美國環(huán)境法的主要內(nèi)容與實(shí)施

美國環(huán)境法的主要內(nèi)容與實(shí)施

環(huán)境規(guī)劃體系美國的“不統(tǒng)一控制”環(huán)境計劃和管理體制對應(yīng)于美國的聯(lián)邦制度。該體制下美國的規(guī)劃沒有統(tǒng)一范式，也不強(qiáng)調(diào)規(guī)劃目標(biāo)自上而下的具體落實(shí)和分配安排，整個規(guī)劃體系較為松散。美國憲法的商務(wù)條款（CommerceClause）是大多數(shù)環(huán)境立法的授權(quán)依據(jù)，根據(jù)該條款環(huán)境保護(hù)屬于聯(lián)邦和州共同管轄的領(lǐng)域。美國環(huán)境保護(hù)署（EPA）對各州和各州的環(huán)境保護(hù)主管部門不構(gòu)成垂直管理的行政關(guān)系，各州環(huán)境規(guī)劃體系具有很大差異。例如各州的綜合性規(guī)劃主要存在3種形式：模仿聯(lián)邦EPA的戰(zhàn)略規(guī)劃體系，例如加利福尼亞州；有綜合性的戰(zhàn)略規(guī)劃，但戰(zhàn)略規(guī)劃的內(nèi)容、作用和聯(lián)邦EPA不盡相同，例如佛羅里達(dá)州和得克薩斯州；有綱要性質(zhì)的戰(zhàn)略規(guī)劃，提出環(huán)境戰(zhàn)略目標(biāo),例如伊利諾伊斯州和亞利桑那州。美國聯(lián)邦環(huán)境規(guī)劃體系由環(huán)境法、EPA戰(zhàn)略規(guī)劃體系和環(huán)境項(xiàng)目執(zhí)行計劃3部分組成（圖1）。環(huán)境法居于核心的地位，主要解決兩方面的問題：規(guī)劃內(nèi)容的法律效力；規(guī)劃的資金來源。環(huán)境規(guī)劃中的一些基礎(chǔ)和核心工作例如總量控制、環(huán)境項(xiàng)目設(shè)立、預(yù)算支配等，可以通過或必須通過立法途徑予以確認(rèn)。美國環(huán)境法的一些條文相當(dāng)于綱要性的環(huán)境規(guī)劃。例如，清潔空氣法（CleanAirAct,CAA)1990年修正案設(shè)定了2個階段的SO2和NOx總量削減目標(biāo)，而2005年的清潔空氣州際法規(guī)（CleanAirInterstateRule,CAIR）又對美國東部地區(qū)的SOx和NOx總量削減目標(biāo)做出更新規(guī)定，并規(guī)定了排放總量的分配、參與方式、預(yù)算保障等。類似的條文在清潔水法（FederalWaterPollutionControlAct）、清潔天空法（ClearSkiesAct）等聯(lián)邦環(huán)境法中普遍存在。環(huán)境法規(guī)定了大量環(huán)境項(xiàng)目（program）的實(shí)施，為保證其合理開展，項(xiàng)目的主管部門根據(jù)需要制定執(zhí)行計劃，便于項(xiàng)目有序開展和接受公眾質(zhì)詢。美國的環(huán)境項(xiàng)目時間和空間尺度很大，一些大型環(huán)境項(xiàng)目的執(zhí)行計劃如蘇必利爾湖流域管理計劃（LakeSuperiorLakewideManagementPlan）相當(dāng)于中國環(huán)境規(guī)劃中的專項(xiàng)規(guī)劃或要素規(guī)劃。EPA戰(zhàn)略規(guī)劃體系是美國EPA為滿足美國《政府績效法》（GovernmentPerformanceResultAct,GPRA）和“總統(tǒng)管理議程”的需要而建立的部門發(fā)展規(guī)劃。由于EPA從《國家環(huán)境政策法》（NationalEnvironmentalPolicyAct,NEPA）中獲得了管理國家環(huán)境事務(wù)的權(quán)力，也由于EPA良好的執(zhí)行能力、規(guī)劃的約束效果和專業(yè)的規(guī)劃組織，這一規(guī)劃體系在現(xiàn)實(shí)中具有相當(dāng)于中國國家環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的作用。從國家環(huán)保工作的最高規(guī)劃看由于中國和美國在環(huán)境規(guī)劃體系上的明顯差異，本研究將選取中國《“十一五”環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》和美國《2006-2011環(huán)境保護(hù)局戰(zhàn)略規(guī)劃》進(jìn)行對比，其共同點(diǎn)是：事實(shí)上構(gòu)成國家環(huán)境保護(hù)工作的最高規(guī)劃，具有內(nèi)容可比性和空間可比性；規(guī)劃年限均為5年，并都處于實(shí)施階段，具有時間可比性。規(guī)劃的主要區(qū)別與比較如表1。本研究將從規(guī)劃編制過程、規(guī)劃實(shí)施評估和規(guī)劃保障方面做出具體比較。環(huán)境規(guī)劃管理EPA戰(zhàn)略規(guī)劃（EPA’sStrategicPlan）的規(guī)劃年限為5年，每3年更新一次。規(guī)劃設(shè)定EPA未來5年的總體目標(biāo)（Goal）和具體目標(biāo)（Object），并對實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的環(huán)境政策工具和環(huán)境項(xiàng)目做出綱領(lǐng)性的安排和說明。在戰(zhàn)略規(guī)劃的環(huán)境目標(biāo)體系下，EPA每年制定“年度績效計劃”（AnnualPerformancePlan）和“績效和責(zé)任報告”（PerformanceandAccountabilityReport）。EPA戰(zhàn)略規(guī)劃體系由EPA財務(wù)總監(jiān)辦公室（OfficeoftheChiefFinancialOfficer,OCFO）編制。根據(jù)《政府績效法》的規(guī)定，其編制必須有政府雇員完成，即不能委托其他機(jī)構(gòu)。EPA的戰(zhàn)略規(guī)劃的制訂是一個向全國公眾公開的反復(fù)協(xié)商和咨詢的過程，在正式發(fā)布前需向參議院環(huán)境與公共事務(wù)委員會提交簡報。中國“十一五”環(huán)境保護(hù)規(guī)劃年限為5年，每5年更新一次。中國的環(huán)境規(guī)劃一般由各級環(huán)保主管部門委托科研院所完成。規(guī)劃周期長短不一。規(guī)劃初步制定后，由各級政府或環(huán)保主管部門會同其他相關(guān)部門反復(fù)協(xié)商，最終確定。規(guī)劃指標(biāo)結(jié)構(gòu)的重要性、緊迫性和實(shí)效性美國的環(huán)境規(guī)劃由環(huán)境執(zhí)法部門實(shí)施。美國EPA戰(zhàn)略規(guī)劃的所有內(nèi)容，最終都將成為EPA的部門考核和規(guī)劃評估內(nèi)容。因此規(guī)劃的實(shí)施對象明確，有足夠的動力推動落實(shí)，并在規(guī)劃制定過程中就會充分考慮規(guī)劃實(shí)施的可行性。根據(jù)《政府績效法》的規(guī)定，EPA戰(zhàn)略規(guī)劃體系的設(shè)計以最終績效評估為導(dǎo)向，建立了嚴(yán)密的規(guī)劃指標(biāo)結(jié)構(gòu)。EPA每年向國會提交績效和責(zé)任報告，對當(dāng)年實(shí)施情況做出詳細(xì)說明。評估的結(jié)果將對兩方面產(chǎn)生影響：行政方面，美國總統(tǒng)每年會根據(jù)績效評估結(jié)果考核EPA政績；財政方面，美國國會每年根據(jù)績效評估結(jié)果審計核查EPA財務(wù)狀況，并作為以后至少3年內(nèi)批準(zhǔn)EPA年度預(yù)算的依據(jù)。EPA的評估由OCFO完成，但評估方法和數(shù)據(jù)來源對全國公開，從國會到普通公眾都能予以驗(yàn)證和監(jiān)督。中國的環(huán)境規(guī)劃由各級環(huán)保主管部門會同相關(guān)部門實(shí)施，其中環(huán)保主管部門是實(shí)施和問責(zé)的主體。各級環(huán)境規(guī)劃都需要向下進(jìn)一步細(xì)分落實(shí)，形成一個嚴(yán)密的自上而下層層分解的體系。這個落實(shí)過程，增加了規(guī)劃實(shí)施的不確定性和實(shí)施者的擴(kuò)大化。中國的環(huán)境規(guī)劃尚未建立完整的評估規(guī)范?！笆晃濉杯h(huán)境保護(hù)規(guī)劃提出對規(guī)劃進(jìn)行多階段的回顧評估，是目前國家性規(guī)劃中就規(guī)劃評估工作做出的最明確規(guī)定。明確環(huán)境規(guī)劃的作用與內(nèi)容美國環(huán)境規(guī)劃的資金保障由國會撥付，通過立法形式界定。美國國會對環(huán)境資金的批準(zhǔn)要求嚴(yán)格，每一筆款項(xiàng)在撥付之前就已經(jīng)明確其作用范圍，例如用于清潔空氣的資金不會被挪用于水處理。中國的環(huán)境規(guī)劃中做出的預(yù)算，僅具有規(guī)劃意義，實(shí)際是否能夠落實(shí)、落實(shí)數(shù)量與落實(shí)方式都需要受制于之后各年的財政安排。環(huán)境規(guī)劃的財權(quán)來自于平級和上級財政部的撥付和地方財政配套，由于涉及多級財政，存在較大的不確定性。中美環(huán)境規(guī)劃差異的原因分析環(huán)境法由文權(quán)法所需和其他部門進(jìn)行的分離和調(diào)整美國環(huán)境規(guī)劃得到順利實(shí)施和落實(shí)的關(guān)鍵原因是于實(shí)施規(guī)劃的環(huán)境主管部門具有明確的和環(huán)境規(guī)劃相適應(yīng)的權(quán)責(zé)界定。美國環(huán)境基本法《國家環(huán)境政策法》規(guī)定國家設(shè)立EPA管理整個國家的環(huán)境事務(wù)。在EPA成立前，諸多環(huán)境事務(wù)分屬內(nèi)務(wù)部、農(nóng)業(yè)部等多個部門，《國家環(huán)境政策法》將這些權(quán)力全部轉(zhuǎn)交給EPA，使其在大部分環(huán)境領(lǐng)域具有明確的和獨(dú)有的權(quán)力，并繼承1969年之前制訂的環(huán)境法的執(zhí)法權(quán)力。1969年之后制定的環(huán)境法多由國會授權(quán)EPA執(zhí)行。這些權(quán)責(zé)轉(zhuǎn)移和授權(quán)被記錄在《國家環(huán)境政策法》中。EPA因此具有了制定和實(shí)施環(huán)境規(guī)劃的2項(xiàng)基本權(quán)力：環(huán)境法立法和執(zhí)法的權(quán)力；使用聯(lián)邦環(huán)境預(yù)算。這一明確的授權(quán)和跨級執(zhí)法能力，是中國的環(huán)境主管部門所不具備的。在中國的政府部門體系中，環(huán)境主管部門首先受到該級政府約束，環(huán)保規(guī)劃需要納入國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，上級環(huán)境部門的環(huán)境規(guī)劃不能直接分解落實(shí)，而必須與該級政府協(xié)調(diào)并接受指導(dǎo)。在具體實(shí)施中，環(huán)保主管部門沒有完整的事權(quán)，過多的會同實(shí)施和分解落實(shí)，使規(guī)劃涉及部門增多、協(xié)調(diào)難度加大，問責(zé)困難。環(huán)境規(guī)劃的財政責(zé)任財政負(fù)責(zé)與行政問責(zé)是環(huán)境主管部門切實(shí)落實(shí)環(huán)境規(guī)劃的重要動力?；诿鞔_的事權(quán)規(guī)定，美國將財權(quán)中的使用權(quán)完全交由環(huán)境規(guī)劃的實(shí)施部門，而批準(zhǔn)權(quán)則由國會掌握。同時，美國EPA行政上對總統(tǒng)直接負(fù)責(zé)，其部門工作都由EPA及其派出機(jī)構(gòu)完成，與地方環(huán)保部門是合作與指導(dǎo)關(guān)系，而沒有領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。因此，EPA戰(zhàn)略規(guī)劃的行政問責(zé)明確地指向EPA。EPA每年提交的年度績效報告是國會財政問責(zé)和總統(tǒng)行政問責(zé)的共同基礎(chǔ)。中國的環(huán)境規(guī)劃的財政尚處在很不明細(xì)的階段，首先要關(guān)注和落實(shí)財政來源，其次才是財政是否嚴(yán)格使用。對環(huán)境預(yù)算特別是地方配套尚沒有嚴(yán)格的負(fù)責(zé)制度。環(huán)保規(guī)劃的行政問責(zé)仍在起步階段。與美國合作的環(huán)境激勵項(xiàng)目協(xié)商合作構(gòu)成環(huán)境規(guī)劃在各級政府間的合作基礎(chǔ)。EPA提倡以“聯(lián)邦-伙伴關(guān)系”和各州合作協(xié)調(diào)共同推進(jìn)環(huán)境事務(wù)。事實(shí)上，隨著美國聯(lián)邦環(huán)境預(yù)算停滯不前，EPA對處理全國環(huán)境事務(wù)越來越感到力不從心，強(qiáng)化與州的合作也是適應(yīng)節(jié)省開支的需要。EPA建立了一系列環(huán)境激勵項(xiàng)目，試圖用較少的激勵資金鼓勵各州之間主動建立和實(shí)施與EPA目標(biāo)一致的環(huán)境項(xiàng)目。但和中國的地方配套不同的是，EPA只負(fù)責(zé)對這些項(xiàng)目進(jìn)行挑選和獎勵，其主導(dǎo)權(quán)屬于各州。由于國體不同，美國的這一做法對中國沒有直接借鑒意義，但為中國進(jìn)一步推進(jìn)環(huán)境規(guī)劃提供了有效思路。在垂直領(lǐng)導(dǎo)和業(yè)務(wù)指導(dǎo)之外，各級環(huán)保主管部門還可以嘗試合作機(jī)制，充分調(diào)動一線環(huán)保主管部門積極性，發(fā)揮其切合實(shí)際的工作優(yōu)勢。完善環(huán)境規(guī)劃編制管理的保障制度由于在環(huán)保主管部門法定職責(zé)、財政負(fù)責(zé)和行政問責(zé)制度以及各級環(huán)境主管部門組織關(guān)系的差異，中國與美國在環(huán)境規(guī)劃的編制、實(shí)施、評估和財政保障等各方面都存在差異。中國可以從以下幾方面借鑒美國的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，完善中國環(huán)境規(guī)劃。結(jié)合部門改革，以法律或行政形式確定環(huán)境保護(hù)的范圍、責(zé)任歸屬、管理職能，對環(huán)境保護(hù)相關(guān)的領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)盡可能歸屬環(huán)境主管部門管轄，避免權(quán)責(zé)交叉導(dǎo)致的權(quán)責(zé)不明晰的問題。進(jìn)一步研究環(huán)境規(guī)劃的財政保障制度，確保規(guī)劃所需資金到位，確保規(guī)劃資金確有所用、確有所需，通過財政審批對規(guī)劃實(shí)施進(jìn)行監(jiān)督與約束。