn)和農(nóng)村聚居點的生活污染物則因為基礎(chǔ)設(shè)施和管制的缺失一般直接排入周邊環(huán)境中,造成嚴重的“臟亂差”現(xiàn)象。例如,每年產(chǎn)生量約為1.2億t的農(nóng)村生活垃圾幾乎全部露天堆放;每年產(chǎn)生量超過2500萬t的農(nóng)村生活污水幾乎全部直排,使農(nóng)村聚居點周圍的環(huán)境質(zhì)量嚴重惡化。浙江省環(huán)保局2002年進行的局部調(diào)查表明,農(nóng)村聚居點的環(huán)境質(zhì)量除了大氣污染指標外,其余已經(jīng)劣于城市。尤其值得注意的是,在我國農(nóng)村現(xiàn)代化進程較快的地區(qū),這種基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和環(huán)境管理落后于經(jīng)濟和城鎮(zhèn)化發(fā)展水平的現(xiàn)象并沒有隨著經(jīng)濟水平的提高而改善,其對人群健康的威脅在與日俱增。1.3污染源較多,污水處理不規(guī)范,影響生農(nóng)村工業(yè)化是中國改革開放20年間經(jīng)濟增長的主要推動力,在縣域經(jīng)濟發(fā)達的浙江、江蘇等東部發(fā)達地區(qū)表現(xiàn)得尤為明顯。通過結(jié)構(gòu)商(鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)行業(yè)比重與城市工業(yè)行業(yè)比重之比)計算可以清楚看出這一特征。在我國整個工業(yè)體系中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)總體上處于較低技術(shù)層次,以農(nóng)副產(chǎn)品加工業(yè)、勞動密集型輕工業(yè)和低水平加工制造業(yè)的比重較大;而技術(shù)密集、投資量大、集約化程度高的大工業(yè)和重工業(yè)比重較小。受鄉(xiāng)村自然經(jīng)濟的深刻影響,這種工業(yè)化實際上是一種以低技術(shù)含量的粗放經(jīng)營為特征,以犧牲環(huán)境為代價的反積聚效應(yīng)的工業(yè)化,村村點火、戶戶冒煙,不僅造成污染治理困難,還導(dǎo)致污染危害直接。目前,我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)廢水COD和固體廢物等主要污染物排放量已占工業(yè)污染物排放總量的50%以上(見圖3),而且鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)布局不合理(如表1所示),污染物處理率也顯著低于工業(yè)污染物平均處理率。與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)存在類似污染問題的是近些年來在人口密集地區(qū)尤其發(fā)達地區(qū)蓬勃發(fā)展起來的集約化畜禽養(yǎng)殖(見表2)。居民消費能力強和農(nóng)牧業(yè)的發(fā)展空間受到限制,使集約化畜禽養(yǎng)殖場快速發(fā)展。據(jù)國家環(huán)保總局2002年對全國23個省、自治區(qū)、直轄市進行的規(guī)模化畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染情況調(diào)查,對環(huán)境影響比較大的大中型集約化畜禽養(yǎng)殖場有80%分布在人口比較集中、水系較發(fā)達的東部沿海地區(qū)和諸多大城市周圍,而整個西部地區(qū)僅占總量的1%左右。因為這些地區(qū)可資利用的環(huán)境容量小(沒有足夠的耕地消納畜禽糞便,生產(chǎn)地點離人的聚居點近或者處于同一個水資源循環(huán)體系中),加之其規(guī)模和布局沒有得到有效控制,沒有注意避開人口聚居區(qū)和生態(tài)功能區(qū),造成畜禽糞便還田的比例低、危害直接。同時,在污染排放強度上并不低于工業(yè)企業(yè)的集約化養(yǎng)殖場,其污染危害更加嚴重:不僅會帶來地表水的有機污染和富營養(yǎng)化污染以及大氣的惡臭污染甚至地下水污染,畜禽糞便中所含病原體也對人群健康造成了極大威脅。另外,農(nóng)村由于污水灌溉和堆置固體廢棄物,大量承受了工業(yè)污染的轉(zhuǎn)移,導(dǎo)致了土壤的重金屬污染以及延伸的食品污染。我國污灌面積由1978年的約4000km2增加到2003年的30000km2,約占全國總灌溉面積的10%。全國因固體廢棄物堆存被占用或毀損的農(nóng)田為1300km2。由于我國農(nóng)村污染治理體系尚未建立,環(huán)境污染不僅將迅速“小污”變“大污”,而且已經(jīng)“小污”成“大害”,給作為弱勢產(chǎn)業(yè)的農(nóng)業(yè)和弱勢群體的農(nóng)民帶來了顯著的負面影響:中國農(nóng)村有3億多人喝不上干凈的水,其中超過60%是由于非自然因素導(dǎo)致的飲用水源水質(zhì)不達標;中國農(nóng)村人口中與環(huán)境污染密切相關(guān)的惡性腫瘤死亡率逐步上升,從1988年的0.0952‰上升到2000年的0.1126‰。對于基本排除在醫(yī)療保障制度之外的農(nóng)民,這是極大的威脅?？傊?在農(nóng)村現(xiàn)代化進程加快的今天,對農(nóng)村環(huán)境污染,如果沒有及時采取相應(yīng)對策,將嚴重阻礙農(nóng)村的社會發(fā)展和農(nóng)民的福利改善。2農(nóng)村環(huán)保政策欠缺、環(huán)境發(fā)展缺乏從社會學(xué)的角度看,農(nóng)村現(xiàn)代化進程中的環(huán)境問題是中國社會長期存在的二元社會結(jié)構(gòu)的產(chǎn)物。所謂“二元社會結(jié)構(gòu)”,是指在整個社會結(jié)構(gòu)體系里,明顯并存著比較現(xiàn)代化的和相對非現(xiàn)代化的兩種社會形態(tài),這是發(fā)展中國家現(xiàn)代化的一般特征。在中國,由于長期存在的分割城鄉(xiāng)的戶籍制度以及重工抑農(nóng)的“剪刀差”經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略,二元社會結(jié)構(gòu)的表現(xiàn)更為突出。在二元社會結(jié)構(gòu)下,農(nóng)村的環(huán)境保護長期受到忽視,環(huán)保政策、環(huán)保機構(gòu)、環(huán)保人員以及環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施均供給不足。在現(xiàn)代化進程中,農(nóng)村環(huán)境污染問題凸顯,一方面是由于發(fā)展方式不當:過于注重經(jīng)濟目標,因此在擴大集約化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)之初基本不考慮環(huán)境約束,單位產(chǎn)值污染物排放量顯著高于城市(僅就第一、二產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值比較,這個特征也是顯著的。這與農(nóng)村的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)業(yè)鏈短,高附加值環(huán)節(jié)集中到了城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)技術(shù)含量低、資源型產(chǎn)業(yè)比重高有密切關(guān)系);另一方面是由于經(jīng)濟與社會未能協(xié)調(diào)發(fā)展:社會發(fā)展落后于經(jīng)濟增長,而農(nóng)村包括基礎(chǔ)設(shè)施、管理體系等在內(nèi)的公共服務(wù)供給不足、供給制度缺失,導(dǎo)致農(nóng)村極易“小污成大污”和“小污成大害”。具體來說,可以將農(nóng)村環(huán)境污染問題的成因總結(jié)為以下四方面。2.1農(nóng)村環(huán)保管理體系我國的農(nóng)村現(xiàn)代化進程有兩個明顯的特點:一是工業(yè)優(yōu)先增長和依托工業(yè)的現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)快速發(fā)展,二是居民在空間分布上迅速集中。工業(yè)優(yōu)先增長和依托工業(yè)的現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)快速發(fā)展,使農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)從自然和諧型轉(zhuǎn)變成自然危害型,農(nóng)村原有的具有強大環(huán)境自凈能力的自然循環(huán)被破壞;居民集中使得原本可以自然消納的生活污染物因超出環(huán)境自凈能力成害。不僅如此,農(nóng)村的各類環(huán)境污染也呈現(xiàn)出與城市污染迥異的特點。以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)導(dǎo)致的面源污染為例,其具有三個明顯的特點:一是排放主體的分散性和隱蔽性。與點源污染的集中性相反,面源污染具有分散性的特征,它隨流域內(nèi)土地利用狀況、地形地貌、水文特征、氣候、天氣等的不同而具有空間異質(zhì)性和時間上的不均勻性。二是隨機性和不確定性。例如,農(nóng)作物的生產(chǎn)會受到自然的影響(天氣等),因為降雨量的大小和密度、溫度、濕度的變化會直接影響化學(xué)制品(農(nóng)藥、化肥等)對水體的污染情況。三是不易監(jiān)測性。這是指對面源污染的管理存在成本過高,只能對受害地監(jiān)測,很難監(jiān)控排污源等情況。我國的環(huán)境管理體系是建立在城市和重要點源污染防治上的,對農(nóng)村污染及其特點重視不夠,加之農(nóng)村環(huán)境治理體系的發(fā)展滯后于農(nóng)村現(xiàn)代化進程,導(dǎo)致其在解決農(nóng)村環(huán)境問題上不僅力量薄弱而且適用性不強。目前,我國的農(nóng)村環(huán)境管理體系呈現(xiàn)以下特點:環(huán)境立法缺位、農(nóng)村環(huán)境管理機構(gòu)匱乏、環(huán)境保護職責權(quán)限分割并與污染的性質(zhì)不匹配、基本沒有形成環(huán)境監(jiān)測和統(tǒng)計工作體系(見表3)。我國目前的諸多環(huán)境法規(guī),如《環(huán)境保護法》、《水污染防治法》等,對農(nóng)村環(huán)境管理和污染治理的具體困難考慮不夠。例如,目前對污染物排放實行的總量控制制度只對點源污染的控制有效,對解決面源污染問題的意義不大;對規(guī)模普遍較小、分布較為分散的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的污染排放監(jiān)控,也由于成本過高而難以實現(xiàn)。另外,農(nóng)業(yè)技術(shù)的選擇缺乏環(huán)境政策制約機制,農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣體系幾乎失效:20世紀80年代中期開始的農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)體系改革是以減少農(nóng)技推廣經(jīng)費和鼓勵自我創(chuàng)收為特點的。由于得不到足夠的財政撥款,農(nóng)技推廣系統(tǒng)不得不從事與業(yè)務(wù)無關(guān)的經(jīng)營活動以獲取收入,包括賣化肥和農(nóng)藥等。由于激勵不相容,導(dǎo)致一些推廣人員對指導(dǎo)農(nóng)民提高農(nóng)藥和化肥使用效率缺乏積極性,以致化肥、農(nóng)藥不合理施用情況一直在加劇。2.2部分私權(quán)的強制使用必須注意到,城鄉(xiāng)分治戰(zhàn)略使城市和農(nóng)村間存在著嚴重的不公平現(xiàn)象。具體到環(huán)保領(lǐng)域,主要指城鄉(xiāng)地區(qū)在獲取資源、利益與承擔環(huán)保責任上嚴重不協(xié)調(diào)。長期以來,中國污染防治投資幾乎全部投到工業(yè)和城市。城市環(huán)境污染向農(nóng)村擴散,而農(nóng)村從財政渠道卻幾乎得不到污染治理和環(huán)境管理能力建設(shè)資金,也難以申請到用于專項治理的排污費(見表4)。由于農(nóng)村土地等資源產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明晰,致使農(nóng)村的環(huán)境資源具有一定的“公共屬性”,造成幾乎沒有有效的經(jīng)濟手段,對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中社會收益大于私人收益的部分給予一定補償,對社會成本大于私人成本的部分收取一定費用,實際上鼓勵了農(nóng)村居民采用掠奪式生產(chǎn)方式。2003年后執(zhí)行的新的排污費制度在集中使用上仍然沒有考慮農(nóng)村污染的治理。由于環(huán)境保護尤其農(nóng)村環(huán)境保護本身是一項公共事業(yè),屬于責任主體難以判別或責任主體太多、公益性很強、沒有投資回報或投資回報率較小的領(lǐng)域,對社會資金缺乏吸引力,政府必須發(fā)揮主導(dǎo)投資作用。盡管國際上各種市場化的實踐很活躍,但沒有哪個國家的政府不發(fā)揮主導(dǎo)投資責任和作用。由于政府缺位,導(dǎo)致在農(nóng)村聚居點的污染治理設(shè)施建設(shè)上存在一種悖論:根據(jù)亞當·斯密(1776,國富論)的“市場大小決定分工”理論,可以推出“市場大小決定具有公共物品屬性的基礎(chǔ)設(shè)施市場化建設(shè)和運營的最小規(guī)?！薄＾r(nóng)村聚居點和小城鎮(zhèn)由于單體市場規(guī)模小,其基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運行難以進行市場化運作,因而必須依賴財政資金。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村一級行政組織普遍財源不夠,連應(yīng)付生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)都不夠,更難以投資污染治理基礎(chǔ)設(shè)施。這種悖論造成了農(nóng)村聚居點污染日趨嚴重并將繼續(xù)嚴重。另外,目前我國在實施農(nóng)業(yè)和農(nóng)村環(huán)境保護建設(shè)項目上,還存在著資金分散、重復(fù)建設(shè)和“自上而下”的決策等現(xiàn)象。例如,面源污染的治理資金分散到農(nóng)業(yè)、水利、環(huán)保等部門,導(dǎo)致一個需要環(huán)環(huán)相扣才可能行之有效的治理方案變成各部門步調(diào)不一致的局部行動,自然效果不佳;由于采用“自上而下”的決策機制,在政治目標最大化的激勵下,對于能增加政績的公共服務(wù),呈現(xiàn)出一種較高的供給熱情。而人居環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施這樣沒有進入地方官員政績考核體系的公共服務(wù),即便農(nóng)民已經(jīng)有了需求,也很難提到地方政府的操作層面上來。2.3環(huán)境污染治理未考慮政策我國對城市和規(guī)模以上的工業(yè)企業(yè)污染治理,制定了許多優(yōu)惠政策:如排污費返還使用,城市污水處理廠建設(shè)時征地低價或無償、運行中免稅免排污費,規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)污染治理設(shè)施建設(shè)還可以申請用財政資金對貸款貼息等。而對農(nóng)村各類環(huán)境污染治理,卻沒有類似政策。由于農(nóng)村污染治理的資金本來就匱乏,貸款授信程度低,建立收費機制困難,又缺少扶持政策,導(dǎo)致農(nóng)村污染治理基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運營的市場機制難以建立。2.4各類型污染的末端治理農(nóng)村的三類環(huán)境污染,套用解決城市污染和規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)污染的主要手段即末端治理的方法都存在技術(shù)、經(jīng)濟障礙。除了面源污染難以收集污染物外,其它類污染用末端治理常會出現(xiàn)既治不起也治不凈的情況。規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)的污染治理由于其污染排放的集中性、污染物相對的單一性和企業(yè)經(jīng)營相對的大規(guī)模等特點,末端治理方法在多數(shù)情況下是適用的甚至最佳的。而農(nóng)村的生活污染、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)污染以及集約化畜禽養(yǎng)殖場污染,采用末端治理則會因為污染治理設(shè)施建設(shè)和運行的“最小經(jīng)濟規(guī)模限制”、“低處理率限制”以及“高折舊率限制”而不可行。3有利于改善農(nóng)村環(huán)保農(nóng)村現(xiàn)代化進程中的環(huán)境污染問題是典型的發(fā)展不當和發(fā)展不足帶來的問題。解決此問題必須看到一個重要約束——在未來相當長的時期里,我國城鄉(xiāng)分割的二元社會結(jié)構(gòu)可能仍將繼續(xù)存在,仍然會有相當多的人以小規(guī)模的農(nóng)業(yè)經(jīng)營為生。此約束決定了農(nóng)村污染治理可采取的措施是有限的。它們首先必須確保農(nóng)民受益并有利于改善農(nóng)民的生活,任何激進的、外部輸入性的、單純管制性的政策都有可能面臨失敗。許多新興工業(yè)化國家如韓國等的經(jīng)驗也說明這種問題必須在不影響經(jīng)濟增長、社會發(fā)展目標和發(fā)展速度的情況下統(tǒng)籌解決,即兼顧“生產(chǎn)發(fā)展、生活改善、生態(tài)良好”目標?！笆晃濉逼陂g,我國將全面進入“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”發(fā)展階段,在環(huán)境保護上消除城鄉(xiāng)差距、保障基本的環(huán)境公平成為建設(shè)和諧社會的重要內(nèi)容。為此,中央正在大力調(diào)整國民收入分配格局,切實轉(zhuǎn)變財政分配、資源配置向城市傾斜的政策,在發(fā)達地區(qū)這種轉(zhuǎn)變將更快。這個新形勢為統(tǒng)籌解決農(nóng)村環(huán)境問題提供了難得的機遇。根據(jù)國際經(jīng)驗和我國浙江等地區(qū)進行農(nóng)村環(huán)境綜合整治的經(jīng)驗,對應(yīng)此新形勢,“十一五”期間應(yīng)該充分引入市場機制,采取“點上治理、面上規(guī)劃”的農(nóng)村環(huán)境治理戰(zhàn)略。具體體現(xiàn)為以下四方面的對策:3.1建立健全與環(huán)境保護相關(guān)的農(nóng)業(yè)管理制度基本制度包括有關(guān)法規(guī)、標準、管理制度及其支撐體系。除了最新制定的《固體廢物污染環(huán)境防治法》中專門提到了農(nóng)村環(huán)境問題,其余有關(guān)法規(guī)均沒有針對性強的條文,這個缺陷應(yīng)在法規(guī)修訂中彌補,以促進有關(guān)政府部門加強這方面工作和為基層職能部門提供法律依據(jù)。在修法前有些地區(qū)還可以根據(jù)“地方立法適度超前”的原則先行出臺針對性強的地方性法規(guī)。另外,我國已頒發(fā)《基本農(nóng)田保護條例》、《農(nóng)業(yè)生態(tài)建設(shè)技術(shù)規(guī)范》等法規(guī),但尚未見到一個對生態(tài)農(nóng)業(yè)的總體目標、發(fā)展規(guī)劃、保障機制有完備規(guī)定的綱領(lǐng)性文件。政府對各地農(nóng)業(yè)生態(tài)建設(shè)也缺少嚴格的要求和有力的約束。必須抓緊制訂《全國農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護條例》,并制訂和完善無公害農(nóng)產(chǎn)品及農(nóng)藥、化肥使用規(guī)程等相關(guān)標準、規(guī)定。以規(guī)范農(nóng)藥、化肥的使用,推廣符合生態(tài)要求的施肥和施藥技術(shù)。在管理制度建設(shè)中,應(yīng)抓好三個重點:首先是逐步推行建設(shè)前環(huán)境影響評價、“環(huán)保三同時”和排污收費等環(huán)境管理制度。其次是加強環(huán)境保護的機構(gòu)和能力建設(shè),完善農(nóng)村環(huán)境管理基礎(chǔ)體系建設(shè)。第三是將農(nóng)村環(huán)境保護體現(xiàn)在國家和地方的有關(guān)計劃和規(guī)劃中,制定國家“十一五”農(nóng)村環(huán)境保護專項規(guī)劃。3.2明確解決農(nóng)村環(huán)境污染問題的資金渠道和責任與城市不同,農(nóng)村環(huán)境管理和污染治理既缺乏財政來源,也缺乏籌資對象。因此,應(yīng)全面貫徹“以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)”政策,推行農(nóng)村環(huán)境管理和污染治理的“自上而下”的籌資機制:加大財政資金的專項轉(zhuǎn)移支付力度,明確解決農(nóng)村環(huán)境問題的資金渠道和部門責任,使農(nóng)村的環(huán)境管理體系建設(shè)和聚居點的污染治理基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有明確的資金來源;同時,應(yīng)加大排污費資金用于農(nóng)村環(huán)境污染治理的比例,以體現(xiàn)對受害者的補償。“開源”之外,必須采取有力的“節(jié)流”措施,即要有針對性地解決部門分割、重復(fù)建設(shè)以及“自上而下”決策等問題。對于農(nóng)村面源污染這樣涉及面廣的污染,應(yīng)將治理資金集中到一個部門統(tǒng)一調(diào)配;對于農(nóng)村聚居點的公共服務(wù)資金使用方式和方法,應(yīng)逐步建立農(nóng)民自主決策機制。3.3治理環(huán)保設(shè)施運營資質(zhì)應(yīng)從財政、稅收、信貸、價格等渠道制定優(yōu)惠政策,降低鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)村聚居點的污染處理設(shè)施建設(shè)、運營成本,為專業(yè)污染治理公司留出足夠的市場化條件下的生存空間。例如浙江省變“誰污染誰治理”為“誰治理誰收費”,從信貸、土地價格、稅收減免以及排放收費等方面扶持具有環(huán)保設(shè)施運營資質(zhì)的專業(yè)公司。在污染企業(yè)集中到特色工業(yè)園區(qū)后,由其負責集中治理,從而解決了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)污染治理設(shè)施技術(shù)落后、“不經(jīng)濟”的難題,環(huán)境監(jiān)管也變得容易。在條件合適(人口規(guī)模、經(jīng)濟發(fā)展水平等)的地方,這樣的經(jīng)驗也可以用到農(nóng)村聚居點生活污染治理上,甚至可以模仿城市建立農(nóng)村聚居點污染治理特許經(jīng)營制度。應(yīng)充分認識生態(tài)農(nóng)業(yè)的公益性,在稅收、銀行貸款和產(chǎn)品標識等方面制定更優(yōu)惠的專項扶持政策,以降低生態(tài)農(nóng)業(yè)改造過程中的生產(chǎn)成本,提高生態(tài)農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的經(jīng)濟效益。3.4排污與污水處理的循環(huán)模式影響農(nóng)業(yè)面源污染的因子復(fù)雜多樣,隨機性強,在控制農(nóng)業(yè)非點源污染方面具有較大難度,加之治理面源污染涉及政策、管理技術(shù)、市場調(diào)節(jié)、農(nóng)民配合等方面,在農(nóng)業(yè)中又存在著化肥、農(nóng)藥的難以替代性等諸多限制因素存在著技術(shù)約束、資金約束以及農(nóng)民利益的協(xié)調(diào)等。為此,溫家寶總理曾專門指出,“21世紀是實現(xiàn)中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的關(guān)鍵歷史階段,現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)應(yīng)該是高效的生態(tài)農(nóng)業(yè)”。即解決面源污染問題只能依靠發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè),我國的傳統(tǒng)和常規(guī)農(nóng)業(yè)技術(shù)必須進行全面生態(tài)化改造。首先,應(yīng)充分考慮農(nóng)村區(qū)域特點,推廣平衡施肥、精量施肥技術(shù)和生態(tài)防治技術(shù),從源頭上控制化肥和農(nóng)藥的大量施用;結(jié)合節(jié)水灌溉技術(shù),積極推行水、肥料、農(nóng)藥綜合管理技術(shù),提高農(nóng)業(yè)水、肥利用效率;通過在農(nóng)