農(nóng)村土地承包糾紛

農(nóng)村土地承包糾紛之議〔摘要〕當前，農(nóng)村土地承包糾紛呈現(xiàn)出擴張化、復雜化、多樣化、群體化的特點。農(nóng)村土地承包糾紛的主要類型包括土地所有權(quán)糾紛、土地收益分配糾紛、土地承包合同糾紛、土地征收糾紛、土地流轉(zhuǎn)糾紛、土地繼承權(quán)糾紛、土地調(diào)整糾紛等。解決農(nóng)村土地承包糾紛的思路是:完善相關立法是前提，構(gòu)建多元化機制是基礎，轉(zhuǎn)移農(nóng)村人口是根本，健全社保體系是關鍵?！碴P鍵詞〕農(nóng)地土地承包糾紛，特點，類型，解決思路當前，隨著農(nóng)村改革的不斷深入和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，土地供求矛盾日益突出，農(nóng)村土地承包糾紛大量出現(xiàn)，嚴重影響了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，影響到農(nóng)村社會的穩(wěn)定?？茖W分析農(nóng)村土地承包糾紛的主要特點與主要類型，建立公正、高效的農(nóng)村土地承包糾紛解決機制，對穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關系，保護農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)，維護農(nóng)村穩(wěn)定與和諧發(fā)展，具有重要意義。一、農(nóng)村土地承包糾紛的主要特點近年來，農(nóng)村土地承包糾紛呈現(xiàn)出新的特點，不僅數(shù)量上有擴張趨勢，而且日益復雜化、多樣化和群體化。（一）擴張化趨勢。近年來，隨著土地收益的大幅上升，農(nóng)村土地承包糾紛呈迅猛上升之勢，土地與人口膨脹、城市化與工業(yè)化對土地需求的矛盾越來越突出。加之農(nóng)村社會保障體系的不健全和中央對農(nóng)民減負增收政策的實施，農(nóng)民將土地看得越來越重。當遇到土地承包糾紛或土地權(quán)益受到侵害時，他們不再姑息、避讓，而是竭力用法律武器來維護自己的合法權(quán)益。根據(jù)各地法院和信訪部門的統(tǒng)計，因土地承包引發(fā)的糾紛在所有糾紛中所占的比例逐年遞增，呈現(xiàn)出快速擴張的趨勢。（二） 復雜化趨勢。農(nóng)村經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，農(nóng)民生產(chǎn)、生活范圍的不斷擴大，導致跨組、跨村、跨鄉(xiāng)、跨縣甚至跨市土地糾紛不斷增多。許多土地承包糾紛已由過去的“一因一果”發(fā)展為“一因多果”、“多因一果”和“多因多果”，矛盾糾紛的成因多，生成過程復雜，導致的后果嚴重。許多土地承包糾紛不止涉及一個或幾個人的利益，而是牽涉眾多人的利益，有些甚至還涉及家族、村寨的利益。糾紛參與人數(shù)動輒數(shù)十人，甚至上百人，使糾紛變得更加復雜，解決的難度明顯增加。（三） 多樣化趨勢。長期以來，我國的農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)比較單一。但是隨著中央一系列支農(nóng)惠農(nóng)政策的實施和城市化進程的不斷加快，農(nóng)村經(jīng)濟也呈現(xiàn)出多元化發(fā)展的態(tài)勢。具體到土地糾紛，土地承包主體的多樣化，土地承包方式的多樣化，導致土地承包糾紛形式的多樣化。土地所有權(quán)糾紛、土地收益分配糾紛、土地承包合同糾紛、土地征收糾紛、土地流轉(zhuǎn)糾紛、土地繼承權(quán)糾紛、土地調(diào)整糾紛等多種類型的糾紛不斷出現(xiàn)，土地糾紛多樣性的特征越來越明顯。（四） 群體化趨勢。以往法院受理的土地承包糾紛案件多是個體訴訟，信訪部門受理的土地承包糾紛案件也多是個人上訪。近年來呈現(xiàn)出群體化特征，表現(xiàn)為群體訴訟、集團訴訟和群體上訪。一案涉及的人員少則幾十戶，多則上百戶，而且每戶家庭都有數(shù)個家庭成員。這樣計算下來，有時一案就涉及數(shù)千人。案件的處理結(jié)果又與農(nóng)民的切身利益息息相關，社會影響極大，稍有不慎，就會導致社會的不穩(wěn)定，有明顯的群體化趨勢。二、農(nóng)村土地承包糾紛的主要類型由于農(nóng)村土地利益關系復雜，土地承包糾紛表現(xiàn)形態(tài)也多種多樣。實踐中農(nóng)村土地承包糾紛主要包括以下幾類:另外，按照法律規(guī)定，農(nóng)地所有權(quán)的歸屬，應由農(nóng)地所有者向縣級土地主管部門提出申請，縣級人民政府核發(fā)所有權(quán)證書。但有些農(nóng)村土地所有權(quán)證書因權(quán)利人未申領至今尚未完全發(fā)放，部分土地權(quán)屬不明、產(chǎn)籍不清，所有權(quán)屬處于不確定狀態(tài)，因土地所有權(quán)屬引發(fā)的涉農(nóng)土地糾紛漸呈上升之勢，甚至原本穩(wěn)定的土地關系也因尚未確權(quán)引發(fā)權(quán)屬爭議，影響到農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展和社會的穩(wěn)定?！?〕（二） 土地收益分配糾紛。在當前農(nóng)村土地糾紛案件中，爭議比較大、問題比較多、較難處理的是收益分配權(quán)糾紛。當前，許多農(nóng)村在如何確定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格等問題上認定標準不一，從而導致執(zhí)法不統(tǒng)一。農(nóng)村土地糾紛主體與其他民事案件的主體相比，其特殊性在于，只有取得成員的身份資格后才能享有征地款分配權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)等村民待遇。實踐中較普遍的做法是或以當事人的居住地為依據(jù)，或以其戶籍為依據(jù)，來認定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的資格。但是，這樣做的結(jié)果，極有可能造成“外嫁女”、喪偶女性、大中專在校生、服刑人員等特殊群體喪失農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格，并因之失去收益分配權(quán)。以大中專學生為例，過去大中專畢業(yè)生只要被錄取，其身份即發(fā)生變化，成為城市戶籍，畢業(yè)后由國家統(tǒng)一分配工作，與所在鄉(xiāng)、村沒有經(jīng)濟利益關系。但隨著國家取消對大中專學生的分配和就業(yè)形勢的嚴峻，許多大中專畢業(yè)生畢業(yè)后滯留家中。在未正式參加工作前，他們按理應享有收益分配權(quán)，但現(xiàn)行法律和政策卻無法為他們享有收益分配權(quán)提供依據(jù)。于是，為爭取收益分配而引發(fā)的糾紛自然成為農(nóng)村土地糾紛之一種?！?〕（P107）（三） 土地承包合同糾紛。土地承包合同糾紛主要是指在土地承包合同訂立、履行、管理中引發(fā)的糾紛。土地發(fā)包中的糾紛。一是由發(fā)包人的主體資格混亂引起的糾紛。根據(jù)農(nóng)村土地承包法的規(guī)定，農(nóng)村土地承包合同的發(fā)包人只能是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，村民委員會或村民小組等非農(nóng)村集體經(jīng)濟組織不能成為農(nóng)村土地承包合同的發(fā)包人。而在實際發(fā)包過程中，有的是村民小組發(fā)包，有的村委會、村民小組將同一塊地分別承包給不同的村民，這自然容易引發(fā)糾紛。二是發(fā)包程序不規(guī)范引起的糾紛。農(nóng)村土地承包法對土地發(fā)包程序有明確規(guī)定，要求遵循民主議定原則，堅持程序合法，保證土地發(fā)包過程中的公平、公正。但在實踐中，承包合同大多為村民委員會或者村民小組與承包戶簽訂，不按程序召開全體村民會議，也未經(jīng)三分之二以上的村民代表同意。在有些地方，村干部利用手中權(quán)力，不經(jīng)民主議定程序私自發(fā)包，有的甚至以明顯的低價發(fā)包。村民對這些情況本來就有意見，一旦出現(xiàn)土地價格上漲或土地收益提高，就很容易引發(fā)糾紛。三是合同簽訂不規(guī)范引起的糾紛。部分土地承包合不采用書面形式，只是口頭說說了事，權(quán)責不清;有的雖然簽訂了書面合同，但條款內(nèi)容不完善、權(quán)利義務不明確，有些土地承包合同甚至直接違背法律規(guī)定，最終因合同無效引發(fā)糾紛。合同履行中的糾紛。一是因發(fā)包方違約引發(fā)的糾紛。突出表現(xiàn)在：違法收回已經(jīng)發(fā)包給農(nóng)戶的承包地，強行收回外出務工農(nóng)民、進入小城鎮(zhèn)落戶農(nóng)民及出嫁女等的承包地，在承包期內(nèi)用行政命令的辦法硬性規(guī)定在全村范圍內(nèi)重新調(diào)整承包地，借頒發(fā)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證書之機重新承包土地，利用職權(quán)變更、解除土地承包合同，借調(diào)整之機隨意提高承包費，強制收回農(nóng)民承包地搞土地流轉(zhuǎn)，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府或村級組織出面租賃農(nóng)戶的承包地再進行轉(zhuǎn)租或發(fā)包，假借少數(shù)服從多數(shù)強迫承包方放棄或者變更土地承包經(jīng)營權(quán)而進行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)等?！?〕(P88)二是因承包方違約引發(fā)糾紛。突出表現(xiàn)在:承包方進行破壞性、掠奪性經(jīng)營，承包方改變土地的農(nóng)業(yè)用途，承包方?jīng)]有依約定交納承包費等。合同管理中的糾紛。按理說，農(nóng)村土地承包合同一旦簽訂，即具有權(quán)威性和法律嚴肅性，但由于管理不規(guī)范，土地承包合同填寫內(nèi)容模糊混亂，有的地方甚至承包土地面積由村干部或農(nóng)戶自己填寫和涂改，有的一份承包合同在一年內(nèi)重簽多次，有的保存時間根本達不到承包期的要求。（四）土地征收糾紛。物權(quán)法第42條對征收后的補償范圍和被征地農(nóng)民的權(quán)益保護都有明確規(guī)定。按照此規(guī)定，依契約成立的承包經(jīng)營權(quán)可以對抗集體的發(fā)包權(quán)。但實際情況是，當國家對農(nóng)村土地進行征收時，發(fā)包人可以憑借所有權(quán)人的優(yōu)勢干預承包人的自主經(jīng)營權(quán)，而土地承包經(jīng)營權(quán)人卻不能以平等身份與國家達成補償協(xié)議，難以達到運用物權(quán)效力保護自己權(quán)利的目的。結(jié)果造成享有所有權(quán)優(yōu)勢的集體以各種手段壓低，甚至貪污、挪用、私分、截留、拖欠征收補償費。安排給被征地農(nóng)民的、保障被征地農(nóng)民生活的社會保障費用，以及維護被征地農(nóng)民合法權(quán)益的法律規(guī)定更是難以執(zhí)行。此類糾紛主要表現(xiàn)為：征地理由不充分引發(fā)的糾紛。鑒于土地征收涉及到農(nóng)民的生存和農(nóng)村社會的穩(wěn)定，憲法修正案第21條明確規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償”。但公共利益這一概念有很大的不確定性。政府在對農(nóng)村集體所有的土地進行征收時，正是利用“公共利益”的不確定性，隨意將征收原因解釋為公共利益，以公共利益為幌子，將征收的土地用于商業(yè)開發(fā)，從中牟取征收土地與出讓土地之間所產(chǎn)生的巨大差額利益，從而引發(fā)農(nóng)民的不滿。〔5〕征收程序不公開引發(fā)的糾紛。征地補償方案確定后，有關地方政府應公告，明確告知被征地農(nóng)戶，并聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的意見。但許多地方對征地的公告程序并未引起足夠重視。村民對征地范圍、征地補償款數(shù)額不清，導致糾紛發(fā)生。補償款未依法發(fā)放引發(fā)的糾紛。被征收土地補償款包括土地補償費、安置補助費與地上附著物和青苗補償費三部分，每部分補償金應按照各自標準分開發(fā)放。目前，有的地方三類補償金未按規(guī)定分開發(fā)放，引起被征地農(nóng)民的不滿，從而引起糾紛。補償款分配不公引發(fā)的糾紛。因分配款涉及村民的根本利益，村民之間因征地補償款之爭較為激烈，村民因分配方案難以完全一致而產(chǎn)生糾紛?！?〕（五）土地流轉(zhuǎn)糾紛。引導農(nóng)戶搞好土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，是活躍農(nóng)村經(jīng)濟的重要舉措。但是，土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，必須是在尊重農(nóng)民意愿的基礎上，由承包方自愿進行。有一些地方在農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)化過程中，發(fā)包方以結(jié)構(gòu)調(diào)整為借口，以各種手段強迫承包方將承包地流轉(zhuǎn)，集中土地搞所謂“規(guī)模經(jīng)營”和“產(chǎn)業(yè)化”，導致土地流轉(zhuǎn)糾紛不斷出現(xiàn)。此類糾紛主要表現(xiàn)為：流轉(zhuǎn)形式不規(guī)范引發(fā)的糾紛。我國土地流轉(zhuǎn)中，除代耕不超過1年可以不簽訂書面合同外，當事人應簽訂書面合同，轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)的，應經(jīng)發(fā)包方同意，其他方式應報發(fā)包方備案。但實踐中，許多承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)以口頭協(xié)議的形式進行，更未辦理同意或備案手續(xù)，處于自發(fā)或無序狀態(tài)。若此類合同產(chǎn)生糾紛，法官采信證據(jù)較為困難，合同關系難以查清。〔4〕有的轉(zhuǎn)讓方和受讓方雖有協(xié)議，但由于土地升值，轉(zhuǎn)讓方要求收回土地或提高承包金，受讓方不同意;有的承包戶把土地交給村里，通過口頭協(xié)議代為管理，村里發(fā)包幾年甚至十幾年，合同沒有到期，原承包戶索要承包地。流轉(zhuǎn)內(nèi)容不合法引發(fā)的糾紛。黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》明確要求，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，不得改變土地集體所有性質(zhì)，不得改變土地用途，不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益。然而，在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同中，違背法律、法規(guī)和政策規(guī)定的情況比比皆是，有的土地流轉(zhuǎn)合同，改變耕地的農(nóng)業(yè)用途;有的私自買賣土地，改變土地集體所有的性質(zhì)；有的忽視出嫁婦女的承包權(quán)益等等。流轉(zhuǎn)程序不合法引發(fā)的糾紛。土地管理法和農(nóng)村土地承包法都規(guī)定了土地流轉(zhuǎn)的程序。但有的集體經(jīng)濟組織違反法律的強制性規(guī)定，未經(jīng)村民大會三分之二多數(shù)同意任意發(fā)包;甚至有的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）違反集體土地所有權(quán)人意志，越權(quán)發(fā)包土地，引起村民土地承包經(jīng)營權(quán)紛爭;有的發(fā)包方不按法律規(guī)定，隨意變更合同主體，如針對村民出生、死亡、遷出、遷入等情況，未經(jīng)村民大會多數(shù)同意而隨意調(diào)整土地;有的因原承包費用較低而主張調(diào)整承包金未果，發(fā)包人隨意解除原承包合同發(fā)包給他人經(jīng)營等。這些隨意流轉(zhuǎn)土地的行為，引發(fā)了諸多原承包戶主張土地經(jīng)營權(quán)侵權(quán)之訴和合同違約之訴。（六）土地繼承權(quán)糾紛。土地繼承權(quán)糾紛的實質(zhì)是剝奪、侵害了女性的土地繼承權(quán)，與人們長期的重男輕女思想有關。傳統(tǒng)觀念認為，女性總有一天會脫離原家庭。為此，一方面，女性的繼承權(quán)從小就不被重視;另一方面，女性一旦結(jié)婚，就喪失繼承娘家財產(chǎn)的權(quán)利，與娘家無財產(chǎn)關系。娘家一方集體在土地繼承中自然將“外嫁女”排除在外;而婆家集體則認為其可能在娘家有承包地或戶籍沒遷到婆家，往往也會忽視外嫁女的土地承包權(quán)，無形中剝奪了女性的繼承權(quán)。雖然繼承法第9條規(guī)定：“繼承權(quán)男女平等?！倍趶V大農(nóng)村，許多女性的土地繼承權(quán)隨意被剝奪、侵害。當女性意識到其合法的繼承權(quán)被侵犯后，以主張取得其合法土地繼承權(quán)所產(chǎn)生的糾紛也較多。〔4〕（P109-110）（七）土地調(diào)整糾紛。土地調(diào)整糾紛主要是指在土地頻繁調(diào)整、土地資源配置失衡、機動地管理不規(guī)范等過程中產(chǎn)生的糾紛。主要表現(xiàn)為：土地頻繁調(diào)整引發(fā)的糾紛。我國農(nóng)村土地的調(diào)整經(jīng)歷了以下變遷：通過政策調(diào)整土地，以政策調(diào)整為主、法律調(diào)整作補充，政策與法律并重，依靠法律進行調(diào)整。因頻繁調(diào)整而未及時進行解決的土地矛盾日益增多，糾紛增加。如實踐中有的地方以劃分“口糧田”和“責任田”為由收回農(nóng)戶承包地搞招標承包，有的地方收回農(nóng)戶承包地來抵銷欠款，有的地方違背政策規(guī)定隨意調(diào)整農(nóng)戶承包地。土地資源配置失衡引發(fā)的糾紛。當前，農(nóng)村人口處在經(jīng)常變動之中，但人口減少的農(nóng)戶，甚至長年在外打工或完全遷走了的農(nóng)戶，雖不愿直接經(jīng)營土地，但誰也不愿意放棄土地承包權(quán)，造成許多農(nóng)戶之間實際占有的土地數(shù)量相差數(shù)倍甚至數(shù)十倍。農(nóng)民要求平衡土地、落實承包權(quán)的呼聲越來越高。加之許多地方多年來一直沒有進行過承包地的調(diào)整。這期間新娶媳婦、新生兒女及新遷入人口等多年得不到土地，影響了他們的正常生活，矛盾突出。機動地管理不規(guī)范引發(fā)的糾紛。機動地是發(fā)包方在發(fā)包土地時，預留的不作為承包地的少量土地，主要用于解決承包期內(nèi)的人地矛盾、人口變化、戶口遷移等需要調(diào)整土地的情形。從各地實際運行的情況來看，因機動地處置不當和管理不規(guī)范引發(fā)了大量糾紛。一是機動地出租方與承租方的糾紛。集體經(jīng)濟組織以租賃形式將土地出租給農(nóng)戶，村集體事先一次性收取全部租期內(nèi)或租期內(nèi)若干年的租賃費。稅費改革后，土地負擔大幅下降，農(nóng)民不愿按原租賃合同兌現(xiàn)，甚至要求退還預交的租賃費，由此雙方發(fā)生爭執(zhí)。二是機動地發(fā)包方與承包方的糾紛。村集體將開發(fā)成魚塘、果園等的機動地發(fā)包給農(nóng)戶經(jīng)營，當初農(nóng)戶踴躍承包發(fā)展多種經(jīng)營，且有利可圖。后來由于減免農(nóng)業(yè)稅、取消特產(chǎn)稅，承包方認為自己也應享受減免政策，不愿履行原承包合同，紛紛上訪，要求免交或少交承包費。或者村集體將未開發(fā)的機動地發(fā)包給農(nóng)民經(jīng)營，每年收一定數(shù)額的承包費。現(xiàn)在這些承包戶不愿履行原合同，要求享受與其他承包耕地戶相同的待遇而引發(fā)糾紛。三是將機動地作為清償村組債務和增加集體收入的工具。一些村組干部甚至利用機動地謀取私利，有些村組拖欠外債。稅費改革后，部分債權(quán)人眼看索債無望，便紛紛要求以地抵債，對人地矛盾突出地方的群眾來說，這些抵出去的機動地是他們的口糧田，是他們的飯碗，導致群眾上訪?！?〕四是在發(fā)包機動地的過程中，不少村組干部根據(jù)親疏遠近確定不同的承包標準，不能公正、公開、公平地發(fā)包，搞暗箱操作;有些機動地的發(fā)包時間過長、面積過大，甚至長達50年、70年，使得機動地根本無法“機動”，從而產(chǎn)生了糾紛。三、農(nóng)村土地承包糾紛的解決思路（一）完善相關立法是前提。雖然土地管理法、土地承包經(jīng)營法、物權(quán)法、土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法以及最高人民法院《關于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》等對農(nóng)村土地承包糾紛的解決有明確規(guī)定，但這些規(guī)定的可操作性差，需進一步完善。一要盡快出臺與土地承包法、物權(quán)法相配套的實施辦法和細則。各地可根據(jù)實際情況，作出專門規(guī)定，解決關于出嫁女、上門女婿、大中專學生等具備農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格的土地承包權(quán)問題;二是要規(guī)定農(nóng)村土地承包的具體程序，明確農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在農(nóng)村土地承包過程中的各項行為。三是恢復仲裁的一裁終局效力。規(guī)定法院只對仲裁程序進行監(jiān)督，若出現(xiàn)程序性問題，可裁定不予執(zhí)行，這樣可以節(jié)省司法資源和當事人處理糾紛的成本。四是通過立法擴大訴訟方式的受案范圍，并完善相關規(guī)定。訴訟方式是解決土地承包糾紛最正式、最權(quán)威、最規(guī)范的方式。為此，應規(guī)定凡是土地承包糾紛都可向法院起訴，而不應作限制。同時，應進一步完善訴訟主體制度、證據(jù)制度、保全程序、審判程序、執(zhí)行程序，以便更好地保護農(nóng)民的合法權(quán)益。（二）構(gòu)建多元機制是基礎。當前農(nóng)村土地承包糾紛的解決方式主要有調(diào)解、信訪、仲裁、訴訟等。各種方式各有利弊，單純強調(diào)某一方式的重要作用是不現(xiàn)實的。社會各種利益和需求的多元化，糾紛主體的多元化，價值和文化傳統(tǒng)的多元化，決定了糾紛解決機制也必須多元化。因此，解決農(nóng)村土地糾紛要根據(jù)實際情況，采取綜合性地多種多樣的方法，把信訪、調(diào)解、仲裁、訴訟結(jié)合起來，建立多元糾紛解決機制，發(fā)揮協(xié)同作用，及時有效地解決土地承包糾紛。其主要構(gòu)架是由當事人、村委會、政府部門、司法機關、仲裁組織等組成互為補充的糾紛解決機制。具體運行模式是以人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解為軸心，以定分止爭為目標，以行政處理、仲裁裁決、訴訟判決為保障，相互協(xié)調(diào)，相互補充，及時高效地處理各類糾紛的糾紛解決體系。在這個多元糾紛解決機制中，應充分尊重并健全以當事人合作為基礎的非訴糾紛解決方式，在訴訟與非訴糾紛解決方式的價值沖突中尋求