2022年留用地項目合作開發(fā)方案 3

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所謂留地安置政策，即政府在征用土地時，按征用耕地面積的一定比例安排給被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織一定數(shù)量的安置用地，鼓勵和支持其興辦企業(yè)，以期通過發(fā)展

二、三產(chǎn)業(yè)為失地農(nóng)民帶來長期收益或相對穩(wěn)定的就業(yè)崗位，以此解決失地農(nóng)戶的生活與就業(yè)問題。該政策最早發(fā)端于上世紀90年代，近年來在各地方廣泛推行，許多地方政府由此出臺了當(dāng)?shù)氐牧舻匕仓谜摺?/p>

一、留地安置政策實施中存在的問題

留用地政策作為一項安置失地農(nóng)民的制度性安排，能夠使失地農(nóng)民更直接更持久地分享土地開發(fā)的成果，因而被農(nóng)民稱為“政府給我們養(yǎng)了一只會下蛋的母雞”。但是，綜觀各地留地政策實施情況，還存在許多問題。

第一，留地安置政策的法律效力問題。目前留地安置政策還屬于一些人地緊張的經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的政府規(guī)章，法律效力不高，影響其實施的強制性和穩(wěn)定性。由于農(nóng)業(yè)用地和地方工商業(yè)發(fā)展的矛盾是必然存在的，這使農(nóng)民有兩大擔(dān)心：一是地方政策的穩(wěn)定性，怕今后土地越來越緊張，政府給農(nóng)民的留用地會打折扣甚至落空；二是由于留地政策得不到法律上的保證，農(nóng)民怕留用地會被政府第二次征用掉。如溫州用地非常緊張，許多產(chǎn)業(yè)項目都在排隊等土地，因此影響了一些區(qū)縣的經(jīng)濟利益，非農(nóng)利益集團希望政府允許村集體把留用土地出讓給工商業(yè)項目，在這種情況下，對農(nóng)民的留用地是否必須保證沒有明確規(guī)定，規(guī)劃、土管部門常常對留用地不及時加以規(guī)劃和安排用地指標，進而產(chǎn)生矛盾與糾紛，引起農(nóng)民不斷上訪。

第二，留用地所有權(quán)主體設(shè)置的不合理問題。目前各地政策一般規(guī)定留用地屬于村集體經(jīng)濟所有，如《關(guān)于加強XX市區(qū)留用地管理的暫行意見》“留用地指標只核發(fā)給村集體經(jīng)濟組織，專項用于發(fā)展村級集體經(jīng)濟，不得轉(zhuǎn)讓給村集體經(jīng)濟組織以外的建設(shè)用地單位或個人使用。留用地建設(shè)項目在符合國家法律、法規(guī)、政策的前提下，由村集體經(jīng)濟組織自主開發(fā)建設(shè)、村屬全資集體企業(yè)開發(fā)建設(shè)或通過招商引資合作開發(fā)建設(shè)?！边@至少產(chǎn)生以下問題：一是已征地農(nóng)戶與未征地農(nóng)戶間的利益關(guān)系問題，因為被征地農(nóng)戶普遍認為那些未被征地的農(nóng)戶無權(quán)享有留用地，由此產(chǎn)生村民間的矛盾沖突；二是村集體經(jīng)濟組織由誰來代表，是村民委員會，還是村民大會，或少數(shù)村干部?，F(xiàn)已經(jīng)發(fā)現(xiàn)一些地方村干部以權(quán)謀私或不作為問題，如在我們調(diào)查的村就出現(xiàn)村委會干部遲遲不去規(guī)劃部門、土管部門申請用地指標，造成可以按政策規(guī)定取得的

二、三產(chǎn)用地拖了

5、6年還沒有落實，村民損失巨大，好政策沒有起到應(yīng)有的好作用。三是在深化戶籍改革后，取消農(nóng)業(yè)與非農(nóng)戶口區(qū)別，被征地農(nóng)戶實際上已經(jīng)市民化，一些村、村民委員會、村集體都將名存實亡，造成這些規(guī)定的合理性、持續(xù)性與可操作性問題值得研究。四是原來的土地是被農(nóng)民承包的，被征用的承包戶的損失最大，如果留用地的錢要由被征地農(nóng)戶出，而土地又屬于村集體，被征地農(nóng)戶的利益損失如何解決，這樣是否公平。

第三，留用地的開發(fā)利用問題。《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》國發(fā)〔2004〕28號規(guī)定“在城市規(guī)劃區(qū)外，征收農(nóng)民集體所有土地時，當(dāng)?shù)厝嗣?/p>

政府要在本行政區(qū)域內(nèi)為被征地農(nóng)民留有必要的耕作土地或安排相應(yīng)的工作崗位”。即其意是要留一定比例的土地給農(nóng)民集體經(jīng)濟組織用于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，限制農(nóng)民集體土地轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟建設(shè)土地。但現(xiàn)在各地政策規(guī)定留用地主要用于

二、三產(chǎn)，而非用于農(nóng)業(yè)。這樣的留用地安置政策是否會破壞我國土地管理和基本農(nóng)田保護制度，導(dǎo)致一些農(nóng)戶為脫離農(nóng)業(yè)而積極主動要求土地征用，進而對我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成危害。另外，在留用地的開發(fā)利用中，是要讓農(nóng)戶當(dāng)開發(fā)商、還是股東或者房東。如XX市有一個村的村民由于在留用地開發(fā)方面無法達成一致意見，最終決定要將該留用地轉(zhuǎn)讓，而村干部則私下四處導(dǎo)找買家想低價轉(zhuǎn)讓自己從中獲利。有調(diào)查發(fā)現(xiàn)，某縣有18個村集體被征過地，其中有3個村集體有留用地，結(jié)果這3個村主任和村黨支書都出了問題。又如留地安置住房政策：有的農(nóng)戶原已有寬敞的住宅，土地征用后又分到土地再建，成為一戶多宅；還有的農(nóng)戶不想建（或無錢建）又不能轉(zhuǎn)讓，只好撂荒，造成土地資源浪費和征地農(nóng)民應(yīng)得利益損失。再如XX省2006年出臺的《XX省關(guān)于農(nóng)民經(jīng)濟建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的辦法》試圖讓集體經(jīng)濟組織對留用地可以流轉(zhuǎn)可以交易，這個做法雖然對農(nóng)民有利，使XX省興起了農(nóng)用土地入股的風(fēng)潮，但問題是對現(xiàn)有的法律法規(guī)帶來了很大的沖擊，對政府的規(guī)劃也帶來了很大的沖擊。

第四，留地安置中的程序問題。目前的留地安置程序還不規(guī)范，國土部門與規(guī)劃部建設(shè)部門沒有很好地銜接，存在規(guī)劃相對滯后、優(yōu)惠政策不明現(xiàn)象，造成農(nóng)民對留用地看不懂、不放心，給征地工作帶來難度，而且留地安置對象難以把握。如某縣留地政策中規(guī)定了“商業(yè)用地必須村級開發(fā)經(jīng)營，非商業(yè)用地用于無房戶安置”，但這項政策在實施中有一定的難度。很多地方本來留給集體的留地在具體安置分配過程中，成了層層“分地”、層層“爭地”，縣里分到村里，村里分到組里，組里分到戶里。承包土地多的，家庭勢力大的得到了安置，真正的無房戶、住房困難戶卻得不到安置，因此影響了農(nóng)村社會穩(wěn)定。另外，各地在留用地管理上也缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)，有的將留用地征為國有，有的仍然保留集體土地所有權(quán)，加上城鄉(xiāng)結(jié)合部土地流轉(zhuǎn)較快，交易頻繁，給土地的產(chǎn)權(quán)管理、規(guī)劃管理和市場管理增加了難度。

第五，留用地政策適用范圍問題。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)和城鄉(xiāng)結(jié)合部征地中，留地安置對解決失地農(nóng)民的長遠生計發(fā)揮了重要作用，受到了政府、集體和農(nóng)民的歡迎。表現(xiàn)在：（1）留地安置中政府的主要投入是政策支持，而不需要投入更多的資金，同時也有利于失地農(nóng)民的就業(yè)和社會穩(wěn)定；（2）安置留用地的開發(fā)和經(jīng)營，可以為集體經(jīng)濟發(fā)展提供必要的場所和發(fā)展基礎(chǔ)，有利于發(fā)展壯大集體經(jīng)濟實力；（3）在人多地少、經(jīng)濟發(fā)展市場化程度較高的地區(qū)，由于具有良好的區(qū)位條件，土地的資產(chǎn)價值十分明顯，因而留地安置政策能有效地彌補了法定安置費不足的缺陷，間接提高了對被征地農(nóng)民的補償。但是，對于經(jīng)濟較為落后地區(qū)和遠離城市地區(qū)，留地安置難以發(fā)揮作用，被征地農(nóng)民的長遠生計仍然存在很大的風(fēng)險。

二、留地安置政策的正當(dāng)性與合法性

不難發(fā)現(xiàn)，世界各國征地補償?shù)姆椒ㄒ话阋载泿叛a償為主，但考慮到在土地評估技術(shù)不盡完善和地價上漲、被征地人所獲得的補償費難以維持其原有的生活水平的情況下，一些國家也相應(yīng)規(guī)定了一些例外的非現(xiàn)金補償方式。比如日本的征地補償方式除現(xiàn)金補償外，還有替代地補償（包括耕地開發(fā)、宅地開發(fā)）；德國也有代償?shù)氐难a償、代償權(quán)利的補償。這些非現(xiàn)金補償方式不僅可以促進土地資源的充分利用，還可以減少政府籌措資金的困難和被征地人的不滿情緒，是現(xiàn)金補償之外有效的輔助補償方式。顯然，我國留地安置政策作為一種非現(xiàn)金補償方式而存在，也有其合理性。

不過，我國有關(guān)征地補償?shù)囊?guī)定層次繁雜，既有憲法規(guī)定，也有法律、行政法規(guī)、各種規(guī)章、地方法規(guī)甚至其他更低層級的規(guī)范性文件規(guī)定（如留用地安置補償僅以政府政策形式出現(xiàn)就是最好體現(xiàn)），表面上看體系比較完備，而實際情況是低層次規(guī)定往往成為征地的主要依據(jù)。因為我國憲法規(guī)定不明，又缺乏違憲審查機制，各項征地規(guī)定不盡一致，導(dǎo)致許多應(yīng)當(dāng)予以補償?shù)那樾尾]有統(tǒng)

一、權(quán)威的規(guī)定，有關(guān)規(guī)定穩(wěn)定性差，容易被朝令夕改。同時，補償立法在指導(dǎo)思想上存在偏差，往往只重視賦予權(quán)力而忽視對權(quán)力的限制，只重視行政機關(guān)管理的方便而忽視公民權(quán)益的保障，這容易造成公民的補償權(quán)利被虛置。嚴格地說，這種做法有悖于憲政與法治的基本原理。征地補償關(guān)系著私人財產(chǎn)權(quán)的保障問題，根據(jù)法律保留原則，理應(yīng)由憲法和法律來規(guī)范。在現(xiàn)代法治國家，征地和補償?shù)脑O(shè)定都是始于憲法，終于法律，且都有嚴格的法定程序，并受到議會、法院、新聞媒體、民間組織的嚴格監(jiān)督。反觀我國，留地安置政策出臺的目的是好的，但這些規(guī)定的正當(dāng)性與合法性卻存在很大問題。

任何制度都是針對人而設(shè)計的，一項制度的優(yōu)劣，惟一的判斷標準就是看它是否兼顧公平和效率。在實現(xiàn)生活中，制度尤其是法律制度是實現(xiàn)社會公平的最重要的條件。土地征用涉及到土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)移，涉及到政府、開發(fā)商、集體土地所有者等不同主體的經(jīng)濟利益，其具體制度的設(shè)計更需從公平與效率的角度兼顧這三方利益的平衡。

一般認為，政府是公共權(quán)力組織，是公共利益的化身，其公共權(quán)力必須面對所有公共問題，維持社會各方利益均衡。但公共選擇理論說明，政府也是社會生活中的一個特殊利益階層，也有其相對獨立的利益目標與行為偏好。例如，長期以來我國政府擔(dān)當(dāng)?shù)氖浅鞘袕妱菁瘓F的代言人，政府的決策導(dǎo)向、制度構(gòu)建與資源配置（憲法秩序、權(quán)力、權(quán)威、組織等）主要都是賦予城市居民的特權(quán)以及農(nóng)民的弱勢地位，加上城市居民的利益表達能力、渠道和強度都遠勝于農(nóng)民，使他們憑著政治壓力上的優(yōu)勢而獲得更多的資源和利益，而農(nóng)民作為弱勢集團則無力阻止那些對他們不利的政策出臺，無法改變國民收入分配上的城市傾斜政策。而且，因為政府既是征用主體，又是土地一級市場的壟斷者和二級市場的管理者，三重身份很難保證政府在制定土地市場運行規(guī)則（包括留用地安置政策）時的超脫性，制度的不公正是必然的。由此決定了政府利益與農(nóng)民利益錯位的可能性，導(dǎo)致農(nóng)民應(yīng)有權(quán)利得不到維護，法定權(quán)利得不到實現(xiàn)。

留地安置是被征地農(nóng)民原本應(yīng)當(dāng)擁有的權(quán)利，而不是政府給予的失地農(nóng)民優(yōu)惠。因為地方政府有義務(wù)在征用土地發(fā)展本地經(jīng)濟與保障失地農(nóng)民利益兩者中尋找最佳途徑；僅從農(nóng)業(yè)安全的角度來說，法律也須規(guī)定政府不得以犧牲農(nóng)民利益來

發(fā)展工商業(yè)。所以本質(zhì)上說，留地安置政策是在現(xiàn)行土地基本制度框架下地方政府的一種選擇，是在當(dāng)前政府對城市國有土地實行高度壟斷的情況下，賦予農(nóng)民一定的參與城市土地開發(fā)并獲取相應(yīng)收益的權(quán)利。不過，在政策制定上，必須清醒認識到政府行政行為的局限性，嚴格界定政府在征用土地方面權(quán)力的范圍、內(nèi)容、方式，特別是在事關(guān)農(nóng)民生存與發(fā)展權(quán)問題上，應(yīng)當(dāng)減少政府單方面的決策權(quán)，讓廣大農(nóng)民廣泛參與地方政策制定過程，依法充分享有公共事務(wù)信息知情權(quán)、經(jīng)濟利益表達權(quán)、政治民主參與權(quán)、決策投票權(quán)，以及社會保障和基本公共服務(wù)的公民權(quán)。

三、留用地安置政策的公平與效率

大多數(shù)市場經(jīng)濟國家的法律都認為，征用是以國家意志無條件實施的，但所有者財產(chǎn)損失并不是其必須承擔(dān)的義務(wù)，故國家在實施征用土地時，應(yīng)按等價交換的原則，根據(jù)土地市場價值給予被征用土地的所有人以全額補償。這種補償通常包括對被征用部分的補償和對被征用地塊剩余部分因征用給其造成損害所給予的補償，有些國家甚至還包括被征地者的精神痛苦的補償。顯然，在這些國家，土地征用實質(zhì)上是一種特殊的市場交易行為，它因特定的主體（代表全體社會成員的國家）的特定需要（即經(jīng)法定程序所認可的公共利益）而發(fā)生，但必須按被征用土地本身的市場價值進行征地補償。

長期以來，我國《土地管理法》及相關(guān)征地法規(guī)有關(guān)征地補償規(guī)定均沒有區(qū)分公共利益性與非公共利益性的征地行為，也沒有因此設(shè)置不同的征地補償費標準，而僅僅是簡單地基于農(nóng)業(yè)用途的土地價值規(guī)定一個補償標準。在征用農(nóng)村集體所有土地時，采取的主要是土地補償與勞動力安置相結(jié)合的方式，勞動力安置包括安排被征地上勞動力的就業(yè)崗位和支付安置補償費。其中，土地補償費和安置補助費者是根據(jù)被征用農(nóng)業(yè)用地前3年平均產(chǎn)值的一定倍數(shù)計算的，如征用耕地的土地補償費為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的6-10倍，征用耕地的安置補助費為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的4-6倍。以上征用補償方式為各地經(jīng)濟建設(shè)有效地控制了用地成本，但難以給予被征地農(nóng)民長期、可靠的生存保障。而有關(guān)資料顯示，土地用途轉(zhuǎn)變增值的土地收益分配中，政府大約得60-70%，村一級集體經(jīng)濟組織得25%-30%，農(nóng)民只得5%-10%。政府和被征地農(nóng)民之間沒有實現(xiàn)公平交易，利益分配機制的缺失或未制度化，使得被征地農(nóng)民不僅未能從經(jīng)濟發(fā)展中受益，反而成為經(jīng)濟發(fā)展的“犧牲品”。所以，近年來各地農(nóng)民對征地的不滿情緒越來越大。由于政府征地成本低，開發(fā)商的用地成本也低，還造成寶貴的土地資源被大量征而不用、開發(fā)商謀取暴利而農(nóng)民權(quán)益得不到應(yīng)有保障的有損社會公平和效率的問題。

征地是政府強制對資源進行再分配，如何讓農(nóng)民既不失基本生存的資源，又能保證經(jīng)濟建設(shè)所用土地供給，而不再顧此失彼呢。換言之，如何既能讓

二、三產(chǎn)業(yè)得到發(fā)展機會、提升經(jīng)濟效益的同時，又能保證農(nóng)業(yè)、農(nóng)民不會失去賴以生存的資源以及共同發(fā)展的機會。如果

二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展必然以損害第一產(chǎn)業(yè)――農(nóng)業(yè)以及占人口絕大多數(shù)的農(nóng)民為代價，就會出現(xiàn)“機會公平被折損的危險”。留地安置政策的政策目標，應(yīng)當(dāng)是消除農(nóng)業(yè)和農(nóng)民機會公平受損的危險，使我國的征

地制度能夠在追求效率的同時兼顧公平，讓被征地農(nóng)民能夠長久、穩(wěn)定地分享城市土地開發(fā)帶來的增值收益，并保障其生存與發(fā)展的可持續(xù)性。盡管我們認為留地安置政策只能治標不能治本，我國征地制度改革目標之一，應(yīng)當(dāng)是不需要通過留地也能讓被征地農(nóng)民分享城市土地開發(fā)中應(yīng)得的增值收益，但是在其他的征地安置政策目前還難以達到這個效果的情況下，留用地制度應(yīng)成為目前及今后較長時間內(nèi)解決農(nóng)民生存與發(fā)展問題的一種有效機制。

留地安置補償是用來調(diào)節(jié)征地方與被征地方利益關(guān)系的經(jīng)濟手段之一，其留地數(shù)額的多少直接影響到這種調(diào)節(jié)的實際效果。因為從經(jīng)濟性質(zhì)上看，國家的征地補償費（包括以留地方式給予的補償）應(yīng)當(dāng)是被征用土地的市場價格反映，合理的留地數(shù)量關(guān)乎該政策的公平與效率。但實踐中各地留地安置政策僅僅是一種行政決定，在這種機制下，留用地的數(shù)量與被征地的市場價格無關(guān)。一些地方以“一刀切”方法規(guī)定留用地比例，盡管更具操作性，但這種做法不是從市場價格角度加以確定，而僅僅是單方面的行政決定，有失公平與效率。我們認為，針對我國征地實踐中存在征地補償費過低，不能保證被征地上的農(nóng)民維持原有生活水平，而有關(guān)法規(guī)對征地補償標準規(guī)定彈性過大，科學(xué)依據(jù)不足等問題，體現(xiàn)留地安置政策的公平與效率的關(guān)鍵在于要合理確定征地補償額、建立科學(xué)依據(jù)和定量方法，以起到彌補和糾偏其他征地法律與政策不利的政策目標。

四、留地安置政策的完善

要充分發(fā)揮留地安置政策的效用，還必須解決以下問題：

一是留用地的價格計算方法應(yīng)當(dāng)公平、合理。表面上，留地安置是對農(nóng)民的實物補償，但實際上也是變相的貨幣補償方式。由于在實施征地區(qū)片綜合價后，面臨著以何種價格形式將安置留地這種實物補償形式從征地區(qū)片綜合價里扣除的問題，而這與農(nóng)民利益直接相關(guān)，所以應(yīng)當(dāng)對留用地的價格計算方法、價格形式的區(qū)別和適用范圍加以研究。

二是明確被征地農(nóng)戶對留用地享有的使用權(quán)、收益權(quán)和部分處置權(quán)。目前，對于“農(nóng)民集體”作為土地所有權(quán)主體的構(gòu)成要素及運行原則、“農(nóng)民集體”作為產(chǎn)權(quán)代表和執(zhí)行主體的界限和地位，以及“農(nóng)民集體”與農(nóng)民個人之間的利益關(guān)系等實質(zhì)性的問題并沒有明確地界定。而根據(jù)所有權(quán)的排他性，所有權(quán)不能為不同主體在同樣的條件下享有，現(xiàn)行法律對集體土地所有權(quán)主體的多重設(shè)置，顯然與所有權(quán)的特性相沖突，與《物權(quán)法》不一，并且也因所有權(quán)主體不明確而造成“村集體”難以具體行使對土地的有效監(jiān)督和管理，在現(xiàn)實操作中常常造成農(nóng)村集體土地所有權(quán)虛置，農(nóng)民土地權(quán)益難以得到保障的問題。所以，在留用地所有權(quán)屬于村集體的前提下，應(yīng)當(dāng)明確全體被征地農(nóng)戶對此享有共同的使用權(quán)、收益權(quán)和部分處置權(quán)。

三是正確處理在留用地上辦起的

二、三產(chǎn)企業(yè)與村民委員會、失民農(nóng)民的關(guān)系。應(yīng)當(dāng)說這類企業(yè)不屬于村集體經(jīng)濟組織，而是在完全屬于村民所有的獨立法人，其土地使用