住房是人類生存發(fā)展的必備物質(zhì)條件

住房是人類生存發(fā)展的必備物質(zhì)條件。胡錦濤總書記在黨的十七大報告中將“住有所居”與“學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)”一起，作為保障和改善民生的重大舉措，向世人展示了和諧社會的新圖景。實現(xiàn)“住有所居”的目標，需要在總結(jié)我國住房制度改革實踐的基礎(chǔ)上，廣泛學習借鑒國際經(jīng)驗和成功做法，推進保障性住房體制機制的不斷創(chuàng)新。從重慶實踐看，大規(guī)模建設(shè)公共租賃住房，是完善城市住房保障體系的重要途徑。一、住房制度由“單軌制”轉(zhuǎn)變?yōu)椤半p軌制”的必要性新中國成立以來，我國城市住房制度經(jīng)歷了一個由計劃分配到市場供給的過程。計劃經(jīng)濟時期，實行單位公房和政府公房為主的分配體制，完全排斥市場機制的調(diào)節(jié)作用，造成住房供應(yīng)嚴重短缺，城市居民住房普遍困難。改革開放以來，我國住房制度逐步實行了市場化改革，住房實物分配逐漸被貨幣化分配所代替，大量存量住房按房改價出售，同時，商品房的供應(yīng)占比逐步提高，使老百姓的居住條件得以較大改善。福利房貨幣化分配受益者大多是計劃經(jīng)濟時代參加工作的老職工，上世紀七八十年代后出生的群體不得不在房地產(chǎn)市場購買商品房。盡管近些年通過廉租房、經(jīng)濟適用房以及危舊房、棚戶區(qū)、城中村改造安置房、農(nóng)民工公寓等供應(yīng)形式，使一部分低收入群體有了住房保障，但保障面不到總?cè)丝诘?0%，事實上形成了住房供應(yīng)主要靠市場來解決的“單軌制”。新生代城市居民、大學畢業(yè)生、外來工作人員等“夾心層”則被排斥在現(xiàn)有體制之外，既得不到保障性住房的覆蓋，短期內(nèi)也買不起商品房，這部分群體約占住房需求總量的20%以上。實踐證明，無論完全由政府保障，還是完全由市場調(diào)節(jié)，單軌的供房體系都存在制度缺陷，難以滿足絕大多數(shù)社會成員的住房需求。居住權(quán)是人的一項基本權(quán)利，住房也不同于一般商品，它兼具商品和保障的雙重屬性。即使歐美發(fā)達國家也不是單純依賴市場供應(yīng)住房，仍有相當一部分人居住在政府提供的公共住房。實現(xiàn)“住有所居”目標，應(yīng)該跳出單純的市場思維，既要借助市場這只“看不見的手”推動中高端商品住房的合理配置，又要用政府“看得見的手”建保障性住房托底，實行城市住房供應(yīng)的“雙軌制”。幾年前，溫家寶總理就曾提出解決房地產(chǎn)問題的“雙軌”思路：對廉租房和經(jīng)濟適用房，政府應(yīng)提供和保障土地的需要；對于高檔住房，主要靠市場調(diào)節(jié)。經(jīng)過深入調(diào)查研究，我們認為30%—40%的城市居民由政府保障房供應(yīng)，60%—70%的居民由商品房供應(yīng)，這是比較合理的“雙軌制”體系。其中，政府保障房保障30%—40%的城市居民，主要基于兩點考慮：一是與收入結(jié)構(gòu)吻合。一般而言，城市居民收入結(jié)構(gòu)中，總有30%—40%處于中等偏下水平，除去日常生活支出外，他們難以承受市面上普通商品房房價，必須由政府施以援手。二是形成足夠的覆蓋面。30%—40%的城市居民，既包括了原有保障性住房的覆蓋人群，又新增了“夾心層”的保障供給范圍，能夠真正滿足中等偏下收入群體的住房需求，逐步實現(xiàn)保障性住房的全覆蓋。二、政府保障性住房包含兩個層面在我國以往的實踐中，政府保障性住房有兩個層面：一類是安置房，享受政府土地出讓金、相關(guān)稅費等減免，主要用于對危舊房拆遷、城中村改造的城市原住民安置，持有者有產(chǎn)權(quán)，和普通商品房一樣可以上市交易。另一類主要是廉租房、經(jīng)濟適用房，占比5%左右，沒有產(chǎn)權(quán)或產(chǎn)權(quán)不完全。其中，經(jīng)濟適用房由于以極低的價格購買，經(jīng)過一般5年左右的鎖定期后可以上市交易，并獲得成倍的增值，因而存在較大的尋租空間，需要在實踐中不斷完善。我們認為，我國人多地少，土地資源相對稀缺，完全可以借鑒公共租賃住房這種國際上比較成熟的住房保障體系，積極擴大保障覆蓋面，并涵蓋過去的廉租房和經(jīng)濟適用房，實現(xiàn)公共租賃住房與廉租房、經(jīng)濟適用房的一體化。重慶結(jié)合實際，把公共租賃房界定為：在住房市場化大背景下，由政府提供政策支持，限定套型面積和提供優(yōu)惠租賃價格，由政府或政府委托的機構(gòu)持有產(chǎn)權(quán)，面向在本市就業(yè)的無住房人員或住房困難家庭租賃的房屋。在這種制度安排下，保障性住房分為安置房和公共租賃住房兩大類別，其中10%—15%是安置房群體，20%—25%由公共租賃住房保障，政府重點發(fā)展公共租賃住房，并通過公租房建設(shè)實現(xiàn)對廉租房、經(jīng)濟適用房的整合。一方面，不再單獨新建廉租房，而是包含在公共租賃住房體系中。廉租房居民與公共租賃住房居民同住同一小區(qū)、同一品質(zhì)的房屋，只是租金有所區(qū)別。根據(jù)中央和地方政府有關(guān)補貼政策，廉租房租金控制在公租房租金的10%左右。另一方面，公共租賃住房可有條件地轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟適用房。公共租賃住房承租者可通過成本價購買，轉(zhuǎn)換成有限產(chǎn)權(quán)的經(jīng)濟適用房，不再繳納租金。購買者如果需要轉(zhuǎn)讓，只能以購房價加利息由政府公租房管理機構(gòu)回購，再作為公共租賃住房流轉(zhuǎn)使用。通過這種租金不高、又可以長期穩(wěn)定租住的公共租賃住房，可以推遲“夾心層”進入房地產(chǎn)市場的購房時間，對避免產(chǎn)生灰色交易、緩解城市化帶來的住房供需矛盾、有效穩(wěn)定房價和創(chuàng)造持續(xù)需求等都有重要意義。三、大體量推進公共租賃住房建設(shè)公共租賃住房必須形成一定的體量，才能體現(xiàn)其保障屬性，使絕大多數(shù)中低收入群體得到保障，真正惠及民生。我們的制度設(shè)計中，由于公租房是“一蓋三”，更需要形成較大的體量，才能保證有效的覆蓋面。僅在商業(yè)樓盤中劃出一定比例作為公租房或者政府自建、由開發(fā)商代建少量公租房，都難以滿足人民群眾的住房保障需求。以重慶為例，從今年起每年開建1000萬平方米公共租賃住房，未來三至五年內(nèi)全市建設(shè)總量將達4000萬平方米，主要分布在主城區(qū)和6個區(qū)域性中心城市、2個衛(wèi)星城等人口聚集度高、住房供需矛盾突出的區(qū)域。按人均20平方米計算，4000萬平方米可以解決200萬人的住房問題，這就打破了過去保障性住房建設(shè)“零敲碎打”、不能從根本上“解渴”的困局。在公共租賃住房建設(shè)上，政府始終應(yīng)該扮演主角，科學、有效地推進，形成批量優(yōu)勢。在重慶，由政府的公租房管理局投資建設(shè)或收購房源，是最主要的投建模式。主城區(qū)，大規(guī)模新建。一方面，作為全市經(jīng)濟社會發(fā)展水平最高的區(qū)域，主城是吸納農(nóng)民工、剛畢業(yè)大學生的主要區(qū)域，也是城市低收入群體規(guī)模較大的區(qū)域，對公共租賃住房的需求很大。另一方面，主城閑置商品房有限，需要大規(guī)模新建。據(jù)測算，重慶主城670萬常住人口，扣減歷年提供的廉租房、經(jīng)濟適用房以及其他保障性安置房，加上城市擴容新增的住房保障需求，至少有150萬人需要公共租賃住房，約3000萬平方米的建設(shè)體量。我們據(jù)此考慮逐年的建設(shè)進度。郊區(qū)，以收購和改建為主。未來十年，重慶將步入城鎮(zhèn)化加速發(fā)展期，中小城市將成為承接農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移的重要載體。重慶在8個重點郊區(qū)區(qū)縣開展公共租賃住房建設(shè)，通過住房保障政策合理引導(dǎo)農(nóng)民工定向定居，既符合農(nóng)民工的愿望和實際能力，還可以最大限度地減少農(nóng)民工的盲目流動。同時，建設(shè)的形式不再拘泥于新建，而是針對郊區(qū)區(qū)縣空置房較多的實際，通過大規(guī)模收購空置房源，實現(xiàn)閑置資源的優(yōu)化配置，也可減輕區(qū)縣財力的負擔。四、科學安排準入機制和規(guī)劃布局從國外的經(jīng)驗看，政府制定縝密而嚴格的法律法規(guī)，對購買人的條件作出合理界定，并精心制定科學合理的住宅建設(shè)發(fā)展規(guī)劃，是保障性住房建設(shè)的兩大“利器”。反思我國的住房保障體系，一方面，準入條件和戶籍捆綁在一起，如剛畢業(yè)的大學生、外來農(nóng)民工受限于帶有地方福利因素的戶籍制度，被擋在住房保障體系之外，無法在城市“安身立命”。另一方面，不合理的規(guī)劃和布局人為割裂了保障性住房與城市的聯(lián)系，形成城市“貧民窟”。為此，地方政府應(yīng)該堅持以科學發(fā)展觀為指導(dǎo)，以公共租賃住房建設(shè)作為切入點，“以人為本”地實現(xiàn)“夾心層”等中低收入群體與城市的完全融合。準入機制完善合理，才能真正實現(xiàn)保障性住房的全覆蓋。一則需要打破戶籍“藩籬”。比如，《重慶市公共租賃住房管理暫行辦法》規(guī)定：凡年滿18周歲，在重慶有穩(wěn)定工作和收入來源，具有租金支付能力的本市無住房或家庭人均住房建筑面積低于13平方米的本市住房困難家庭，大中專院校及職校畢業(yè)后就業(yè)的無住房人員，進城務(wù)工及外地來渝工作的無住房人員，均可申請我市的公共租賃住房。這打破了保障性住房與戶籍捆綁的“傳統(tǒng)”，有利于推進城鎮(zhèn)化進程，解決大中專畢業(yè)生、進城務(wù)工人員落戶的后顧之憂。二則合理把握收入標準。目前我們確定申請公租房的收入標準是：單身人士月收入2000元以下、家庭月收入3000元以下。上述標準是根據(jù)重慶的經(jīng)濟發(fā)展水平、人均可支配收入和消費水平來確定的。由于公共租賃住房每平方米月租金10元左右，只相當于同類商品房市場租金的60%，意味著符合條件的個人或家庭住房成本將大幅度減少，大體控制在月收入的15%左右，這有利于增加其教育、醫(yī)療等消費支出，提高生活質(zhì)量。同時，為了促進人才有序流動，市、區(qū)引進的特殊專業(yè)人才和在重慶工作的省部級以上勞模、二等功以上復(fù)轉(zhuǎn)軍人等住房困難家庭，按屬地原則申請，可不受收入標準限制。公共租賃住房必須高標準、高品質(zhì)規(guī)劃建設(shè)，實行無差別的“混建”模式。一是公共租賃住房應(yīng)布局在城市地鐵、輕軌沿線等交通條件較好的地區(qū)，參照商業(yè)樓盤的標準，配套學校、醫(yī)院、商店、健身、圖書館等設(shè)施，由專業(yè)的物業(yè)公司管理服務(wù)，建成標準化的現(xiàn)代居住小區(qū)。重慶公共租賃住房樓盤容積率約3.8,大體與周圍商品房樓盤相當。二是公共租賃住房如果集中在特定區(qū)域，很容易形成城市“貧民窟”。在許多國家的城市化過程中，不少城市因種族歧視形成貧民聚居區(qū)，至今仍飽受困擾。比如法國由于“富人區(qū)”與“廉租區(qū)”涇渭分明，最終導(dǎo)致嚴重的社會沖突。因此，公租房應(yīng)該與商業(yè)樓盤布局在一起，互通互融，共享配套和服務(wù)，彌合社會分層而形成的裂痕，避免形成新的城市邊緣區(qū)域。重慶的公共租賃住房項目布局在內(nèi)外環(huán)線之間的21個大型聚居區(qū)中，公共租賃住房樓盤與商品房樓盤按照1：3配置，共同形成20萬人口左右的城市生活大社區(qū)。三是公共租賃住房的人均建設(shè)面積設(shè)定在20-30平方米之間，也就是略高于我國城市居民人均住房保障標準、低于小康標準，這樣可以為公共租賃住房適應(yīng)新的住房保障需求預(yù)留空間。重慶公共租賃住房戶型面積35-80平方米，按建筑面積的10%進行公建配置，并含有400元/平方米的簡約裝修，就是出于這種系統(tǒng)化的考慮。五、確保公共租賃住房的保障屬性對于住房，需要明確公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品的邊界。作為公共產(chǎn)品的公共租賃住房，惠及對象是無法通過市場機制解決居住問題的困難群體，其重要特征之一是不能轉(zhuǎn)化為私權(quán)，而只能作為公有或集體所有物品，動態(tài)地讓居住困難群體享用。即使在資本主義國家，保障性住房也是由政府主導(dǎo)建設(shè)，不由私營企業(yè)承建和持有產(chǎn)權(quán)。作為社會主義的中國，更應(yīng)堅持政府主導(dǎo)、產(chǎn)權(quán)公有的方向，由政府或政府委托的國有機構(gòu)持有產(chǎn)權(quán)，確保公共租賃住房的公共保障屬性?，F(xiàn)在，社會上有一種觀點：在政府資金緊張的情況下，可以由房地產(chǎn)開發(fā)商來參與建設(shè)公共租賃住房。其實不然，這樣很容易出現(xiàn)政策不清、分配不公和利益輸送等問題。比如，開發(fā)商建設(shè)的房屋產(chǎn)權(quán)歸誰？政府是否給予政策優(yōu)惠？開發(fā)商追逐利益與政府保障取向的價值如何平衡？怎樣保證配租、運行、管理等環(huán)節(jié)的公正合理？如何堵塞建設(shè)過程中可能出現(xiàn)的尋租漏洞？諸如此類，留下很多含混不清的“灰色地帶”。再則，政府造房在體制和政策上都有優(yōu)勢，當前資金和遠期利益也能平衡，沒有理由拿不出錢來造公共租賃住房。為此，我們認為，公共租賃住房建設(shè)必須堅持政府主導(dǎo)、產(chǎn)權(quán)公有的方向，這也是負責任政府履行社會管理和公共服務(wù)職責的重要體現(xiàn)。當中，地方政府尤其要注意三點：一是建設(shè)主體和產(chǎn)權(quán)歸政府。公租房應(yīng)由政府投資，否則，就會扭曲公共租賃住房的公共保障屬性。二是實行“封閉運轉(zhuǎn)”。反思經(jīng)濟適用房一定期限后可以上市轉(zhuǎn)讓所帶來的一系列問題，公共租賃住房必須突出公共產(chǎn)品的屬性，承租人所購買的公共租賃住房在進行轉(zhuǎn)讓或抵押處置時，其回購的主體只能是地方政府的公租房管理局，用以再轉(zhuǎn)讓給新的低收入群體，從而避免因利益輸送帶來的灰色交易問題。三是最大限度降低造價和租金。建設(shè)用地以劃撥方式提供，享有免征行政事業(yè)性收費和政府性基金、土地使用稅、土地增值稅、營業(yè)稅、房產(chǎn)稅等優(yōu)惠政策。房屋租金主要考慮貸款利息、房屋維修管理費用、空置損耗三部分因素，原則上不超過同等品質(zhì)商品房市場租金的60%，這樣才能體現(xiàn)公租房的保障屬性。六、公共租賃住房完全可以成為政府的“優(yōu)良資產(chǎn)”從國內(nèi)外的實踐經(jīng)驗看，由于公共租賃房的供應(yīng)對象廣泛，建設(shè)任務(wù)大，資金保障成為普遍難題。短期看，財政需要提供啟動與建設(shè)資金，但受到資金短缺、籌措渠道不明確等問題制約，保障計劃難以落實。長期看，由于政府持有房源，后續(xù)的維護、更新改造以及管理、服務(wù)等都需要投入大量的人力、物力和財力。以重慶為例，未來3年建成3000萬平方米公共租賃住房，投資規(guī)模約為750億元，再加上后續(xù)的維護和管理，資金保障問題確實需要平衡。從重慶實踐看，只要運作得當，政府建設(shè)公共租賃住房不會成為一種經(jīng)濟負擔，反而會成為一筆優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)。以政府投入為先導(dǎo)。一是用好中央安排的專項資金和財政年度預(yù)算安排資金。二是依托土地儲備機構(gòu)先期儲備土地的優(yōu)勢，全部采用劃撥方式供應(yīng)，土地成本不計價，作為政府注入公共租賃住房系統(tǒng)的國有資產(chǎn)。其中主城的儲備地拿出3萬畝作為劃撥地投入，至少相當于投入150億元。三是每年商品房土地出讓收益的5%用于支持公共租賃住房建設(shè)，3年共計約30億一40億元。四是減免建設(shè)環(huán)節(jié)相關(guān)稅費。通過上述渠道，重慶公租房建設(shè)可以保證200億元的先期投入。積極拓展融資渠道。在新加坡和香港，金融、保險資金進入公共租賃住房建設(shè)領(lǐng)域并得到可靠收益，已有先例。這方面，地方政府可以有所作為。以國內(nèi)保險資金為例，如果存入銀行，每年只有3%左右的利息，而投入公共租賃住房后，可實現(xiàn)4%以上的收益，因此保險資金很有積極性。從全部750億元投資看，其中500億元