2022年留用地項(xiàng)目合作開(kāi)發(fā)方案 3

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所謂留地安置政策，即政府在征用土地時(shí)，按征用耕地面積的一定比例安排給被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織一定數(shù)量的安置用地，鼓勵(lì)和支持其興辦企業(yè)，以期通過(guò)發(fā)展

二、三產(chǎn)業(yè)為失地農(nóng)民帶來(lái)長(zhǎng)期收益或相對(duì)穩(wěn)定的就業(yè)崗位，以此解決失地農(nóng)戶的生活與就業(yè)問(wèn)題。該政策最早發(fā)端于上世紀(jì)90年代，近年來(lái)在各地方廣泛推行，許多地方政府由此出臺(tái)了當(dāng)?shù)氐牧舻匕仓谜摺?/p>

一、留地安置政策實(shí)施中存在的問(wèn)題

留用地政策作為一項(xiàng)安置失地農(nóng)民的制度性安排，能夠使失地農(nóng)民更直接更持久地分享土地開(kāi)發(fā)的成果，因而被農(nóng)民稱為“政府給我們養(yǎng)了一只會(huì)下蛋的母雞”。但是，綜觀各地留地政策實(shí)施情況，還存在許多問(wèn)題。

第一，留地安置政策的法律效力問(wèn)題。目前留地安置政策還屬于一些人地緊張的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的政府規(guī)章，法律效力不高，影響其實(shí)施的強(qiáng)制性和穩(wěn)定性。由于農(nóng)業(yè)用地和地方工商業(yè)發(fā)展的矛盾是必然存在的，這使農(nóng)民有兩大擔(dān)心：一是地方政策的穩(wěn)定性，怕今后土地越來(lái)越緊張，政府給農(nóng)民的留用地會(huì)打折扣甚至落空；二是由于留地政策得不到法律上的保證，農(nóng)民怕留用地會(huì)被政府第二次征用掉。如溫州用地非常緊張，許多產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目都在排隊(duì)等土地，因此影響了一些區(qū)縣的經(jīng)濟(jì)利益，非農(nóng)利益集團(tuán)希望政府允許村集體把留用土地出讓給工商業(yè)項(xiàng)目，在這種情況下，對(duì)農(nóng)民的留用地是否必須保證沒(méi)有明確規(guī)定，規(guī)劃、土管部門(mén)常常對(duì)留用地不及時(shí)加以規(guī)劃和安排用地指標(biāo)，進(jìn)而產(chǎn)生矛盾與糾紛，引起農(nóng)民不斷上訪。

第二，留用地所有權(quán)主體設(shè)置的不合理問(wèn)題。目前各地政策一般規(guī)定留用地屬于村集體經(jīng)濟(jì)所有，如《關(guān)于加強(qiáng)XX市區(qū)留用地管理的暫行意見(jiàn)》“留用地指標(biāo)只核發(fā)給村集體經(jīng)濟(jì)組織，專項(xiàng)用于發(fā)展村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)，不得轉(zhuǎn)讓給村集體經(jīng)濟(jì)組織以外的建設(shè)用地單位或個(gè)人使用。留用地建設(shè)項(xiàng)目在符合國(guó)家法律、法規(guī)、政策的前提下，由村集體經(jīng)濟(jì)組織自主開(kāi)發(fā)建設(shè)、村屬全資集體企業(yè)開(kāi)發(fā)建設(shè)或通過(guò)招商引資合作開(kāi)發(fā)建設(shè)?！边@至少產(chǎn)生以下問(wèn)題：一是已征地農(nóng)戶與未征地農(nóng)戶間的利益關(guān)系問(wèn)題，因?yàn)楸徽鞯剞r(nóng)戶普遍認(rèn)為那些未被征地的農(nóng)戶無(wú)權(quán)享有留用地，由此產(chǎn)生村民間的矛盾沖突；二是村集體經(jīng)濟(jì)組織由誰(shuí)來(lái)代表，是村民委員會(huì)，還是村民大會(huì)，或少數(shù)村干部。現(xiàn)已經(jīng)發(fā)現(xiàn)一些地方村干部以權(quán)謀私或不作為問(wèn)題，如在我們調(diào)查的村就出現(xiàn)村委會(huì)干部遲遲不去規(guī)劃部門(mén)、土管部門(mén)申請(qǐng)用地指標(biāo)，造成可以按政策規(guī)定取得的

二、三產(chǎn)用地拖了

5、6年還沒(méi)有落實(shí)，村民損失巨大，好政策沒(méi)有起到應(yīng)有的好作用。三是在深化戶籍改革后，取消農(nóng)業(yè)與非農(nóng)戶口區(qū)別，被征地農(nóng)戶實(shí)際上已經(jīng)市民化，一些村、村民委員會(huì)、村集體都將名存實(shí)亡，造成這些規(guī)定的合理性、持續(xù)性與可操作性問(wèn)題值得研究。四是原來(lái)的土地是被農(nóng)民承包的，被征用的承包戶的損失最大，如果留用地的錢(qián)要由被征地農(nóng)戶出，而土地又屬于村集體，被征地農(nóng)戶的利益損失如何解決，這樣是否公平。

第三，留用地的開(kāi)發(fā)利用問(wèn)題?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》國(guó)發(fā)〔2004〕28號(hào)規(guī)定“在城市規(guī)劃區(qū)外，征收農(nóng)民集體所有土地時(shí)，當(dāng)?shù)厝嗣?/p>

政府要在本行政區(qū)域內(nèi)為被征地農(nóng)民留有必要的耕作土地或安排相應(yīng)的工作崗位”。即其意是要留一定比例的土地給農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織用于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，限制農(nóng)民集體土地轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)建設(shè)土地。但現(xiàn)在各地政策規(guī)定留用地主要用于

二、三產(chǎn)，而非用于農(nóng)業(yè)。這樣的留用地安置政策是否會(huì)破壞我國(guó)土地管理和基本農(nóng)田保護(hù)制度，導(dǎo)致一些農(nóng)戶為脫離農(nóng)業(yè)而積極主動(dòng)要求土地征用，進(jìn)而對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成危害。另外，在留用地的開(kāi)發(fā)利用中，是要讓農(nóng)戶當(dāng)開(kāi)發(fā)商、還是股東或者房東。如XX市有一個(gè)村的村民由于在留用地開(kāi)發(fā)方面無(wú)法達(dá)成一致意見(jiàn)，最終決定要將該留用地轉(zhuǎn)讓，而村干部則私下四處導(dǎo)找買(mǎi)家想低價(jià)轉(zhuǎn)讓自己從中獲利。有調(diào)查發(fā)現(xiàn)，某縣有18個(gè)村集體被征過(guò)地，其中有3個(gè)村集體有留用地，結(jié)果這3個(gè)村主任和村黨支書(shū)都出了問(wèn)題。又如留地安置住房政策：有的農(nóng)戶原已有寬敞的住宅，土地征用后又分到土地再建，成為一戶多宅；還有的農(nóng)戶不想建（或無(wú)錢(qián)建）又不能轉(zhuǎn)讓，只好撂荒，造成土地資源浪費(fèi)和征地農(nóng)民應(yīng)得利益損失。再如XX省2006年出臺(tái)的《XX省關(guān)于農(nóng)民經(jīng)濟(jì)建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的辦法》試圖讓集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)留用地可以流轉(zhuǎn)可以交易，這個(gè)做法雖然對(duì)農(nóng)民有利，使XX省興起了農(nóng)用土地入股的風(fēng)潮，但問(wèn)題是對(duì)現(xiàn)有的法律法規(guī)帶來(lái)了很大的沖擊，對(duì)政府的規(guī)劃也帶來(lái)了很大的沖擊。

第四，留地安置中的程序問(wèn)題。目前的留地安置程序還不規(guī)范，國(guó)土部門(mén)與規(guī)劃部建設(shè)部門(mén)沒(méi)有很好地銜接，存在規(guī)劃相對(duì)滯后、優(yōu)惠政策不明現(xiàn)象，造成農(nóng)民對(duì)留用地看不懂、不放心，給征地工作帶來(lái)難度，而且留地安置對(duì)象難以把握。如某縣留地政策中規(guī)定了“商業(yè)用地必須村級(jí)開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)，非商業(yè)用地用于無(wú)房戶安置”，但這項(xiàng)政策在實(shí)施中有一定的難度。很多地方本來(lái)留給集體的留地在具體安置分配過(guò)程中，成了層層“分地”、層層“爭(zhēng)地”，縣里分到村里，村里分到組里，組里分到戶里。承包土地多的，家庭勢(shì)力大的得到了安置，真正的無(wú)房戶、住房困難戶卻得不到安置，因此影響了農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。另外，各地在留用地管理上也缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)，有的將留用地征為國(guó)有，有的仍然保留集體土地所有權(quán)，加上城鄉(xiāng)結(jié)合部土地流轉(zhuǎn)較快，交易頻繁，給土地的產(chǎn)權(quán)管理、規(guī)劃管理和市場(chǎng)管理增加了難度。

第五，留用地政策適用范圍問(wèn)題。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)和城鄉(xiāng)結(jié)合部征地中，留地安置對(duì)解決失地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)發(fā)揮了重要作用，受到了政府、集體和農(nóng)民的歡迎。表現(xiàn)在：（1）留地安置中政府的主要投入是政策支持，而不需要投入更多的資金，同時(shí)也有利于失地農(nóng)民的就業(yè)和社會(huì)穩(wěn)定；（2）安置留用地的開(kāi)發(fā)和經(jīng)營(yíng)，可以為集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供必要的場(chǎng)所和發(fā)展基礎(chǔ)，有利于發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力；（3）在人多地少、經(jīng)濟(jì)發(fā)展市場(chǎng)化程度較高的地區(qū)，由于具有良好的區(qū)位條件，土地的資產(chǎn)價(jià)值十分明顯，因而留地安置政策能有效地彌補(bǔ)了法定安置費(fèi)不足的缺陷，間接提高了對(duì)被征地農(nóng)民的補(bǔ)償。但是，對(duì)于經(jīng)濟(jì)較為落后地區(qū)和遠(yuǎn)離城市地區(qū)，留地安置難以發(fā)揮作用，被征地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)仍然存在很大的風(fēng)險(xiǎn)。

二、留地安置政策的正當(dāng)性與合法性

不難發(fā)現(xiàn)，世界各國(guó)征地補(bǔ)償?shù)姆椒ㄒ话阋载泿叛a(bǔ)償為主，但考慮到在土地評(píng)估技術(shù)不盡完善和地價(jià)上漲、被征地人所獲得的補(bǔ)償費(fèi)難以維持其原有的生活水平的情況下，一些國(guó)家也相應(yīng)規(guī)定了一些例外的非現(xiàn)金補(bǔ)償方式。比如日本的征地補(bǔ)償方式除現(xiàn)金補(bǔ)償外，還有替代地補(bǔ)償（包括耕地開(kāi)發(fā)、宅地開(kāi)發(fā)）；德國(guó)也有代償?shù)氐难a(bǔ)償、代償權(quán)利的補(bǔ)償。這些非現(xiàn)金補(bǔ)償方式不僅可以促進(jìn)土地資源的充分利用，還可以減少政府籌措資金的困難和被征地人的不滿情緒，是現(xiàn)金補(bǔ)償之外有效的輔助補(bǔ)償方式。顯然，我國(guó)留地安置政策作為一種非現(xiàn)金補(bǔ)償方式而存在，也有其合理性。

不過(guò)，我國(guó)有關(guān)征地補(bǔ)償?shù)囊?guī)定層次繁雜，既有憲法規(guī)定，也有法律、行政法規(guī)、各種規(guī)章、地方法規(guī)甚至其他更低層級(jí)的規(guī)范性文件規(guī)定（如留用地安置補(bǔ)償僅以政府政策形式出現(xiàn)就是最好體現(xiàn)），表面上看體系比較完備，而實(shí)際情況是低層次規(guī)定往往成為征地的主要依據(jù)。因?yàn)槲覈?guó)憲法規(guī)定不明，又缺乏違憲審查機(jī)制，各項(xiàng)征地規(guī)定不盡一致，導(dǎo)致許多應(yīng)當(dāng)予以補(bǔ)償?shù)那樾尾](méi)有統(tǒng)

一、權(quán)威的規(guī)定，有關(guān)規(guī)定穩(wěn)定性差，容易被朝令夕改。同時(shí)，補(bǔ)償立法在指導(dǎo)思想上存在偏差，往往只重視賦予權(quán)力而忽視對(duì)權(quán)力的限制，只重視行政機(jī)關(guān)管理的方便而忽視公民權(quán)益的保障，這容易造成公民的補(bǔ)償權(quán)利被虛置。嚴(yán)格地說(shuō)，這種做法有悖于憲政與法治的基本原理。征地補(bǔ)償關(guān)系著私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的保障問(wèn)題，根據(jù)法律保留原則，理應(yīng)由憲法和法律來(lái)規(guī)范。在現(xiàn)代法治國(guó)家，征地和補(bǔ)償?shù)脑O(shè)定都是始于憲法，終于法律，且都有嚴(yán)格的法定程序，并受到議會(huì)、法院、新聞媒體、民間組織的嚴(yán)格監(jiān)督。反觀我國(guó)，留地安置政策出臺(tái)的目的是好的，但這些規(guī)定的正當(dāng)性與合法性卻存在很大問(wèn)題。

任何制度都是針對(duì)人而設(shè)計(jì)的，一項(xiàng)制度的優(yōu)劣，惟一的判斷標(biāo)準(zhǔn)就是看它是否兼顧公平和效率。在實(shí)現(xiàn)生活中，制度尤其是法律制度是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的最重要的條件。土地征用涉及到土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)移，涉及到政府、開(kāi)發(fā)商、集體土地所有者等不同主體的經(jīng)濟(jì)利益，其具體制度的設(shè)計(jì)更需從公平與效率的角度兼顧這三方利益的平衡。

一般認(rèn)為，政府是公共權(quán)力組織，是公共利益的化身，其公共權(quán)力必須面對(duì)所有公共問(wèn)題，維持社會(huì)各方利益均衡。但公共選擇理論說(shuō)明，政府也是社會(huì)生活中的一個(gè)特殊利益階層，也有其相對(duì)獨(dú)立的利益目標(biāo)與行為偏好。例如，長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)政府擔(dān)當(dāng)?shù)氖浅鞘袕?qiáng)勢(shì)集團(tuán)的代言人，政府的決策導(dǎo)向、制度構(gòu)建與資源配置（憲法秩序、權(quán)力、權(quán)威、組織等）主要都是賦予城市居民的特權(quán)以及農(nóng)民的弱勢(shì)地位，加上城市居民的利益表達(dá)能力、渠道和強(qiáng)度都遠(yuǎn)勝于農(nóng)民，使他們憑著政治壓力上的優(yōu)勢(shì)而獲得更多的資源和利益，而農(nóng)民作為弱勢(shì)集團(tuán)則無(wú)力阻止那些對(duì)他們不利的政策出臺(tái)，無(wú)法改變國(guó)民收入分配上的城市傾斜政策。而且，因?yàn)檎仁钦饔弥黧w，又是土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷者和二級(jí)市場(chǎng)的管理者，三重身份很難保證政府在制定土地市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)則（包括留用地安置政策）時(shí)的超脫性，制度的不公正是必然的。由此決定了政府利益與農(nóng)民利益錯(cuò)位的可能性，導(dǎo)致農(nóng)民應(yīng)有權(quán)利得不到維護(hù)，法定權(quán)利得不到實(shí)現(xiàn)。

留地安置是被征地農(nóng)民原本應(yīng)當(dāng)擁有的權(quán)利，而不是政府給予的失地農(nóng)民優(yōu)惠。因?yàn)榈胤秸辛x務(wù)在征用土地發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)與保障失地農(nóng)民利益兩者中尋找最佳途徑；僅從農(nóng)業(yè)安全的角度來(lái)說(shuō)，法律也須規(guī)定政府不得以犧牲農(nóng)民利益來(lái)

發(fā)展工商業(yè)。所以本質(zhì)上說(shuō)，留地安置政策是在現(xiàn)行土地基本制度框架下地方政府的一種選擇，是在當(dāng)前政府對(duì)城市國(guó)有土地實(shí)行高度壟斷的情況下，賦予農(nóng)民一定的參與城市土地開(kāi)發(fā)并獲取相應(yīng)收益的權(quán)利。不過(guò)，在政策制定上，必須清醒認(rèn)識(shí)到政府行政行為的局限性，嚴(yán)格界定政府在征用土地方面權(quán)力的范圍、內(nèi)容、方式，特別是在事關(guān)農(nóng)民生存與發(fā)展權(quán)問(wèn)題上，應(yīng)當(dāng)減少政府單方面的決策權(quán)，讓廣大農(nóng)民廣泛參與地方政策制定過(guò)程，依法充分享有公共事務(wù)信息知情權(quán)、經(jīng)濟(jì)利益表達(dá)權(quán)、政治民主參與權(quán)、決策投票權(quán)，以及社會(huì)保障和基本公共服務(wù)的公民權(quán)。

三、留用地安置政策的公平與效率

大多數(shù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的法律都認(rèn)為，征用是以國(guó)家意志無(wú)條件實(shí)施的，但所有者財(cái)產(chǎn)損失并不是其必須承擔(dān)的義務(wù)，故國(guó)家在實(shí)施征用土地時(shí)，應(yīng)按等價(jià)交換的原則，根據(jù)土地市場(chǎng)價(jià)值給予被征用土地的所有人以全額補(bǔ)償。這種補(bǔ)償通常包括對(duì)被征用部分的補(bǔ)償和對(duì)被征用地塊剩余部分因征用給其造成損害所給予的補(bǔ)償，有些國(guó)家甚至還包括被征地者的精神痛苦的補(bǔ)償。顯然，在這些國(guó)家，土地征用實(shí)質(zhì)上是一種特殊的市場(chǎng)交易行為，它因特定的主體（代表全體社會(huì)成員的國(guó)家）的特定需要（即經(jīng)法定程序所認(rèn)可的公共利益）而發(fā)生，但必須按被征用土地本身的市場(chǎng)價(jià)值進(jìn)行征地補(bǔ)償。

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)《土地管理法》及相關(guān)征地法規(guī)有關(guān)征地補(bǔ)償規(guī)定均沒(méi)有區(qū)分公共利益性與非公共利益性的征地行為，也沒(méi)有因此設(shè)置不同的征地補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，而僅僅是簡(jiǎn)單地基于農(nóng)業(yè)用途的土地價(jià)值規(guī)定一個(gè)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。在征用農(nóng)村集體所有土地時(shí)，采取的主要是土地補(bǔ)償與勞動(dòng)力安置相結(jié)合的方式，勞動(dòng)力安置包括安排被征地上勞動(dòng)力的就業(yè)崗位和支付安置補(bǔ)償費(fèi)。其中，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)者是根據(jù)被征用農(nóng)業(yè)用地前3年平均產(chǎn)值的一定倍數(shù)計(jì)算的，如征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的6-10倍，征用耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的4-6倍。以上征用補(bǔ)償方式為各地經(jīng)濟(jì)建設(shè)有效地控制了用地成本，但難以給予被征地農(nóng)民長(zhǎng)期、可靠的生存保障。而有關(guān)資料顯示，土地用途轉(zhuǎn)變?cè)鲋档耐恋厥找娣峙渲?，政府大約得60-70%，村一級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織得25%-30%，農(nóng)民只得5%-10%。政府和被征地農(nóng)民之間沒(méi)有實(shí)現(xiàn)公平交易，利益分配機(jī)制的缺失或未制度化，使得被征地農(nóng)民不僅未能從經(jīng)濟(jì)發(fā)展中受益，反而成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“犧牲品”。所以，近年來(lái)各地農(nóng)民對(duì)征地的不滿情緒越來(lái)越大。由于政府征地成本低，開(kāi)發(fā)商的用地成本也低，還造成寶貴的土地資源被大量征而不用、開(kāi)發(fā)商謀取暴利而農(nóng)民權(quán)益得不到應(yīng)有保障的有損社會(huì)公平和效率的問(wèn)題。

征地是政府強(qiáng)制對(duì)資源進(jìn)行再分配，如何讓農(nóng)民既不失基本生存的資源，又能保證經(jīng)濟(jì)建設(shè)所用土地供給，而不再顧此失彼呢。換言之，如何既能讓

二、三產(chǎn)業(yè)得到發(fā)展機(jī)會(huì)、提升經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)，又能保證農(nóng)業(yè)、農(nóng)民不會(huì)失去賴以生存的資源以及共同發(fā)展的機(jī)會(huì)。如果

二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展必然以損害第一產(chǎn)業(yè)――農(nóng)業(yè)以及占人口絕大多數(shù)的農(nóng)民為代價(jià)，就會(huì)出現(xiàn)“機(jī)會(huì)公平被折損的危險(xiǎn)”。留地安置政策的政策目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)是消除農(nóng)業(yè)和農(nóng)民機(jī)會(huì)公平受損的危險(xiǎn)，使我國(guó)的征

地制度能夠在追求效率的同時(shí)兼顧公平，讓被征地農(nóng)民能夠長(zhǎng)久、穩(wěn)定地分享城市土地開(kāi)發(fā)帶來(lái)的增值收益，并保障其生存與發(fā)展的可持續(xù)性。盡管我們認(rèn)為留地安置政策只能治標(biāo)不能治本，我國(guó)征地制度改革目標(biāo)之一，應(yīng)當(dāng)是不需要通過(guò)留地也能讓被征地農(nóng)民分享城市土地開(kāi)發(fā)中應(yīng)得的增值收益，但是在其他的征地安置政策目前還難以達(dá)到這個(gè)效果的情況下，留用地制度應(yīng)成為目前及今后較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)解決農(nóng)民生存與發(fā)展問(wèn)題的一種有效機(jī)制。

留地安置補(bǔ)償是用來(lái)調(diào)節(jié)征地方與被征地方利益關(guān)系的經(jīng)濟(jì)手段之一，其留地?cái)?shù)額的多少直接影響到這種調(diào)節(jié)的實(shí)際效果。因?yàn)閺慕?jīng)濟(jì)性質(zhì)上看，國(guó)家的征地補(bǔ)償費(fèi)（包括以留地方式給予的補(bǔ)償）應(yīng)當(dāng)是被征用土地的市場(chǎng)價(jià)格反映，合理的留地?cái)?shù)量關(guān)乎該政策的公平與效率。但實(shí)踐中各地留地安置政策僅僅是一種行政決定，在這種機(jī)制下，留用地的數(shù)量與被征地的市場(chǎng)價(jià)格無(wú)關(guān)。一些地方以“一刀切”方法規(guī)定留用地比例，盡管更具操作性，但這種做法不是從市場(chǎng)價(jià)格角度加以確定，而僅僅是單方面的行政決定，有失公平與效率。我們認(rèn)為，針對(duì)我國(guó)征地實(shí)踐中存在征地補(bǔ)償費(fèi)過(guò)低，不能保證被征地上的農(nóng)民維持原有生活水平，而有關(guān)法規(guī)對(duì)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定彈性過(guò)大，科學(xué)依據(jù)不足等問(wèn)題，體現(xiàn)留地安置政策的公平與效率的關(guān)鍵在于要合理確定征地補(bǔ)償額、建立科學(xué)依據(jù)和定量方法，以起到彌補(bǔ)和糾偏其他征地法律與政策不利的政策目標(biāo)。

四、留地安置政策的完善

要充分發(fā)揮留地安置政策的效用，還必須解決以下問(wèn)題：

一是留用地的價(jià)格計(jì)算方法應(yīng)當(dāng)公平、合理。表面上，留地安置是對(duì)農(nóng)民的實(shí)物補(bǔ)償，但實(shí)際上也是變相的貨幣補(bǔ)償方式。由于在實(shí)施征地區(qū)片綜合價(jià)后，面臨著以何種價(jià)格形式將安置留地這種實(shí)物補(bǔ)償形式從征地區(qū)片綜合價(jià)里扣除的問(wèn)題，而這與農(nóng)民利益直接相關(guān)，所以應(yīng)當(dāng)對(duì)留用地的價(jià)格計(jì)算方法、價(jià)格形式的區(qū)別和適用范圍加以研究。

二是明確被征地農(nóng)戶對(duì)留用地享有的使用權(quán)、收益權(quán)和部分處置權(quán)。目前，對(duì)于“農(nóng)民集體”作為土地所有權(quán)主體的構(gòu)成要素及運(yùn)行原則、“農(nóng)民集體”作為產(chǎn)權(quán)代表和執(zhí)行主體的界限和地位，以及“農(nóng)民集體”與農(nóng)民個(gè)人之間的利益關(guān)系等實(shí)質(zhì)性的問(wèn)題并沒(méi)有明確地界定。而根據(jù)所有權(quán)的排他性，所有權(quán)不能為不同主體在同樣的條件下享有，現(xiàn)行法律對(duì)集體土地所有權(quán)主體的多重設(shè)置，顯然與所有權(quán)的特性相沖突，與《物權(quán)法》不一，并且也因所有權(quán)主體不明確而造成“村集體”難以具體行使對(duì)土地的有效監(jiān)督和管理，在現(xiàn)實(shí)操作中常常造成農(nóng)村集體土地所有權(quán)虛置，農(nóng)民土地權(quán)益難以得到保障的問(wèn)題。所以，在留用地所有權(quán)屬于村集體的前提下，應(yīng)當(dāng)明確全體被征地農(nóng)戶對(duì)此享有共同的使用權(quán)、收益權(quán)和部分處置權(quán)。

三是正確處理在留用地上辦起的

二、三產(chǎn)企業(yè)與村民委員會(huì)、失民農(nóng)民的關(guān)系。應(yīng)當(dāng)說(shuō)這類(lèi)企業(yè)不屬于村集體經(jīng)濟(jì)組織，而是在完全屬于村民所有的獨(dú)立法人，其土地使用