美國(guó)市政設(shè)施建設(shè)中的鄰避沖突解決機(jī)制及對(duì)中國(guó)的啟示

美國(guó)市政設(shè)施建設(shè)中的鄰避沖突解決機(jī)制及對(duì)中國(guó)的啟示

一鄰避運(yùn)動(dòng)的興起。在發(fā)生在推進(jìn)城市化和城市建設(shè)的過程中，許多國(guó)家的居民反對(duì)建設(shè)和使用一些市政設(shè)施的現(xiàn)象，即“地理逃避現(xiàn)象”。鄰避現(xiàn)象最早出現(xiàn)在美國(guó)。1976年美國(guó)政府頒布了資源保護(hù)及恢復(fù)法案,該法案禁止隨意傾瀉工業(yè)廢物,致使許多公司對(duì)于有害廢物的處理、儲(chǔ)存等設(shè)施的需求量大增,但該類設(shè)施在建設(shè)中卻往往遭到當(dāng)?shù)鼐用竦臉O力抵制,引發(fā)了一場(chǎng)聲勢(shì)浩大的“不要設(shè)在我家后院”運(yùn)動(dòng)(NotInMyBackYard,簡(jiǎn)稱NIMBY),即鄰避運(yùn)動(dòng)。1980年以后,這種鄰避運(yùn)動(dòng)愈演愈烈,所反對(duì)的設(shè)施也從垃圾填理場(chǎng)、焚化爐等傳統(tǒng)鄰避設(shè)施延伸到機(jī)場(chǎng)、監(jiān)獄、收容所、精神康復(fù)中心、戒毒服務(wù)中心甚至公共房屋。盡管居民都認(rèn)為鄰避設(shè)施對(duì)城市的發(fā)展不可或缺,但卻希望該類設(shè)施能夠遠(yuǎn)離自己,落址他處,這種觀念一度成為美國(guó)“1980年代的大眾政治哲學(xué)”,當(dāng)時(shí)也被稱為美國(guó)的“鄰避時(shí)代”。1990年,美國(guó)為此專門召開國(guó)家研討會(huì),許多專家學(xué)者通過研究歷史上鄰避設(shè)施設(shè)置成功與失敗的案例,總結(jié)出一套設(shè)施建造應(yīng)遵循的規(guī)章制度,這套規(guī)章的許多原則一直沿用至今,也使得現(xiàn)在鄰避沖突在美國(guó)已經(jīng)比較少見。二美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)和做法1.廣泛參與和社區(qū)居民對(duì)設(shè)施的充分信任美國(guó)早期在設(shè)置諸如垃圾填埋場(chǎng)、化工廠甚至核電廠等鄰避性設(shè)施時(shí)極少發(fā)生廠群沖突。但到了1980年代以后情況發(fā)生了戲劇性變化。1980-1987年間,美國(guó)共有81家設(shè)施申請(qǐng)建廠,結(jié)果僅有6家成功建造和運(yùn)營(yíng)。發(fā)生如此現(xiàn)狀的主要原因是在過去的幾十年間,人們的公眾意識(shí)和環(huán)保觀念有了很大提高,而設(shè)場(chǎng)程序中卻沒有加入公眾參與這一要素。公眾參與從此才開始受到設(shè)施建造者的重視。1990年,美國(guó)召開了設(shè)施設(shè)置國(guó)家研討會(huì),會(huì)上總結(jié)了過去十年設(shè)場(chǎng)失敗率高的原因,并就此制定了一套設(shè)施設(shè)置準(zhǔn)則(FacilitySittingCredo)。該準(zhǔn)則的第一條就要求設(shè)場(chǎng)時(shí)要“制定一個(gè)基礎(chǔ)廣泛的參與過程”。昆魯斯(Kunreuther)等通過分析發(fā)生在美國(guó)的大量成功設(shè)場(chǎng)案例,發(fā)現(xiàn)促使社區(qū)同意接受設(shè)場(chǎng)的最重要的兩個(gè)因素是:公眾的廣泛參與和社區(qū)居民對(duì)設(shè)施的充分信任。典型的案例有:1984年,一家位于亞利桑那州馬里科帕縣的私有垃圾填埋場(chǎng)面臨倒閉。當(dāng)?shù)鼐用穸纪庑陆ㄒ粋€(gè)填埋場(chǎng),但分歧是在哪里建造。起初,由馬里科帕縣選出的每個(gè)地點(diǎn)都遭到了公眾的反對(duì)。后來當(dāng)局將公眾參與納入到?jīng)Q策程序中,并成立了公民顧問委員會(huì),由市政當(dāng)局、當(dāng)?shù)鼐用?、農(nóng)民團(tuán)體和其他利益集團(tuán)共同組成。經(jīng)過兩年的努力,政府與民眾在諸多有爭(zhēng)議的問題上逐漸達(dá)成一致意見,最后終于在1988年12月確定選址,建成了運(yùn)營(yíng)至今的西北地區(qū)填埋場(chǎng)。另外一個(gè)例子來自明尼蘇達(dá)州,1981年4月,該州亨內(nèi)平縣決定在當(dāng)?shù)亟ㄔ煲粋€(gè)垃圾焚燒發(fā)電廠。整個(gè)規(guī)劃過程期間,亨內(nèi)平縣環(huán)境與能源部始終通過新聞信件和公告等方式與民眾保持溝通,在選址過程中還召開了數(shù)次公眾會(huì)議。最終垃圾焚燒發(fā)電廠在1985年中期通過選址,于1989年10月正式運(yùn)行。美國(guó)歷史上曾出現(xiàn)一些因?yàn)闆]有重視公眾參與而引發(fā)的鄰避沖突事件。如1992年,德克爾能源公司準(zhǔn)備在密歇根的一個(gè)小城鎮(zhèn)夏洛特建設(shè)一個(gè)廢棄物轉(zhuǎn)化能源工廠。經(jīng)過與夏洛特當(dāng)?shù)卣膮f(xié)商,工程最終選址在城鎮(zhèn)北部地區(qū)的薩米爾公園,其附近大約有上百戶居民,其中大部分都是中低收入家庭。當(dāng)?shù)卣饬四茉垂镜慕ㄔO(shè)計(jì)劃,并且以每英畝10000美元的價(jià)格將薩米爾公園的土地賣給能源公司,但是這一項(xiàng)目要建設(shè)必須經(jīng)過公眾的檢查。在1992年8月24日的地方議會(huì)上,公司代表極力向公眾代表陳述工程計(jì)劃及其所帶來的利益,但對(duì)這一工程潛在的危害卻含糊其辭,并且對(duì)于諸多代表提出的疑問也未能給出令人滿意的答復(fù)。結(jié)果,一些關(guān)注此事的公民和財(cái)產(chǎn)所有者們中途離開了會(huì)議。可想而知,接下來的投票結(jié)果也沒有通過德克爾能源公司的建設(shè)計(jì)劃。更為嚴(yán)重的是,在接下來的地方議會(huì)選舉中,一個(gè)名為“居民行動(dòng)委員會(huì)”的非營(yíng)利組織聲稱,現(xiàn)任議會(huì)在德克爾能源建設(shè)項(xiàng)目中處于大財(cái)團(tuán)的控制之下,這嚴(yán)重?fù)p害了選民的權(quán)益。最終,市長(zhǎng)和四位支持工程建設(shè)的議會(huì)成員因此下馬。這一事件成為美國(guó)歷史上有名的鄰避沖突案例,給后來的設(shè)施建造者很好地上了一課。2.補(bǔ)償措施的影響補(bǔ)償是最早用來解決鄰避問題的方式。在1989年田納西州一項(xiàng)關(guān)于市政垃圾填埋場(chǎng)的調(diào)研中發(fā)現(xiàn),在沒有任何經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)那闆r下,居民的支持率只有30%,但當(dāng)提供一定經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償時(shí),支持率幾乎翻了一倍,其中返還財(cái)產(chǎn)稅的支持率為63%,提供學(xué)校費(fèi)用的支持率為62%,提供道路費(fèi)的支持率為56%。其他學(xué)者在美國(guó)做了類似的調(diào)查,發(fā)現(xiàn)未補(bǔ)償和補(bǔ)償后民眾對(duì)垃圾填埋場(chǎng)的支持率分別為25%和50%。從這兩個(gè)案例可以看出,經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償盡管未必能保證居民支持鄰避設(shè)施的建設(shè),但對(duì)居民的態(tài)度轉(zhuǎn)變有重要影響。于是,1990年美國(guó)的設(shè)施設(shè)置準(zhǔn)則上也明確指出,要想辦法“讓設(shè)場(chǎng)社區(qū)變得更好”。鄰避設(shè)施的補(bǔ)償包括現(xiàn)金補(bǔ)償和非現(xiàn)金補(bǔ)償,而非現(xiàn)金補(bǔ)償又可分為五類。一是實(shí)物補(bǔ)償,指以撥款的形式增加社區(qū)的醫(yī)療、住房、教育等社會(huì)福利;二是應(yīng)急基金,指開發(fā)者承諾提供一筆基金來支付未來發(fā)生意外災(zāi)害或風(fēng)險(xiǎn)所造成的損害;三是財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn),指為場(chǎng)址周圍的不動(dòng)產(chǎn)提供保險(xiǎn),防止因設(shè)施帶來房產(chǎn)的貶值;四是效益保障,指建廠及運(yùn)營(yíng)階段直接或間接雇傭地方上的居民;五是經(jīng)濟(jì)激勵(lì),指計(jì)劃所帶來的消費(fèi)可提高當(dāng)?shù)厣畹钠焚|(zhì)。美國(guó)歷史上有許多案例證明,補(bǔ)償對(duì)于解決鄰避沖突都達(dá)到了預(yù)期的效果。如冠軍國(guó)際股份有限公司在建設(shè)工業(yè)垃圾填埋場(chǎng)時(shí),承諾要保障設(shè)施兩英里范圍內(nèi)的住房不貶值。公司通過觀察十年間縣上的住房銷售價(jià)格變化,提出如果住房?jī)r(jià)格確實(shí)因?yàn)樘盥駡?chǎng)的存在而有所下降,則公司會(huì)在業(yè)主轉(zhuǎn)賣住房時(shí)為居民提供相應(yīng)的補(bǔ)償。居民認(rèn)為這項(xiàng)措施可以保障自己的財(cái)產(chǎn)權(quán)益,因此沒有對(duì)項(xiàng)目提出反對(duì)。又如弗吉尼亞州查爾斯市在建造固廢填埋場(chǎng)時(shí),向當(dāng)?shù)鼐用裉峁┝讼盗醒a(bǔ)償措施,包括每年提供約100萬美元的利潤(rùn)用于降低財(cái)產(chǎn)稅、完善教育系統(tǒng)、為當(dāng)?shù)孛赓M(fèi)收取垃圾等,這些措施保證了填埋場(chǎng)的順利選址和建設(shè)。經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償措施的提出是基于經(jīng)濟(jì)學(xué)中的效益選擇函數(shù)理論,即假定項(xiàng)目帶來的效益超出了自身引發(fā)的損失,在風(fēng)險(xiǎn)中立的情況下居民就會(huì)選擇接受該項(xiàng)目。但事實(shí)上許多設(shè)施項(xiàng)目可能引發(fā)的損失往往是難以估量的,尤其是一些高風(fēng)險(xiǎn)的設(shè)施,這無疑限制了這一措施的適用范圍。在實(shí)際研究中也發(fā)現(xiàn),補(bǔ)償?shù)男Ч蛟O(shè)施的風(fēng)險(xiǎn)高低不同而差異很大:對(duì)于垃圾填埋場(chǎng)、焚化爐等民眾風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知較安全的設(shè)施,補(bǔ)償會(huì)提升設(shè)場(chǎng)的支持度;而對(duì)于核電廠、放射性廢料處理廠等風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知上較危險(xiǎn)的設(shè)施,補(bǔ)償?shù)男Ч^差,甚至?xí)p少支持的比率。如在上述德克爾能源公司的項(xiàng)目中,能源工廠的建造對(duì)夏洛特地區(qū)的經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)無疑是巨大的,據(jù)估計(jì)可以增加這一地區(qū)40%的稅收收入,并且工程建設(shè)階段和建成后的營(yíng)運(yùn)階段也將產(chǎn)生大量的就業(yè)機(jī)會(huì),但最終項(xiàng)目還是失敗了,這表明補(bǔ)償往往只能作為輔助手段來加以使用,不能本末倒置。3.參與競(jìng)爭(zhēng)設(shè)場(chǎng)的一般程序在20世紀(jì)90年代以前,美國(guó)多采用傳統(tǒng)的行政命令形式來設(shè)置相關(guān)市政設(shè)施。行政命令設(shè)場(chǎng)形式通常由政府部門主導(dǎo),決策時(shí)遵循自上而下的原則,有時(shí)甚至不考慮公眾參與。后來隨著鄰避運(yùn)動(dòng)的展開,這種形式的設(shè)場(chǎng)成功率大為下降,并一直飽受爭(zhēng)議。1990年美國(guó)制定的設(shè)施設(shè)置準(zhǔn)則不再提倡行政命令形式,而是鼓勵(lì)“通過志愿程序得出可接受選址”和“考慮競(jìng)爭(zhēng)選址程序”。這種志愿和競(jìng)爭(zhēng)選址的程序,從某種程度上來說,是把選址的權(quán)力返還給社區(qū)民眾,由他們自己去衡量設(shè)施設(shè)置帶來的利弊得失,從而決定是否接受設(shè)施建造。由于其更加民主和平等,因此受到廣大民眾的歡迎。志愿和競(jìng)爭(zhēng)設(shè)場(chǎng)程序一般包括三個(gè)步驟。首先,根據(jù)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn),由公眾設(shè)置機(jī)構(gòu)確定符合技術(shù)規(guī)范的幾個(gè)選址,并向民眾公開;其次,各地區(qū)通過公民投票決定是否參與競(jìng)爭(zhēng)設(shè)場(chǎng)。為了保障整個(gè)過程順利進(jìn)行,同時(shí)鼓勵(lì)公眾參與,開發(fā)者還為那些真正感興趣的社區(qū)提供資金來做有關(guān)設(shè)場(chǎng)的調(diào)查、研究以及宣傳等;最后,以“樂透—拍賣”的形式?jīng)Q出最終選址。具體而言,設(shè)施開發(fā)者事先制定一定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),然后通過樂透形式從備選地址中選出一個(gè)作為暫時(shí)的設(shè)場(chǎng)地點(diǎn),如果其他備選地址中有社區(qū)愿意接受比事先制定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)更低的補(bǔ)償,則愿意接受最低補(bǔ)償?shù)哪莻€(gè)社區(qū)獲得最終的設(shè)場(chǎng)權(quán),否則通過樂透選中的那個(gè)社區(qū)將擁有最終設(shè)場(chǎng)權(quán)。在美國(guó),通過這種程序來設(shè)置垃圾處理場(chǎng)的最成功的案例是社區(qū)合作項(xiàng)目(CommunityPartnershipProgram)。1990年,布朗寧摩天工業(yè)通過社區(qū)合作項(xiàng)目向紐約當(dāng)?shù)氐乃痉C(jī)關(guān)發(fā)送公文,宣布為每個(gè)社區(qū)提供一個(gè)設(shè)置固體廢棄物填埋場(chǎng)同時(shí)獲得相應(yīng)經(jīng)濟(jì)回報(bào)的機(jī)會(huì)。從一開始,公司就承諾這是一個(gè)完全自愿的項(xiàng)目,因此要求參與的社區(qū)必須首先對(duì)當(dāng)?shù)氐木用耖_展意愿調(diào)查。1993年,紐約州鷹縣一個(gè)1300名居民的社區(qū),通過居民投票以壓制性優(yōu)勢(shì)獲得了垃圾填埋場(chǎng)的設(shè)置權(quán),而垃圾填埋場(chǎng)也給該社區(qū)帶來了每年100-200萬美元的經(jīng)濟(jì)收益。志愿和競(jìng)爭(zhēng)設(shè)場(chǎng)程序一經(jīng)提出,就被美國(guó)視為“最有前途”的設(shè)場(chǎng)方式之一。實(shí)際上,美國(guó)歷史上許多垃圾處理設(shè)施和低污染放射性廢棄物處理設(shè)施的設(shè)置也都是通過這種方式完成的。20世紀(jì)八九十年代,由于鄰避運(yùn)動(dòng)的盛行,許多專家學(xué)者甚至斷言,“除非被邀請(qǐng),不然沒有可能隨意選擇一個(gè)地區(qū)去建設(shè)大型項(xiàng)目”。值得注意的是,志愿和競(jìng)爭(zhēng)設(shè)場(chǎng)程序只是作為設(shè)場(chǎng)程序上的一種改進(jìn),它能夠最大限度地實(shí)現(xiàn)較為廣泛的公眾參與,但實(shí)際上促使人們接受設(shè)施的還是項(xiàng)目自身所帶來的利益。這在某種程度上也意味著上述三種手段在實(shí)際應(yīng)用中往往是“你中有我,我中有你”,應(yīng)該綜合利用,多管齊下,從而達(dá)到更理想的效果。三美國(guó)對(duì)我國(guó)未來城市社區(qū)公眾參與的的評(píng)價(jià)近年來,由于市政設(shè)施建造而引發(fā)的社會(huì)群體性沖突事件在我國(guó)日趨頻繁?？v觀國(guó)內(nèi)外歷史,鄰避現(xiàn)象幾乎是伴隨著工業(yè)化和城市化的進(jìn)展而同時(shí)出現(xiàn)的。我國(guó)城市化水平從1978年的19.4%提高到2011年的51.3%,近10年來每年的城市化水平都增加了1個(gè)百分點(diǎn),許多原有的城市市政設(shè)施(如交通、能源供給以及廢物處理等設(shè)施)已經(jīng)無法滿足城市生活的要求,這必然要求大量增加或擴(kuò)建市政設(shè)施。因此,可以預(yù)計(jì),市政設(shè)施類鄰避沖突將是我國(guó)未來城市建設(shè)和發(fā)展過程中必須面臨的重大挑戰(zhàn)。然而,問題的嚴(yán)重和緊迫與現(xiàn)實(shí)研究的缺乏形成了鮮明對(duì)比,目前我國(guó)關(guān)于鄰避沖突的解決機(jī)制的研究仍非常缺乏。從美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)來看,建立有效的公眾參與制度可能是至為關(guān)鍵的。民眾對(duì)于關(guān)乎切身利益的設(shè)施設(shè)置十分關(guān)注設(shè)施建造者如果不將公眾參與納入到?jīng)Q策程序當(dāng)中,民眾就很可能會(huì)以鄰避沖突的方式加以反抗。20世紀(jì)80年代之所以被稱為美國(guó)的“鄰避時(shí)代”,原因也就在于此。其實(shí),我國(guó)相關(guān)的法律規(guī)章并不缺乏關(guān)于公眾參與的規(guī)定。如2006年出臺(tái)的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》已經(jīng)要求項(xiàng)目在環(huán)評(píng)的各個(gè)階段都要公開有關(guān)信息,聽取公眾意見。2008年施行的《環(huán)境信息公開辦法(試行)》進(jìn)一步規(guī)定了公眾參與的方式和范圍。但問題是我國(guó)目前的公眾參與程度和效果都不理想,主要體現(xiàn)為參與過程過短、范圍過小,更為嚴(yán)重的是我國(guó)的公