公路PPP項目關(guān)鍵點

公路PPP項目關(guān)鍵點政府部門在PP?項目建設(shè)管理上作風(fēng)強(qiáng)勢，過多過細(xì)地參與了項目的很多微觀方面，很多時候阻礙了私營部門參與的積極性。被誤讀的PPP盡管對于PPP的定義在內(nèi)容和表達(dá)重點上不盡相同，但幾個關(guān)鍵詞：政府（公共部門）、社會資本（私營部門）、“全過程”合作、提供公共產(chǎn)品或公共服務(wù)、利益共享、風(fēng)險共擔(dān)、績效等，它們構(gòu)成了PPP概念的本質(zhì)。PPP常被誤讀為一種融資方式，在收費公路領(lǐng)域廣泛應(yīng)用的BOT就是這樣。焦點都在于政府引入社會資本填補(bǔ)了公共財政投資的空缺，而對建設(shè)運營中的項目績效和雙方應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和風(fēng)險往往關(guān)注度不足。盡管很多PPP模式客觀上具有融資功能，其本質(zhì)是與傳統(tǒng)由政府主導(dǎo)供給方式相對應(yīng)的一種替代性公共產(chǎn)品或服務(wù)的交付方式，由政府與社會資本建立長期的合作關(guān)系實現(xiàn)，目的在于通過合理的風(fēng)險分配實現(xiàn)公共產(chǎn)品供給績效的提升。同時，并非所有的PPP模式都需要融資，通過合作獲取社會資本在管理、技術(shù)或者其他方面的優(yōu)勢以提高項目績效也是采用PPP模式的目的之一。通過引入社會資本，將原來由政府承擔(dān)的初始公共資產(chǎn)的短期財政投入，轉(zhuǎn)化為長期的政府付費或使用者付費，從而實現(xiàn)在短期內(nèi)提供更多公共資產(chǎn)的目的。同時，將付費與公共服務(wù)的可用性進(jìn)行捆綁激勵，由于社會資本需要承擔(dān)公共資產(chǎn)的運營維護(hù)職能，因此具有確保公共資產(chǎn)建設(shè)質(zhì)量的積極性，從而實現(xiàn)全壽命周期的最優(yōu)效率。在透明、合理的成本核算機(jī)制、定價機(jī)制和價格調(diào)整機(jī)制下，社會資本有動力通過改進(jìn)管理和優(yōu)化創(chuàng)新降低項目建設(shè)和運營維護(hù)成本，以提高自身收益水平，可以克服政府提供方式下預(yù)算體制缺陷造成的成本管理問題，進(jìn)而降低政府和/或社會公眾為同等質(zhì)量公共資產(chǎn)或公共服務(wù)所付出的成本。通過對社會資本技術(shù)經(jīng)驗的整合、服務(wù)創(chuàng)新激勵以及項目協(xié)議約束，實現(xiàn)項目投資和管理層面的規(guī)模經(jīng)濟(jì)，在同等成本水平下提供更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。政府可以專注于公共資產(chǎn)和公共服務(wù)的交付績效監(jiān)管與總體規(guī)劃管理，同時可以獲得更多、更有效的市場基準(zhǔn)信息，在公共監(jiān)管過程中實現(xiàn)公共管理能力的提升。PPP中國史自上世紀(jì)90年代，我國已經(jīng)在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域開展了大量的PPP探索和實踐，特別是作為PPP運作方式之一的BOT已經(jīng)在收費公路領(lǐng)域有了廣泛的應(yīng)用。根據(jù)世界銀行統(tǒng)計，自1990

年至2013年，我國采用PPP模式的項目數(shù)量累計超過1000個。盡管由于對私營部門的定義差別，該數(shù)據(jù)并不能完全反映PPP在我國的應(yīng)用狀況，其PPP項目的絕對數(shù)量已經(jīng)超過了絕大多數(shù)國家，但很多項目在利益分配、風(fēng)險分擔(dān)和政府監(jiān)督三個核心環(huán)節(jié)上一直陷入“形似而神不似”的怪圈。與此同時，我國在PPP概念和原理的普及、法律體系的完善、PPP專門管理機(jī)構(gòu)的職能建設(shè)、PP?項目操作指引和標(biāo)準(zhǔn)化工具的配備方面，與PPP發(fā)達(dá)國家存在較大差距。據(jù)亞洲開發(fā)銀行對亞太地區(qū)PPP制度環(huán)境成熟度的評估，中國排在韓國、印度和日本之后，得分較低的兩項是法律環(huán)境和機(jī)構(gòu)設(shè)置，導(dǎo)致PP?項目操作過程中產(chǎn)生了運作不規(guī)范、風(fēng)險和利益分配不當(dāng)、履約管理不到位等問題。十八屆三中全會后，對市場地位的強(qiáng)調(diào)，使得PPP成為適應(yīng)“國家治理現(xiàn)代化”、“加快轉(zhuǎn)變政府職能”、“建立現(xiàn)代財政制度”、“推動新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展”要求的一次變革，具有緩解“融資平臺債務(wù)高”、“公共供給效率低”、“私人資本進(jìn)入難”等矛盾和問題的作用，同時也是推行政府向社會力量購買服務(wù)、發(fā)展混合所有制等一系列改革政策的重要抓手。

2014年中央釋放的政策信號▲4月和10月，兩次國務(wù)院常務(wù)會議積極推廣PPP模式?！?月21日，國家發(fā)改委公布80個領(lǐng)域鼓勵社會投資的項目?！?月25日，財政部成立PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組。之后又成立PPP中心?！?月24日，財政部發(fā)布《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》。10月2日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》。10月28日，財政部發(fā)布《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》；預(yù)算法的修訂和中期財政規(guī)劃，為PPP鋪平道路。12月4日，財政部和發(fā)改委分別發(fā)布PPP的項目操作指引和指導(dǎo)意見。2015年1月19日，國家發(fā)改委牽頭起草《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，同一天財政部發(fā)布《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》。PPP的頂層設(shè)計過程中，相關(guān)部委邀請專業(yè)機(jī)構(gòu)和專家參與，形成了政府與社會力量合力推動PPP發(fā)展的新局面。交通運輸

部在2015年1月出臺《關(guān)于全面深化交通運輸改革的意見》，明確提出深化投融資體制改革、引導(dǎo)社會資本參與交通運輸建設(shè)的目標(biāo)。公路上的PPP運作方式PPP本身是個寬泛的概念，基本上處于傳統(tǒng)政府提供和社會資本提供之間的各種混合模式都屬于PPP模式。因此，眾所周知的BOT只是PPP的一種，將PPP和BOT并列的提法并不準(zhǔn)確。根據(jù)項目是否為新建公路或已有公路項目、是否需要融資、是否需要改擴(kuò)建、運營期滿所有權(quán)或者經(jīng)營權(quán)是否移交等標(biāo)準(zhǔn)，公路建設(shè)領(lǐng)域可以考慮采用的主要的PPP運作方式總結(jié)如圖2所示。對于需要引入資金并且運營期滿需要移交的新建項目，通常采用的是應(yīng)用最多的BOT模式，社會資本或項目公司承擔(dān)新建公路項目設(shè)計、融資、建造、運營和養(yǎng)護(hù)的PPP運作方式，合同期限一般為20至30年。BOT模式存在兩個子模式，分別為BOOT（建設(shè)-擁有-運營-移交）和BTOT（建設(shè)-移交-運營-移交）。BOOT模式下，公路建成后的整個運營期內(nèi)所有權(quán)均歸社會資本所有，運營期結(jié)束后再由社會資本移交給政府；BTOT模式下，公路建成后社會資本即將所有權(quán)移交給政府，僅保留資產(chǎn)運營權(quán)，運營期結(jié)束后再將資產(chǎn)運營權(quán)移交給政府。對于需要引入資金并可以考慮運營期滿所有權(quán)不移交的新建項目，BOO（建設(shè)-擁有-運營）是一種選擇。BOO的公共職責(zé)轉(zhuǎn)移和回報機(jī)制與BOT基本一致，區(qū)別在于BO。項目資產(chǎn)所有權(quán)始終屬于社會資本，政府的目標(biāo)是通過項目獲得持續(xù)穩(wěn)定的公共服務(wù)而非掌握公共資產(chǎn)。BOO合同期限通常為30年，在雙方?jīng)]有發(fā)生提前終止合同情形的情況下，可直接續(xù)約實現(xiàn)持續(xù)經(jīng)營,不存在移交環(huán)節(jié)。對于不需要引入資金的新建公路項目，可以采用LOT（租賃-運營-移交），是指政府將公路的運營和養(yǎng)護(hù)職責(zé)轉(zhuǎn)移給社會資本或項目公司。政府承擔(dān)公路建設(shè)投資，保留公路所有權(quán)并租賃給社會資本。通常情況下，社會資本或項目公司通過使用者付費回收成本，政府可分享部分收

費作為公路租賃費用。合同期限一般為20年至30年。m已經(jīng)出臺町斌點藤自的置宙北京.廠面微旨號：HPPzdjj既有公路項目也可以采用ppp模式，盤活道路資產(chǎn)、提升管養(yǎng)績效或應(yīng)對新的交通需求。對于不需要引入資金的既有項目，可以直接采用O&M（委托運營），是指政府將既有公路的運營和養(yǎng)護(hù)職責(zé)轉(zhuǎn)移給社會資本或項目公司。政府保留公路所有權(quán)并向社會資本或者項目公司支付委托運營費。O&M通常采用中期合同的方式（可續(xù)簽），可以用于對運營和養(yǎng)護(hù)有特殊要求的橋梁或者隧道項目，目的在于引入基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)運營管理的團(tuán)隊，以解決缺乏具備相應(yīng)運營管理技能和經(jīng)驗的人員的問題。對于需要引入資金盤活現(xiàn)有公路資產(chǎn)的項目，TOT（移交-運營-移交）是常見的PPP運作方式，是指政府將既有公路所有權(quán)或經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給社會資本或項目公司，由其承擔(dān)運營和養(yǎng)護(hù)職責(zé)。社會資本通過政府或使用者付費實現(xiàn)公路資產(chǎn)所有權(quán)/經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓對價和運營維護(hù)成本的回收并獲得一定的收益，合同期通常為20至30年。與BOT類似，TOT項目資產(chǎn)所有權(quán)/經(jīng)營權(quán)通常會在運營期末無償移交給政府，主要功能在于通過盤活固定資產(chǎn)融資，同時引入先進(jìn)的運營管理經(jīng)驗。既有公路的改擴(kuò)建通常都伴隨著對社會資本融資的需求，根據(jù)與社會資本合作期滿所有權(quán)是否移交，可分別考慮ROT或者BBO方式。ROT的中文名稱為改建-運營-移交，是將既有公路的改

造、升級或擴(kuò)建職責(zé)，以及相關(guān)的設(shè)計、融資和運營職責(zé)一并轉(zhuǎn)移給社會資本或者項目公司的一種PPP運作方式，除增加了建造和融資功能外，其他屬性和特征均與TOT方式一致。BBO的中文名稱為購買-建設(shè)-運營，由BOO方式演變而來，二者區(qū)別主要是BB。方式下社會資本或項目公司從政府購入已有公路并進(jìn)行改建、擴(kuò)建，而非新建項目。需要指出的是，BOT、LOT、BOO、TOT、ROT等PPP運作方式的命名，是以公共資產(chǎn)的控制狀態(tài)為基礎(chǔ)的，在國內(nèi)實踐中應(yīng)用較多。國際上還存在另一種并行的命名方式，即以政府轉(zhuǎn)移給社會資本的公共職責(zé)為基礎(chǔ)的命名方式，比如DBFO（設(shè)計-建造-融資-運營）和DBFOT（設(shè)計-建造-融資-運營-移交），大致相當(dāng)于BO。和BOT。另外，在PPP模式的發(fā)源地和應(yīng)用相對成熟的英國，其廣泛應(yīng)用于社會基礎(chǔ)設(shè)施的“私人融資倡議”PPP模式被稱為PFI。2012年，根據(jù)PFI在英國20年實踐的經(jīng)驗和教訓(xùn)，PFI的一些重要規(guī)則被修改完善，第二代PFI因此縮寫為PF2。實踐中，這些概念和縮寫經(jīng)?；煸谝黄穑菀桩a(chǎn)生誤解，需要特別的注意。PPP的交易結(jié)構(gòu)如果只看項目的收入來源或者支付方式，千差萬別的PP?項目幾乎都可以歸結(jié)為三類：使用者付費模式、政府付費模式和可行性缺口補(bǔ)貼模式。使用者付費模式是指由公路的最終用戶向PP?項目公司付費的一種支付模式，作為可經(jīng)營性系數(shù)較高、財務(wù)效益良好、直接向終端用戶提供服務(wù)的收費公路項目，基本上都采用的是征收道路通行費的使用者付費模式。通常，使用者付費項目采用政府定價方式，以避免社會資本利用具有自然壟斷性的公共資產(chǎn)牟取超額利潤損害社會公眾的利益。政府付費模式是指由政府使用財政資金直接向PP?項目公司付費的一種支付模式，也稱政府購買服務(wù)模式。政府付費模式通常用于不直接向終端用戶提供服務(wù)的終端型基礎(chǔ)設(shè)施項目，如市政污水處理廠、垃圾焚燒發(fā)電廠等，或者不具備收益性的基礎(chǔ)設(shè)施項目，如非收費公路、河道治理等。政府購買服務(wù)模式下，政府支付的是所購買服務(wù)的對價，而非政府補(bǔ)貼，即該付費并不補(bǔ)貼項目公司的建設(shè)行為，而是以項目進(jìn)入商業(yè)運營為標(biāo)志，通過績效合同方式實現(xiàn)付費與績效水平掛鉤，以形成激勵相容的機(jī)制保證政府購買服務(wù)相比政府自行投資建設(shè)交付同樣服務(wù)使用更低的成本或獲得更大的價值。非收費公路和市政道路可以采用政府付費的PPP模式，政府通常在道路開始運營時而非開始建設(shè)時支付，付費金額取決于社會資本或者項目公司按照協(xié)議約定所提供的服務(wù)的可用性程

度，這種方式通常稱之為可用性支付或者按績效支付。社會資本或者項目公司需按照協(xié)議負(fù)責(zé)道路建設(shè)、運營和養(yǎng)護(hù)，以及采取必要的措施，以實現(xiàn)和維持PPP協(xié)議規(guī)定的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，通常既包括道路及附屬設(shè)施的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，也包括在約定時間內(nèi)維持這些設(shè)施在一定服務(wù)水平的養(yǎng)護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，同時還包括維護(hù)道路安全、應(yīng)急保障以及道路資產(chǎn)保值增值等管理績效。非收費道路項目采用政府付費的PPP模式時，還有一種特殊的支付方式，即影子收費。同使用者付費類似，按照協(xié)議融資、建設(shè)和運營養(yǎng)護(hù)道路的社會資本或者項目公司仍然根據(jù)道路的實際交通量獲得收益，只不過這個費用不是向道路使用者征收，而是由政府支付。影子收費和可用性支付最大的區(qū)別在于社會資本承擔(dān)的風(fēng)險不同。影子收費項目的風(fēng)險在需求端，和使用者付費模式一樣，社會資本將分擔(dān)未來交通量的不確定性風(fēng)險。按照可用性支付的項目，風(fēng)險在供給端，即社會資本或者項目公司提供的服務(wù)是否能夠滿足雙方協(xié)議的要求。在絕大多數(shù)公路不收費的英國，政府付費的PPP模式在公路建設(shè)中有廣泛的應(yīng)用，影子收費和可用性支付這兩種方式都有采用。無論采用哪一種支付方式，通過公路融資、建設(shè)、運營和養(yǎng)護(hù)的相關(guān)風(fēng)險合理轉(zhuǎn)移實現(xiàn)全壽命周期內(nèi)的項目交付績效最優(yōu)，是非收費道路項目采用PPP模式的關(guān)鍵?？尚行匀笨谘a(bǔ)貼模式可以視為使用者付費和政府付費兩種模式的結(jié)合，即對通行費收入不足以支撐社會資本獲得滿意的收益水平，甚至無法回收初始投資和運營維護(hù)成本的收費公路項目，政府可以通過財政補(bǔ)貼等方式彌補(bǔ)可行性缺口，使社會資本可以獲得合理的投資和運營回報。PP?項目中，可行性缺口補(bǔ)貼的方式包括：前補(bǔ)貼（無償劃撥資金、政府出資入股且分紅比例低于股權(quán)比例、政府無償或低價租賃項目資產(chǎn)）、后補(bǔ)貼（運營期補(bǔ)貼）、政策性補(bǔ)貼（財政貼息、稅收返還、無償劃撥土地使用權(quán)）等。用于公路項目常見的補(bǔ)貼形式見表1。公路PPP項目關(guān)鍵點政策制度框架是必要前提盡管我國已經(jīng)有了大量收費公路BO丁項目的實踐，但面對新形勢下推廣PPP的需求，相應(yīng)的法律法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)規(guī)范等極度欠缺。PPP立法已經(jīng)啟動，但并非一部單獨法律能解決所有問題，需要構(gòu)建多層次相互銜接的法律法規(guī)體系，特別是公路行業(yè)相關(guān)的法律法規(guī)需要與時俱進(jìn)。同時，與PPP相關(guān)的機(jī)構(gòu)職能應(yīng)明確，隨著中央層級PPP中心的成立，地方相應(yīng)的PPP管理機(jī)構(gòu)也應(yīng)盡快落地，但如何與現(xiàn)行公路項目投融資決策、審批流程銜接，是實踐中各地需要探索解決的問題。PPP項目的總體操作指南已經(jīng)由相關(guān)部門發(fā)布，下一步交通部門應(yīng)配合綜合部門針對公路行業(yè)細(xì)化操作辦法和編制標(biāo)準(zhǔn)合同。

服務(wù)質(zhì)量和供給效率是決策依據(jù)通過政府和社會資本合作提高公路服務(wù)的質(zhì)量和供給效率應(yīng)始終是公路項目采用PPP模式的決策依據(jù)。PPP有個非常重要的原則一ValueforMoney(VFM),翻譯成物有所值，意思是PPP模式比政府自行投資建設(shè)交付同樣服務(wù)使用更低的成本或獲得更大的價值。這既是通用的決策依據(jù)，也已經(jīng)在財政部和發(fā)改委等相關(guān)部委的官方文件中提出，財政部的PPP項目操作指南更要求所有的PPP項目進(jìn)行VFM評價，相應(yīng)的量化評估工具正在由相關(guān)部委組織專家開發(fā)當(dāng)中。公路PP?項目實現(xiàn)VFM有很多種途徑，現(xiàn)金流時機(jī)、交易成本、設(shè)計方案、項目管理、風(fēng)險控制、資產(chǎn)管理和市場化養(yǎng)護(hù)等都可能導(dǎo)致PPP模式和政府主導(dǎo)模式在全生命周期成本與可滿足交通需求的服務(wù)質(zhì)量之間產(chǎn)生不同的組合。政府主導(dǎo)投資交付的公路項目中，投資超概和交工延遲等現(xiàn)象屢見不鮮。我國過去很多的公路BOT項目往往僅強(qiáng)調(diào)引入建設(shè)資金，對通過與社會資本合作實現(xiàn)成本控制、按時交付以及質(zhì)量提升等往往關(guān)注不夠。英國審計署對英國高速公路PP?項目統(tǒng)計顯示，相比較政府主導(dǎo)的投資項目，PP?項目的建設(shè)成本平均節(jié)約19%，運營成本平均節(jié)約34%。因此，VFM原則應(yīng)成為公路PPP項目的重要決策依據(jù)。合理的風(fēng)險分配是核心合理的風(fēng)險分配是PP?項目成功的核心要素。PPP強(qiáng)調(diào)利益共享和風(fēng)險共擔(dān)，由更有能力承擔(dān)風(fēng)險的一方承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險，是PPP的一個基本原則。政府在風(fēng)險分配中將全部風(fēng)險或者不適合的部分風(fēng)險都轉(zhuǎn)移給社會資本既不負(fù)責(zé)也不合理，不僅增加項目失敗概率，也會因為風(fēng)險溢價推高項目成本。對于按照使用者付費或者影子收費的公路PPP項目，未來交通流量通常是項目最大的風(fēng)險，也成為項目成敗的關(guān)鍵。過去的公路BO口項目中出現(xiàn)交通量大大低于預(yù)測而使項目出現(xiàn)重大財務(wù)問題的項目并不多見，但國內(nèi)預(yù)期交通量較大的干線公路已經(jīng)隨著路網(wǎng)完善變得越來越少，而公路建設(shè)成本近年卻快速增加，這使得交通流量的風(fēng)險在公路PP?項目日益凸現(xiàn)。為保持公路PP?項目成功實施，交通流量風(fēng)險的重新分配逐漸成為必需。采用按照可用性或者績效支付由政府完全承擔(dān)交通流量風(fēng)險，或者采用擔(dān)保最小交通流量等可行性缺口補(bǔ)貼模式由政府分擔(dān)交通流量風(fēng)險，都是可以考慮的方式。為了分擔(dān)公路項目預(yù)期交通流量的不確定性風(fēng)險，澳大利亞交通部門目前正在嘗試GBTS(政府建造-收費-售賣)模式，即將一個大型項目分段實施，政府出資建造第一段然后收費，一至兩年后依據(jù)基于實際交通量預(yù)測的未來交通量估值，轉(zhuǎn)讓給社會資本運營，回收的項目資金用于下一段公路的建造，由此循環(huán)。政府完全承擔(dān)了運營初期的交通風(fēng)險，而基于運營初期實際交通量的預(yù)測相比完全基于模型的預(yù)測大大減小了其不確定性，從而增加了項目對社會資本的吸引力，也降低了項目失敗的風(fēng)險。

政府的契約精神和能力建設(shè)是基礎(chǔ)在PPP相關(guān)立法和全面推進(jìn)依法治國的大背景下，合作雙方尤其是政府參與方，嚴(yán)格依照相關(guān)法律和協(xié)議履約的契約精神是項目成功必不可少的因素。另一方面，在過去一些BO口項目實踐中，政府方可以依靠行政力量在合作中占據(jù)優(yōu)勢地位，彌補(bǔ)項目協(xié)議中不利的漏洞甚至違約、毀約。隨著政府參與方受制于法律的約束逐漸增加，如何在項目協(xié)議準(zhǔn)備時就充分識別長期合作中的風(fēng)險并設(shè)定