2022年兩個(gè)共同實(shí)施方案 3

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著力點(diǎn)

甘肅行政學(xué)院何軍民

一、甘肅多民族發(fā)展的歷史淵源

甘肅自古就是一個(gè)多民族聚居地區(qū)，縱觀數(shù)千年的發(fā)展歷程，曾經(jīng)有許多民族先后生存繁衍發(fā)展形成崛起于甘肅，形成了大雜居、小聚居的甘肅民族歷史發(fā)展格局，各民族共同開(kāi)創(chuàng)了絲綢之路的輝煌和甘肅的歷史。

早在夏商時(shí)期，羌、氐、西戎等民族就生活在甘肅在內(nèi)的西部和北方廣大地區(qū)，羌人對(duì)中華民族及其文明的形成、發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)。春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期，月氏、烏孫等民族逐漸強(qiáng)盛起來(lái)。秦漢時(shí)期，以先秦華夏族為核心融合其他民族形成的漢族不斷徙入甘肅，由匈奴、羌、月氏等融合而成的盧水胡族生活在河西走廊一代。南北朝時(shí)期，匈奴、羌、氐、鮮卑等民族先后10次稱帝立國(guó)，定都甘肅境內(nèi)或領(lǐng)地統(tǒng)轄甘肅。隋唐時(shí)期，突厥、回鶻、吐蕃等民族政權(quán)在甘肅的活動(dòng)廣泛。宋代，黨項(xiàng)族建立西夏爭(zhēng)取，向甘肅河西等地進(jìn)逼。元代，中亞、西亞一些少數(shù)民族遷入甘肅生活，與甘肅境內(nèi)的其他民族不斷融合，回族、東鄉(xiāng)裕固族等民族開(kāi)始形成。明清時(shí)期，滿、保安、撒拉等民族進(jìn)入甘肅，并逐漸強(qiáng)盛起來(lái)。20世紀(jì)30年代，哈薩克族3萬(wàn)余人從新疆遷入了甘肅。甘肅歷史上多民族的融合交往，促進(jìn)了絲綢之路的繁榮和發(fā)展。絲綢之路的暢通，使得甘肅在東西方經(jīng)濟(jì)聯(lián)系中咽喉要道地位顯得異常重要。發(fā)展到了當(dāng)代，回族、藏族、東鄉(xiāng)族、保安族、撒拉族、裕固族、蒙古族、哈薩克族等少數(shù)民族世代居住在此，其中東鄉(xiāng)族、保安族、裕固族是甘肅獨(dú)有民族，56個(gè)民族成份在甘肅都存在。

當(dāng)前，隨著世界經(jīng)濟(jì)格局的調(diào)整，共同建設(shè)“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”的戰(zhàn)略構(gòu)想得到了世界更多國(guó)家的認(rèn)可和支持。絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶甘肅黃金段建設(shè)，這是甘肅經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大戰(zhàn)略課題，必須要立足于甘肅多民族融合發(fā)展的歷史和現(xiàn)實(shí)，努力搭建寬廣的平臺(tái)，找到強(qiáng)有力的抓手。甘肅各民族共同團(tuán)結(jié)奮斗共同繁榮發(fā)展（以下簡(jiǎn)稱“兩個(gè)共同”）示范區(qū)建設(shè)，正是基于甘肅多民族的基本省情和民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相對(duì)滯后的現(xiàn)狀做出的重要戰(zhàn)略選擇，也是重要的戰(zhàn)略平臺(tái)。

甘肅“兩個(gè)共同”示范區(qū)建設(shè)，既是對(duì)甘肅多民族融合發(fā)展的歷史的一種回應(yīng)，又是時(shí)代和社會(huì)發(fā)展的一種必然要求。換句話說(shuō)，甘肅“兩個(gè)共同”示范區(qū)建設(shè)與絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)是融合發(fā)展，不可分割的。

二、甘肅“兩個(gè)共同”示范區(qū)建設(shè)的基本背景

甘肅是中原聯(lián)系西藏、新疆、青海、四川、寧夏、XX省的橋梁和紐帶，對(duì)保障國(guó)家生態(tài)安全，促進(jìn)西部地區(qū)民族團(tuán)結(jié)、繁榮發(fā)展和邊疆穩(wěn)固，具有不可替代的作用。甘肅是多民族交匯融合地區(qū)，回族、藏族、東鄉(xiāng)族、保安族、撒拉族、裕固族、蒙古族、哈薩克族等少數(shù)民族世居于此。因其民族結(jié)構(gòu)的多樣性和復(fù)雜性，甘肅既區(qū)別于西藏、新疆、寧夏、廣西、XX省等5個(gè)民族自治區(qū)，也不同于云南、吉林、貴州、青海等民族工作較突出省份，其民族工作在西部地區(qū)乃至全國(guó)都具有不可替代性和唯一性。

2010年，國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于進(jìn)一步支持甘肅經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的若干意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)[2010]29號(hào)）做出了把甘肅建成“促進(jìn)各民族共同團(tuán)結(jié)奮斗共同繁榮發(fā)展的示范區(qū)”的明確定位。2013年，習(xí)近平總書(shū)記等中央領(lǐng)導(dǎo)到甘肅視察工作，明確提出建設(shè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、山川秀美、民族團(tuán)結(jié)、社會(huì)和諧的幸福美好新甘肅。XX省委、省政府深入落實(shí)習(xí)近平等中央領(lǐng)導(dǎo)同志的指示精神，按照國(guó)辦29號(hào)文件精神，著眼于全國(guó)一道進(jìn)入小康社會(huì)、保障國(guó)家生態(tài)戰(zhàn)略安全、促進(jìn)全省乃至西部地區(qū)民族團(tuán)結(jié)、繁榮發(fā)展和邊疆鞏固，做出建設(shè)“兩個(gè)共同”示范區(qū)建設(shè)的重大決策，制定出臺(tái)《關(guān)于建設(shè)各民族共同團(tuán)結(jié)奮斗共同繁榮發(fā)展示XX縣區(qū)（市、區(qū)）的意見(jiàn)》，在全省民族工作基礎(chǔ)較好的縣17個(gè)縣（市、區(qū)）率先開(kāi)展“兩個(gè)共同”示范區(qū)建設(shè)。在此基礎(chǔ)上總結(jié)經(jīng)驗(yàn)推廣全省，努力把甘肅建設(shè)成“各民族共同團(tuán)結(jié)奮斗、共同繁榮發(fā)展”示范區(qū)。

從全國(guó)看，甘肅多樣化的民族結(jié)構(gòu)和多元化的民族文化，使得甘肅的民族工作在全國(guó)獨(dú)具特色?！皟蓚€(gè)共同”示范區(qū)是國(guó)家對(duì)甘肅民族工作重要性做出的較早定位。2011年、2012年，國(guó)務(wù)院先后對(duì)云南和貴州的民族工作做出了“全國(guó)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步邊疆繁榮穩(wěn)定示范區(qū)”和“民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步繁榮發(fā)展示范區(qū)”的定位。從整體上看，甘肅“兩個(gè)共同”示范區(qū)建設(shè)的力度大，示范效果好，影響作用強(qiáng)。在絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)的大背景下，創(chuàng)建“兩個(gè)共同”示范區(qū)，對(duì)于甘肅特別是民族地區(qū)實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型跨越發(fā)展和長(zhǎng)治久安，與全國(guó)一道全面建成小康社會(huì)作用重大，價(jià)值明顯，影響深遠(yuǎn)。

三、甘肅“兩個(gè)共同”示范區(qū)建設(shè)的現(xiàn)狀

自2011年，XX省在在七里河、XX縣區(qū)、天祝等17個(gè)民族工作基礎(chǔ)較好的縣（市、區(qū)）開(kāi)展“兩個(gè)共同”示范區(qū)試點(diǎn)建設(shè)工作以來(lái)，各示范點(diǎn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展取得了明顯成效的同時(shí)，也面臨著亟待解決的困難和問(wèn)題。

一是基礎(chǔ)建設(shè)取得了明顯成效，但公共服務(wù)依然滯后。三年來(lái)，各示范點(diǎn)通過(guò)道路暢通、飲水工程、環(huán)境綜合整治，農(nóng)田水利修繕等項(xiàng)目建設(shè)，有效緩解了農(nóng)牧村的行路難、飲水難問(wèn)題，大大改善了農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)條件，不斷增強(qiáng)了城鄉(xiāng)公共服務(wù)功能。同時(shí)，受多方面因素的制約，特別是資金制約，部分地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)還很滯后，比如，甘南等地有的群眾每天還需要走很遠(yuǎn)的路程去背水，平?jīng)龅鹊厝罕姷姆钦彰饔秒娤拗菩院艽?，XX市XX縣區(qū)彭家坪鎮(zhèn)一帶城鄉(xiāng)結(jié)合部道路坑坑洼洼出行艱難，甘南、臨夏兩州的城鎮(zhèn)化率僅為25.79%和25.3%，對(duì)寺觀教堂等場(chǎng)所的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)歷年來(lái)重視不夠、投資缺少、建設(shè)滯后。

二是人力資源開(kāi)發(fā)力度較大，但人才短缺依然嚴(yán)重。近年來(lái)，我省努力實(shí)施人才強(qiáng)省戰(zhàn)略，強(qiáng)化“服務(wù)民生、服務(wù)人才、服務(wù)轉(zhuǎn)型、服務(wù)發(fā)展”意識(shí)，大力開(kāi)展人才培訓(xùn)，重視推進(jìn)人才扶持，多方引進(jìn)急需人才，努力提升干部素質(zhì)，特別是實(shí)施了“少數(shù)民族干部素質(zhì)提升工程”、“隴原少數(shù)民族青年創(chuàng)新人才扶持計(jì)劃”和“四項(xiàng)百人計(jì)劃”，積極創(chuàng)造條件吸引各類人才到示XX縣區(qū)（市、區(qū)）創(chuàng)業(yè)發(fā)展，為示范建設(shè)提供了強(qiáng)大智力支撐和人才保障。盡管如此，人才問(wèn)題還是制約我省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的難題，也是影響“兩個(gè)共同”示范區(qū)建設(shè)的主要因素。教師、醫(yī)生、畜牧獸醫(yī)等專業(yè)技術(shù)人員普遍存在工資待遇偏低、職稱晉升困難，畢業(yè)未就業(yè)的大中專生的培養(yǎng)轉(zhuǎn)化使用不積極、不到位、不充分，少數(shù)民族干部培養(yǎng)選拔使用數(shù)量少、速度慢、力度小、作用力發(fā)揮不明顯等問(wèn)題突出，農(nóng)牧村基層組織帶頭人、“雙師型”教育衛(wèi)生人才、善經(jīng)營(yíng)懂管理人才、各種實(shí)用型人才等四類人才缺口較大。

三是產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)前景開(kāi)闊，但培育開(kāi)發(fā)依然不足。農(nóng)畜產(chǎn)品品質(zhì)優(yōu)良獨(dú)特、文化旅游生態(tài)以及其他資源豐富多樣、藏區(qū)大市場(chǎng)和國(guó)內(nèi)外穆斯林市場(chǎng)開(kāi)闊寬廣，這些都是我們創(chuàng)建“兩個(gè)共同”示范區(qū)，發(fā)展民族特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)的決定性優(yōu)勢(shì)。近年來(lái)，甘肅各地堅(jiān)持因地制宜，深入挖掘區(qū)位優(yōu)勢(shì)，特色農(nóng)牧產(chǎn)業(yè)、民族特需用品生產(chǎn)、少數(shù)民族醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)、農(nóng)畜產(chǎn)品和清真食品加工產(chǎn)業(yè)、民族文化和生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)、高科技和戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)等發(fā)展勢(shì)頭迅猛、成效價(jià)值明顯，前景開(kāi)闊寬廣。當(dāng)然，我省的民族特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)培養(yǎng)開(kāi)發(fā)中還存在產(chǎn)業(yè)鏈條短、產(chǎn)業(yè)附加值低、輻射帶動(dòng)作用不明顯，品牌商品和企業(yè)少、產(chǎn)業(yè)品牌效應(yīng)不廣泛，培育開(kāi)發(fā)不足、發(fā)展后勁不足等問(wèn)題。這些問(wèn)題嚴(yán)重制約著民族地區(qū)的財(cái)源培育、轉(zhuǎn)移就業(yè)、文化傳承保護(hù)，影響著“兩個(gè)共同”示范區(qū)的建設(shè)步伐。

四是扶貧開(kāi)發(fā)成效好，但扶貧形勢(shì)依然嚴(yán)峻。我省所列的58個(gè)國(guó)家貧困縣中，民族縣（市）就占有14個(gè)，其中甘南有5縣市，臨夏除XX縣區(qū)外，其余7縣均為國(guó)家貧困縣。新一輪《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要》（2011-2020年）的實(shí)施，特別是我省“1236”扶貧攻堅(jiān)行動(dòng)，使得我省的扶貧開(kāi)發(fā)工作已從解決溫飽為主要任務(wù)的階段，轉(zhuǎn)入鞏固溫飽成果、加快脫貧致富、改善生態(tài)環(huán)境、提高發(fā)展能力、縮小發(fā)展差距的新階段?，F(xiàn)階段，我省扶貧開(kāi)發(fā)面臨的形勢(shì)依然嚴(yán)峻，突出表現(xiàn)為“四個(gè)尚未根本改變”，即扶貧對(duì)象規(guī)模大、貧困程度深的狀況尚未根本改變，連片特困區(qū)域多、制約發(fā)展的深層次矛盾突出的狀況尚未根本改變，致貧因素復(fù)雜、返貧壓力大的狀況尚未根本改變，收入差距拉大、相對(duì)貧困凸顯的狀況尚未根本改變。我省要與全國(guó)一道全面建成小康社會(huì)，最大的難題在農(nóng)村，最難啃的“硬骨頭”在貧困地區(qū)和民族地區(qū)。

五是教育工作推進(jìn)力度大，但教育發(fā)展仍然不足。近年來(lái)，我省通過(guò)各大項(xiàng)目工程建設(shè)，中小學(xué)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有了很大改觀，“兩基”工作取得了重大突破。但與形勢(shì)發(fā)展需要看，“還存在著“普九”成果鞏固不牢、“雙語(yǔ)”型教師欠缺、職業(yè)教育單薄、農(nóng)牧民素質(zhì)提升緩慢等問(wèn)題還比較突出。中小學(xué)教學(xué)布局調(diào)整中的“撤并風(fēng)”一定程度上加劇了農(nóng)牧村基礎(chǔ)教育的不均衡性，政府組織的農(nóng)牧村文明教育活動(dòng)不到位，直接影響了農(nóng)牧民的自我發(fā)展，延緩了鄉(xiāng)村文明和現(xiàn)代文明的傳遞和發(fā)展。

六是各種體制機(jī)制日益健全，但工作合力不強(qiáng)。從組織領(lǐng)導(dǎo)看，大多地方已成立專門(mén)工作機(jī)構(gòu)和領(lǐng)導(dǎo)體制，工作協(xié)調(diào)力度比較大，推進(jìn)效果較明顯。從參與力量看，建立了“1414”對(duì)口支援機(jī)制，有力地調(diào)動(dòng)了社會(huì)各界力量，同時(shí)充分發(fā)揮了民族宗教界人士的價(jià)值作用。從整體上看，還沒(méi)形成較詳細(xì)完備和操作性強(qiáng)的考核標(biāo)準(zhǔn)；輿論宣傳不充分，政府、群眾、社會(huì)團(tuán)體共同參與的工作活力和合力尚未形成，尤其是非公有制經(jīng)濟(jì)人士和民族宗教界代表人士的示范帶動(dòng)作用力尚未很好地激發(fā)出來(lái)；有的地方政府在爭(zhēng)取項(xiàng)目資金的意識(shí)不強(qiáng)、主動(dòng)性不夠，項(xiàng)目謀劃落實(shí)進(jìn)展緩慢、整體推進(jìn)力度不夠，與“雙聯(lián)”工作銜接不夠、項(xiàng)目整合度差，“1414”對(duì)口幫扶任務(wù)不具體、幫扶效果不平衡。

四、甘肅“兩個(gè)共同”示范區(qū)與絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶融合發(fā)展的基本路徑甘肅“兩個(gè)共同”示范區(qū)建設(shè)，要緊緊把握絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)的重要契機(jī)，在17個(gè)“兩個(gè)共同”示XX縣區(qū)（市、區(qū)）示范建設(shè)的基礎(chǔ)上，輻射帶動(dòng)全省14個(gè)市州、86個(gè)縣（市、區(qū)）“兩個(gè)共同”示范區(qū)建設(shè)，按照經(jīng)濟(jì)、政治、文化、生態(tài)和社會(huì)“五位一體”建設(shè)，推動(dòng)全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型跨越發(fā)展，加快建設(shè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、山川秀美、民族團(tuán)結(jié)、社會(huì)和諧的幸福美好新甘肅，實(shí)現(xiàn)各民族共同團(tuán)結(jié)奮斗共同繁榮發(fā)展，因地制宜走出一條內(nèi)陸邊遠(yuǎn)地區(qū)開(kāi)放開(kāi)發(fā)，西部貧困地區(qū)轉(zhuǎn)型跨越，多民族多宗教地區(qū)共同融合發(fā)展、維護(hù)國(guó)家民族安全的新路子。

一是以國(guó)家民族安全為制高點(diǎn)，積極申報(bào)國(guó)家級(jí)“兩個(gè)共同”示范區(qū)，形成“一帶五區(qū)”發(fā)展格局。民族安全是國(guó)家安全的保障。貫徹落實(shí)總體國(guó)家安全觀，必須高度重視國(guó)家民族安全。甘肅特殊的空間區(qū)位和獨(dú)特的民族宗教關(guān)系，對(duì)保障國(guó)家安全，特別是民族安全具有極其重要性?！皟蓚€(gè)共同”示范區(qū)是唯一以民族工作主題內(nèi)容直接命名的示范區(qū)。這一定位，早于國(guó)家對(duì)云南、貴州等地相關(guān)示范區(qū)的定位。這一命名，也有別于其他示范區(qū)的命名。我們必須要站在國(guó)家民族安全的制高點(diǎn)，積極申報(bào)國(guó)家級(jí)“兩個(gè)共同”示范區(qū)，獲得國(guó)家層面的支持，形成與絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶甘肅段建設(shè)、蘭州XX縣區(qū)、華夏文明傳承創(chuàng)XX縣區(qū)、國(guó)家生態(tài)安全屏障綜合試驗(yàn)區(qū)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)示范區(qū)相結(jié)合的“一帶五區(qū)”聯(lián)動(dòng)發(fā)展格局。

二是以保障和改善民生為立足點(diǎn)，大力加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)公共服務(wù)等項(xiàng)目建設(shè)，推進(jìn)“1236”扶貧攻堅(jiān)行動(dòng)?！鞍l(fā)展要落實(shí)到改善民生上，落實(shí)到惠及當(dāng)?shù)厣?，落?shí)到增進(jìn)團(tuán)結(jié)上?！绷?xí)近平總書(shū)記在新疆考察期間，從實(shí)現(xiàn)黨的宗旨、維護(hù)民族團(tuán)結(jié)的高度，強(qiáng)調(diào)了要緊密結(jié)合改善民生推動(dòng)發(fā)展。保障和改善民生，既是我們示范區(qū)建設(shè)的主要任務(wù)之一，也是示范建設(shè)的目的和動(dòng)力。目前，“兩個(gè)共同”示范區(qū)建設(shè)與各族人民群眾的期望之間還是存在很大的差距。我們要以保障和改善民生為立足點(diǎn)，圍繞“1236”扶貧攻堅(jiān)行動(dòng)，大力推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)公共服務(wù)等方面的項(xiàng)目建設(shè)，建設(shè)幸福美好新甘肅。

三是要以創(chuàng)XX縣區(qū)域發(fā)展為著力點(diǎn)，快速構(gòu)建生態(tài)、產(chǎn)業(yè)和文化“三位一體”發(fā)展模式，推動(dòng)絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶與“兩個(gè)共同”示范區(qū)融合發(fā)展。根據(jù)區(qū)域類型，我省“兩個(gè)共同”示范區(qū)大致可以劃分為如下4類不同區(qū)域：甘南、臨夏民族自治州“兩個(gè)共同”示范區(qū)，肅南、積石山、東鄉(xiāng)等甘肅特有民族為主體形成的民族自治縣“兩個(gè)共同”示范區(qū)，天祝、張家川、阿克塞、肅北等其他民族自治縣“兩個(gè)共同”示范區(qū)，七里河、崆峒區(qū)、XX縣區(qū)等少數(shù)民族散居縣區(qū)“兩個(gè)共同”示范區(qū)。盡管這些區(qū)域之間存在著這樣或那樣的差異，我們都可以生態(tài)、產(chǎn)業(yè)和文化為不同角度和