上海土地整治規(guī)劃土地網(wǎng)格化精細(xì)管理研究

上海土地整治規(guī)劃土地網(wǎng)格化精細(xì)管理研究

0“境友好”的綠色發(fā)展之路,提升城市競爭力作為一個(gè)特殊的城市，上海有著密集的人口、土地和其他資源供需矛盾突出、環(huán)境面積有限等特點(diǎn)。走“資源節(jié)約、環(huán)境友好”的綠色發(fā)展之路，是提高城市競爭力的必然選擇。根據(jù)黨的十八大和十八屆三中全會關(guān)于“生態(tài)文明建設(shè)”和“推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化”的新要求,上海進(jìn)一步改革國土資源管理思路,轉(zhuǎn)變土地利用方式,以土地綜合整治助力土地節(jié)約集約利用和新型城鎮(zhèn)化發(fā)展,探索符合上海實(shí)際、具有上海特色的“創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、轉(zhuǎn)型發(fā)展”之路。1優(yōu)化布局,堅(jiān)持功能復(fù)合,確保城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展(1)構(gòu)建城鄉(xiāng)生態(tài)文明格局,是上海建設(shè)高品質(zhì)“宜居、宜業(yè)、宜游”城市、提升城市國際競爭力的迫切需要。從新一輪規(guī)劃發(fā)展定位來看,上海將強(qiáng)化“全球城市”的功能,著力提升國際競爭力,進(jìn)一步提升全球資源配置能力和國際影響力。根據(jù)國際經(jīng)驗(yàn),城市的國際競爭力總是與其具備的高品質(zhì)生態(tài)環(huán)境聯(lián)系在一起,尤其是生態(tài)空間的保護(hù)、生態(tài)廊道的構(gòu)建以及郊野地區(qū)的建設(shè)。2012年底,全市常住人口規(guī)模達(dá)2380萬人,且持續(xù)增長壓力巨大。從上海土地利用的大結(jié)構(gòu)看,城鄉(xiāng)建設(shè)用地占比已接近全市用地總面積的一半,高于大倫敦、大巴黎和東京圈等國際大都市的比例,重要的生態(tài)結(jié)構(gòu)空間仍然面臨被進(jìn)一步蠶食的壓力;從建設(shè)用地內(nèi)部的小結(jié)構(gòu)看,上海工業(yè)用地規(guī)模占比明顯高于巴黎、東京等國際城市,而公共綠地規(guī)模占比僅為發(fā)達(dá)國家城市平均水平的1/3左右。上海郊野地區(qū)集中了本市絕大部分的耕地、生態(tài)和空間資源,如何把這些寶貴的資源轉(zhuǎn)化為上海建設(shè)國際化“全球城市”的競爭力,緩解人口、經(jīng)濟(jì)、社會持續(xù)增長對城市安全、生態(tài)資源和基礎(chǔ)設(shè)施等帶來的巨大壓力,必須要對廣闊的郊野地區(qū)進(jìn)行戰(zhàn)略資源的統(tǒng)籌安排,堅(jiān)持人性化、生態(tài)化、集約化、一體化導(dǎo)向,強(qiáng)調(diào)舒適的生態(tài)環(huán)境,宜人的空間尺度,復(fù)合的城市功能,有機(jī)的城市肌理和特有的文化內(nèi)涵,構(gòu)建高品質(zhì)的城鄉(xiāng)環(huán)境,提升生態(tài)文明水平。(2)建立城鄉(xiāng)內(nèi)涵式增長模式,是上海破解城鎮(zhèn)化進(jìn)程中資源瓶頸、提高用地效益、保護(hù)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略空間的需要。自貿(mào)區(qū)設(shè)立、長三角區(qū)域一體化進(jìn)程加快等,都為上海帶來了新一輪的發(fā)展機(jī)遇,但上海也同時(shí)面臨著土地等資源的發(fā)展制約因素。在用地總量上,全市現(xiàn)狀建設(shè)用地已接近國務(wù)院批準(zhǔn)的《上海市土地利用總體規(guī)劃》2020年的規(guī)劃目標(biāo),若按照以往的新增建設(shè)用地增長速度,將提前突破建設(shè)用地的“天花板”。在用地效率上,集中建設(shè)區(qū)內(nèi)的現(xiàn)狀地均GDP產(chǎn)出僅為巴黎的1/3,東京的1/9,而中心城地均GDP是全市均值的4倍多,可見土地產(chǎn)出差距主要在郊區(qū)。而在郊區(qū)集中建設(shè)區(qū)外,現(xiàn)狀建設(shè)用地絕大部分為農(nóng)民宅基地和低效工業(yè)用地,布局零星分散,基礎(chǔ)設(shè)施配套不全,環(huán)境狀況不佳;土地權(quán)屬和實(shí)際使用情況復(fù)雜,利用效率較低,安全生產(chǎn)、社會穩(wěn)定等存在一定隱患。因此,“增效”和“減量”成為上海土地管理的兩大主題詞。如何在大力推進(jìn)集中建設(shè)區(qū)外低效建設(shè)用地減量化的同時(shí),捆綁集中建設(shè)區(qū)內(nèi)土地供應(yīng)的調(diào)控機(jī)制,堅(jiān)持緊湊布局,堅(jiān)持功能復(fù)合,提高土地利用的綜合效益,推動(dòng)本市土地管理制度的改革和創(chuàng)新,已成為上?？沙掷m(xù)發(fā)展必須要面對和解決的問題。(3)在快速城市化的同時(shí),堅(jiān)持城鄉(xiāng)一體化、平衡化發(fā)展,為農(nóng)村地區(qū)發(fā)展建立“造血機(jī)制”,是以人為本、全民共享新型城鎮(zhèn)化發(fā)展成果的需要。近年來,上海城市化進(jìn)程快速推進(jìn),然而全市發(fā)展的不平衡現(xiàn)象也較突出。相對于中心城乃至新城的資源集聚,上海郊區(qū)新市鎮(zhèn)及農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展相對滯后,與上海城市發(fā)展水平極不相符。農(nóng)村、農(nóng)業(yè)也是上海新型城鎮(zhèn)化的重要組成部分,甚至可以說沒有農(nóng)村、農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化就沒有上海的新型城鎮(zhèn)化。在中央關(guān)于“新型城鎮(zhèn)化必須以‘和諧發(fā)展、共同富?！癁榛咎卣鳌钡囊笙?上海要打造“區(qū)域一體、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、生態(tài)宜居、經(jīng)濟(jì)低碳、服務(wù)完善、人文發(fā)達(dá)、智能高效、人民幸?！钡男滦统擎?zhèn)化,實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)、文化和空間的有機(jī)統(tǒng)一,就必須要著眼農(nóng)民,涵蓋農(nóng)村,完善新城與周邊小城鎮(zhèn)及鄉(xiāng)村社區(qū)的發(fā)展體系,著力推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施、資源配置、公共服務(wù)、社會保障和社會管理等“七個(gè)一體化”。其中,通過建立長效“造血機(jī)制”壯大鎮(zhèn)村兩級集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)力尤為重要,要讓廣大農(nóng)民真正融入和分享到城市發(fā)展紅利。2“規(guī)土合一”的土地整治新戰(zhàn)略圍繞“創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、轉(zhuǎn)型發(fā)展”和提高國際競爭力的大局,結(jié)合上海發(fā)展定位和人口密集、土地資源緊缺的實(shí)際情況,我們對規(guī)劃國土部門如何通過土地綜合整治助力推進(jìn)上海新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的戰(zhàn)略思路作了進(jìn)一步思索。在“有效補(bǔ)充耕地、確保國家糧食安全”的土地整治基本要求下,著力實(shí)現(xiàn)土地整治內(nèi)涵四個(gè)轉(zhuǎn)變,全面提升土地整治工作站位,以土地整治助力“可持續(xù)”、“集約高效”、“綜合統(tǒng)籌”、“公平共享”的新型城鎮(zhèn)化,實(shí)現(xiàn)上海城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)、文化和空間的有機(jī)統(tǒng)一。(1)以土地綜合整治助力構(gòu)建城鄉(xiāng)生態(tài)文明格局,土地整治目標(biāo)由“增地提等”,向錨固城鄉(xiāng)生態(tài)空間等綜合目標(biāo)轉(zhuǎn)變。經(jīng)國務(wù)院批復(fù)的新一輪上海市土地利用總體規(guī)劃,以及市政府批準(zhǔn)的上海市生態(tài)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)規(guī)劃,開創(chuàng)性地劃定了大面積基本農(nóng)田為主的“生態(tài)保育區(qū)”,借力剛性的耕地保護(hù)特別是基本農(nóng)田保護(hù)制度,大大強(qiáng)化了上海對于城市生態(tài)安全基本底線的控制力度(圖1)。2012年,結(jié)合上海市、區(qū)兩級土地整治規(guī)劃的編制研究,我們制定了“145”土地整治戰(zhàn)略,即堅(jiān)持“以綜合型土地整治推進(jìn)上海轉(zhuǎn)型發(fā)展”為戰(zhàn)略導(dǎo)向,聚焦“增加耕地?cái)?shù)量”、“提高集約水平”、“完善生態(tài)網(wǎng)絡(luò)”、“優(yōu)化空間形態(tài)”四大戰(zhàn)略目標(biāo),并確定了積極推進(jìn)多功能農(nóng)地整治、分類推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地整治、積極開展低效工業(yè)用地整治、重點(diǎn)推動(dòng)零星工業(yè)用地搬遷復(fù)墾、探索市地整治、合理有序推進(jìn)灘涂圈圍開發(fā)等五項(xiàng)主要任務(wù)。同時(shí),開創(chuàng)性地提出了“郊野單元規(guī)劃”概念,以土地綜合整治為平臺,以提升郊野地區(qū)生態(tài)效益和用地效率為首要目標(biāo),率先提出對上海郊野地區(qū)開展全覆蓋單元網(wǎng)格化管理的思路。郊野單元規(guī)劃的產(chǎn)生雖然基于鎮(zhèn)鄉(xiāng)級土地整治規(guī)劃,但更強(qiáng)調(diào)土地整治理念的宏觀站位、區(qū)域統(tǒng)籌、政策配套和實(shí)施管理,結(jié)合市域生態(tài)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)實(shí)施的需要,從傳統(tǒng)的土地整治項(xiàng)目引導(dǎo)和管理向“改善生態(tài)環(huán)境、錨固城鄉(xiāng)生態(tài)結(jié)構(gòu)、優(yōu)化城鄉(xiāng)空間布局”的規(guī)劃目標(biāo)延伸。(2)以土地綜合整治助力緊湊型城市建設(shè),土地整治對象由農(nóng)村土地,向全域用地的“增減掛鉤,流量管控、結(jié)構(gòu)優(yōu)化”轉(zhuǎn)變。從生態(tài)宜居城市和轉(zhuǎn)型發(fā)展的要求來看,上海建設(shè)用地從“增量管理”轉(zhuǎn)向“流量管理”是必然趨勢。依托上?！耙?guī)土合一”的管理體制優(yōu)勢,郊野單元規(guī)劃整合運(yùn)用城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地規(guī)劃編制方法,將土地綜合整治的管理要求和政策保障前置植入規(guī)劃編制過程,依據(jù)節(jié)約集約用地和建設(shè)緊湊型城市的標(biāo)準(zhǔn),對既有城鄉(xiāng)規(guī)劃土地利用效益進(jìn)行全面評估,在保障集中建設(shè)區(qū)外現(xiàn)狀低效建設(shè)用地實(shí)施“減量”前提下,可對既有城鄉(xiāng)規(guī)劃的用地規(guī)模、布局、結(jié)構(gòu)等進(jìn)行適當(dāng)優(yōu)化和完善,使存量用地的減少轉(zhuǎn)化為新增用地流量的增加,進(jìn)而通過規(guī)劃實(shí)施的動(dòng)態(tài)管控來保障城鄉(xiāng)發(fā)展的用地需求。這種“總量鎖定、增量遞減、存量優(yōu)化、流量增效、質(zhì)量提高”的規(guī)土管理新方針和實(shí)施機(jī)制設(shè)計(jì)(圖2),是破解上海城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地資源制約、提高用地綜合效益、整理未來發(fā)展戰(zhàn)略空間的創(chuàng)新和探索。(3)以土地綜合整治助力涉農(nóng)資源整合,土地整治推進(jìn)思路由項(xiàng)目實(shí)施操作,向依托整治平臺統(tǒng)籌各方資源轉(zhuǎn)變。郊野單元規(guī)劃建立起了統(tǒng)籌農(nóng)村地區(qū)各類涉農(nóng)規(guī)劃、建設(shè)管理要求以及實(shí)施政策措施的平臺(圖3)。規(guī)劃編制過程中,根據(jù)土地利用總體規(guī)劃劃定的基本農(nóng)田、生態(tài)網(wǎng)絡(luò)等禁止和限制發(fā)展空間,劃定重點(diǎn)減量化整治區(qū)域,整合關(guān)于土地整治、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、生態(tài)補(bǔ)償、片林建設(shè)、農(nóng)田水利、農(nóng)業(yè)布局、村莊改造等各部門涉農(nóng)專業(yè)規(guī)劃、工程、資金及其它政策資源,綜合謀劃郊野地區(qū)人口、生產(chǎn)、生活、生態(tài)等城鄉(xiāng)建設(shè)格局,引導(dǎo)城鄉(xiāng)郊野地區(qū)有序發(fā)展,避免重復(fù)投入、無序投入造成的大量資金浪費(fèi)和流失,整合政策措施聚焦支持郊野地區(qū)發(fā)展。(4)以土地綜合整治助力地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展,土地整治效益由完成耕地保護(hù)任務(wù),向激發(fā)郊野地區(qū)發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力轉(zhuǎn)變。本市郊野地區(qū)通過郊野單元規(guī)劃實(shí)施土地綜合整治,旨在“重整山河”的同時(shí),壯大實(shí)施減量化的鎮(zhèn)村兩級集體經(jīng)濟(jì)組織的實(shí)力。一方面,引導(dǎo)集體經(jīng)濟(jì)組織建立長效的“造血機(jī)制”,即在土地利用總體規(guī)劃尚有部分未落地規(guī)劃空間的前提下,將減量的建設(shè)用地空間按一定比例轉(zhuǎn)化為可供開發(fā)的新增用地空間,或者安排到規(guī)劃布局合理、基礎(chǔ)設(shè)施配套齊全、土地開發(fā)效益較高的區(qū)域,將所獲利益反哺實(shí)施減量的集體經(jīng)濟(jì)組織,提升用地效率、提升經(jīng)濟(jì)收入、提升生態(tài)品質(zhì)、提升規(guī)模生產(chǎn)水平。另一方面,倒逼農(nóng)村地區(qū)“排毒”,即淘汰復(fù)墾有污染、高能耗、低效益的工業(yè)用地,適當(dāng)歸并零星分散的宅基地,盤活閑置的其它集體建設(shè)用地等,減少低端產(chǎn)業(yè)、減少環(huán)境污染源、減少人口壓力、減少征地動(dòng)遷矛盾、減少社會管理成本。這樣,以“減量化”為前提的土地綜合整治就實(shí)現(xiàn)了騰挪土地空間、盤活農(nóng)村集體土地、壯大集體經(jīng)濟(jì)組織的目標(biāo),為上海郊野地區(qū)發(fā)展提供內(nèi)生動(dòng)力,讓廣大農(nóng)民在不改變原來農(nóng)民身份的同時(shí),均等享受城市建設(shè)的成果。3訴訟成本—實(shí)施之術(shù)——郊野單元規(guī)劃核心內(nèi)容和實(shí)施途徑2012年以來,上海開展了郊野單元規(guī)劃編制的理論、技術(shù)和實(shí)施政策研究。作為郊野單元規(guī)劃試點(diǎn),本市率先啟動(dòng)了5個(gè)郊野公園單元規(guī)劃的編制(圖4)。今年以來又陸續(xù)開展了松江新浜、崇明三星、嘉定江橋等3個(gè)處于不同城鎮(zhèn)化進(jìn)程階段的郊區(qū)鎮(zhèn)的郊野單元規(guī)劃試點(diǎn)。在編制研究過程中,我們始終把握郊野單元規(guī)劃“減量化”、“生態(tài)化”、“人文化”、“城鄉(xiāng)一體化”的基本要求,在國家關(guān)于增減掛鉤、土地整治的相關(guān)要求和既有節(jié)約集約用地政策基礎(chǔ)上進(jìn)行創(chuàng)新:一是以“減量化”為抓手,在增減掛鉤政策基礎(chǔ)上,疊加關(guān)于優(yōu)化空間資源、集約用地布局的空間政策,并建立“造血機(jī)制”;二是以“生態(tài)化”為基調(diào),加強(qiáng)土地整治項(xiàng)目的生態(tài)要求,改善農(nóng)村生態(tài)生產(chǎn)生活環(huán)境、推進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營、落實(shí)生態(tài)網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃;三是以“人文化”為特點(diǎn),在充分尊重農(nóng)民意愿基礎(chǔ)上,保留地方鄉(xiāng)土人文特色,保護(hù)傳統(tǒng)城鎮(zhèn)的水鄉(xiāng)特色,保護(hù)歷史文化遺存,延續(xù)歷史文脈;四是以“城鄉(xiāng)一體化”為原則,在整合郊野地區(qū)各類涉農(nóng)資源的同時(shí),提升規(guī)劃統(tǒng)籌引領(lǐng)作用、提高農(nóng)村地區(qū)公共服務(wù)能力和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平。3.1上海新型城鎮(zhèn)化的實(shí)郊野單元規(guī)劃的核心內(nèi)容以土地整治內(nèi)容為基礎(chǔ),以解決上海新型城鎮(zhèn)化過程中存在的問題為導(dǎo)向,努力成為上海推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展和美麗鄉(xiāng)村的有效載體。具體包括:3.1.1加大土地整治的規(guī)劃力度包括田、水、路、林等農(nóng)用地和未利用地的綜合整理、農(nóng)業(yè)布局規(guī)劃、高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田規(guī)劃、農(nóng)田水利系統(tǒng)規(guī)劃、農(nóng)田防護(hù)與生態(tài)環(huán)境、設(shè)施農(nóng)用地規(guī)劃等內(nèi)容,全面落實(shí)市、區(qū)兩級土地整治規(guī)劃任務(wù)要求,是郊野單元內(nèi)后續(xù)土地整治項(xiàng)目實(shí)施的直接依據(jù)。3.1.2地等進(jìn)行復(fù)墾實(shí)現(xiàn)減量化確定集建區(qū)外現(xiàn)狀建設(shè)用地的分類處置和新增建設(shè)用地的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和布局,重點(diǎn)是通過對集建區(qū)外的現(xiàn)狀零星農(nóng)村建設(shè)用地、低效工業(yè)用地等進(jìn)行拆除復(fù)墾實(shí)現(xiàn)減量化。一方面,根據(jù)企業(yè)和農(nóng)民搬遷意愿度調(diào)查結(jié)果制定減量化目標(biāo);另一方面,根據(jù)減量化激勵(lì)措施和實(shí)施機(jī)制,明確集建區(qū)外現(xiàn)狀建設(shè)用地減量化相應(yīng)類集建區(qū)的空間規(guī)模、布局意向、適建內(nèi)容及開發(fā)強(qiáng)度區(qū)間等,初步明確用地供應(yīng)方式,建立建設(shè)用地“增”與“減”之間的勾連機(jī)制,做到地類和資金初步平衡測算,為未來郊野單元內(nèi)增減掛鉤項(xiàng)目區(qū)的選擇和規(guī)劃編制提供依據(jù)。3.1.3入并落圖控制對單元內(nèi)現(xiàn)有的各項(xiàng)專業(yè)規(guī)劃進(jìn)行梳理,專項(xiàng)規(guī)劃與單元規(guī)劃一致的,整合納入并落圖控制;單元規(guī)劃對專業(yè)規(guī)劃有調(diào)整的和專業(yè)規(guī)劃缺位的,經(jīng)與相關(guān)專業(yè)部門協(xié)調(diào)、對接后,進(jìn)行分析和論證說明,并提出規(guī)劃編制建議,待后續(xù)專項(xiàng)規(guī)劃優(yōu)化后,再納入郊野單元規(guī)劃中,重點(diǎn)體現(xiàn)郊野單元規(guī)劃的開放性和統(tǒng)籌性。3.2土地政策的研究創(chuàng)新郊野單元規(guī)劃強(qiáng)調(diào)規(guī)劃的實(shí)施性和可操作性,在規(guī)劃編制階段就要求將實(shí)施要求和政策保障納入規(guī)劃成果,因此更加注重規(guī)劃實(shí)施政策和機(jī)制的研究。在整合銜接國家已有的關(guān)于增減掛鉤、土地整治等土地實(shí)施政策基礎(chǔ)上,重點(diǎn)進(jìn)行了4個(gè)方面的研究創(chuàng)新:一是實(shí)施增減掛鉤升級版的減量化規(guī)劃空間獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制;二是提高帶動(dòng)地塊開發(fā)強(qiáng)度的緊湊集約策略;三是研究為減量化集體經(jīng)濟(jì)組織提供長遠(yuǎn)收益保障的土地出讓方式;四