戰(zhàn)國秦漢農(nóng)官制度的演變

戰(zhàn)國秦漢農(nóng)官制度的演變

農(nóng)業(yè)官僚的開始是虞家。史稱,周祖姬棄好種麻菽,相地之宜,宜谷者稼穡焉,民皆法則之。后遂被帝堯推舉為農(nóng)師,被帝舜封號后稷。后稷,司農(nóng)之官也。周人“世后稷,以服事虞、夏”,在華夏部落聯(lián)盟中以善于經(jīng)營農(nóng)業(yè)而著稱。商周時(shí)期,國家機(jī)構(gòu)設(shè)置漸趨完備,專設(shè)農(nóng)官以司其職,見諸文獻(xiàn)、文物記載的即有籍臣、農(nóng)正、司民、田■等。與分封制相適應(yīng),三代的農(nóng)官實(shí)行的也是世襲制度。這種“父兄之教,不肅而成;子弟之學(xué),不勞而能”的農(nóng)官制度,對于早期農(nóng)業(yè)科技、管理經(jīng)驗(yàn)的積累、傳衍發(fā)揮了重要作用。進(jìn)入戰(zhàn)國秦漢以后,隨著社會(huì)政治與經(jīng)濟(jì)的巨變,傳統(tǒng)的職官制度發(fā)生了劇烈的變化,農(nóng)官制度也在這一進(jìn)程中產(chǎn)生了相應(yīng)的變遷。此間中國農(nóng)官制度之演變對中國農(nóng)業(yè)發(fā)展影響至巨,值得深入研究。史界研究戰(zhàn)國秦漢官制構(gòu)成與演變者比比,且創(chuàng)獲頗豐,如安作璋、熊鐵基《秦漢官制史稿》詳細(xì)考證各種職官源流,成泱泱大觀?？傮w而論各種著述大都側(cè)重于對官制的整體認(rèn)識與宏觀審視,而專門探討某一時(shí)代某一具體官職者鮮。戰(zhàn)國秦漢農(nóng)官問題雖偶有學(xué)者述及,但缺乏對于國家重農(nóng)體制的確立與農(nóng)官地位的上升等時(shí)代特色的應(yīng)有關(guān)注,尤其是對基層性農(nóng)官制度更是語焉不詳。本文的嘗試性探討,期望能揭示時(shí)代背景、勾畫演變過程、評價(jià)歷史作用,以對戰(zhàn)國秦漢農(nóng)官制度形成比較全面、準(zhǔn)確的認(rèn)識與研究。一“農(nóng)”及“官”:農(nóng)官的一種田官春秋以前,官吏任用實(shí)行“世卿世祿”制,為官者父子相繼,“皆世官任”。戰(zhàn)國時(shí)代隨著井田制的崩潰,與之相適應(yīng)的宗法制、分封制逐漸式微,促進(jìn)了官吏選舉制度的變革。封建官僚制度代替世卿世祿制,郡縣制取代采邑制,初步形成了中央集權(quán)政治體制。官吏由國君任免,“不世官”;官吏不再以封邑為官祿,而普遍實(shí)行俸祿制度;實(shí)行上計(jì)制,對各級官吏進(jìn)行考核,“當(dāng)則可,不當(dāng)則廢”。由于各國獎(jiǎng)勵(lì)耕戰(zhàn),以富國強(qiáng)兵為務(wù),故辟田勝敵成為了一種主要的仕進(jìn)之途?！敖宰饕?農(nóng)戰(zhàn))而行官爵”,調(diào)動(dòng)了生產(chǎn)者的積極性,推動(dòng)了農(nóng)業(yè)發(fā)展,農(nóng)業(yè)漸成天下大業(yè),農(nóng)官地位亦隨之迅速上升。同時(shí)一批“■力本業(yè),耕織致粟帛多者”也因納粟帛多而拜爵作官。戰(zhàn)國以前,農(nóng)官地位較低。當(dāng)時(shí)主管工事之司空,位列六卿,“而主管農(nóng)事之官反由掌教化的司徒兼管,未獨(dú)立地列于六卿”(p33)。《宋書·百官志》述中國古代農(nóng)官制度演變,謂“大司農(nóng)……周則為太府,秦治粟內(nèi)史”?！吨芏Y·天官》:“太府,下大夫二人,上士四人,下士八人,掌九貢,九賦、九功之貳?！碧谥軙r(shí)為下大夫,地位顯然較低,農(nóng)官地位從另一側(cè)面反映了農(nóng)業(yè)在社會(huì)經(jīng)濟(jì)中的地位。戰(zhàn)國時(shí)代各國中央官僚機(jī)構(gòu)為秦漢九卿組織之雛形,其中趙、秦有內(nèi)史官職,地位相當(dāng)顯赫。內(nèi)史之職是“節(jié)財(cái)儉用,察度功德”,“和秦漢時(shí)代的治粟內(nèi)史性質(zhì)是相同的”(p110)?；?、管以降,齊行五官制,以司各項(xiàng)專門事務(wù)。據(jù)《管子》、《韓非子》所載,五官名稱各不相同,但其中必有田官。田官以主經(jīng)濟(jì)而不可或缺?！豆茏印ち匪鲇輲?主林業(yè))、司空(主水利)、司田(主農(nóng)業(yè))等皆為田官大司田屬官。其中有鄉(xiāng)師一職,掌勸農(nóng),“行鄉(xiāng)里,視宮室,觀樹藝,簡六畜,以時(shí)鈞修焉。勸勉百姓,使力作毋偷,懷樂家室,重專鄉(xiāng)里,鄉(xiāng)師之事也”。鄉(xiāng)師從綜合、宏觀角度督導(dǎo)、管理農(nóng)業(yè),與虞師、司空、司田之職互為補(bǔ)充。與三代農(nóng)官世襲制不同,春秋戰(zhàn)國時(shí)期一些優(yōu)秀的農(nóng)業(yè)經(jīng)營與生產(chǎn)者可擢升為田官或其他官吏。在初秦官制中有一特有官職名曰“庶長”,后來又發(fā)展為大庶長、左庶長、右庶長、駟車庶長等。庶長在初秦歷史上有非常顯赫的地位,他們既率兵又負(fù)責(zé)地方統(tǒng)治,為國君之外權(quán)力最大之官職。有的甚至能參與國君之廢立。庶長之名,源于對庶人的統(tǒng)治。庶人是三代時(shí)期的平民階層,他們或?yàn)橘F族之淪落者,或?yàn)闊o爵之百姓,享有某種程度的人身自由和權(quán)利。其平時(shí)修耕農(nóng)之業(yè),戰(zhàn)時(shí)有兵甲之賦,是社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中的一支重要力量。庶長身兼軍事、農(nóng)政二任,正是庶人兵農(nóng)兼務(wù)的具體反映。秦史專家林劍鳴先生從土地所有制形式研究庶長制之淵源,認(rèn)為這種官制形式正是建立在爰田制的基礎(chǔ)之上。商鞅變法后隨著秦官制的健全與完善,庶長逐漸演變?yōu)榫粑幻Q,用以獎(jiǎng)勵(lì)耕戰(zhàn)有功者。戰(zhàn)國秦漢,許多官吏以“嗇夫”稱之。嗇同穡,嗇夫“原為農(nóng)夫之別稱,以后其中的生產(chǎn)能手被選拔為田官,才逐漸變成了一種官稱”(p191)。戰(zhàn)國嗇夫,是基層政務(wù)的主要承擔(dān)者,負(fù)責(zé)賦稅征收、戶口審核、監(jiān)督生產(chǎn)、主持獎(jiǎng)懲等事務(wù)。嗇夫多選拔于民間,因而較多地與農(nóng)事管理相關(guān)。云夢秦簡中提到“嗇夫”100多次,其中涉及農(nóng)事者有田嗇夫、食嗇夫、庫嗇夫、苑嗇夫、廄嗇夫、皂嗇夫、漆園嗇夫等。從云夢秦簡看,“嗇夫”之優(yōu)秀者或可為縣、道長吏?！赌峡な仳v文書》曰:“南郡守騰謂縣、道嗇夫”,即為有別于鄉(xiāng)嗇夫的“縣嗇夫”、“大嗇夫”?！豆茏印ぞ忌稀烦浞挚隙ā皢莘颉敝僭谥醒爰瘷?quán)統(tǒng)治下的重要地位與作用,認(rèn)為在基層的嗇夫把事情做好了,“則人君之事究矣”。漢代有朱邑、第五倫、爰延、鄭產(chǎn)等,皆曾擔(dān)任過鄉(xiāng)嗇夫之職。他們平徭賦、理怨結(jié),廉平不苛,仁化大行,所部吏民愛敬焉。一般老百姓,“但聞嗇夫,不知郡縣”(《爰延傳》)。在世襲制背景下,士大夫以上皆世族,不在選舉也。官位等級是父子相繼,固定世襲。其賢能不肖,帶有很大的或然性。與官僚制度相適應(yīng),戰(zhàn)國秦漢時(shí)代建立了比較完善的官吏選舉、考課制度。吳起在楚國推行變法,凡貴族封君子孫已傳三代以上者收回爵祿,疏遠(yuǎn)公族,撤其族籍;裁減“不急之官”,供養(yǎng)“選練之士”,“令貴人征實(shí)廣虛之地”。這具有明顯的限制世卿世祿特權(quán),獎(jiǎng)勵(lì)耕戰(zhàn)之士的傾向。申不害在韓實(shí)行改革,主張加強(qiáng)君主集權(quán),“因任而授官,循名而責(zé)實(shí),操殺生之柄,課群臣之能”(《定法》)。申不害為相期間,“國治兵強(qiáng),無侵韓者”。商鞅變法以富國強(qiáng)兵為目的。他獎(jiǎng)勵(lì)耕戰(zhàn),凡積極墾辟田地、從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者,可“粟爵粟任”,得到官爵。同時(shí)廢除世卿世祿制,“宗室非有軍功論不得為屬籍……有功者顯榮,無功者雖富無所芬華”(《商君列傳》),建立了以軍功定尊卑爵位的等級制,培植了一批新興地主階級官吏。商鞅“集小都鄉(xiāng)邑聚為縣,置令丞,凡三十一縣”,建立直屬于國君的基層行政組織,破壞了分封采邑制度賴以存在的社會(huì)條件,在客觀上有利于新興官僚體制的形成與發(fā)展。秦漢時(shí)期推薦、征辟、考試制度交互使用,同時(shí)又有嚴(yán)格的選舉法令約束,選拔了不少人才。秦漢在我國古代社會(huì)中占有重要的歷史地位,和這一時(shí)期人才輩出有著密切的關(guān)系。與選舉制度緊密聯(lián)系的是官吏考課制度。戰(zhàn)國時(shí)代,齊、魏、秦推行上計(jì)制,對各級官吏進(jìn)行考核。云夢秦簡中較多地保留了有關(guān)農(nóng)業(yè)的上計(jì)內(nèi)容。如《田律》規(guī)定,官吏在下雨之后要向上級報(bào)告雨量多少和“所利頃數(shù)”;遇到干旱、暴風(fēng)雨、水潦、螽等災(zāi)害,也要限期報(bào)告?！秱}律》規(guī)定:谷物、芻稿入倉,要立即記入簿籍并上報(bào)內(nèi)史。并且要把地方官吏巡行郡縣、勸課農(nóng)桑、賑救乏絕、戶口墾田、錢谷出入、盜賊多少等,作為考課的重要內(nèi)容。根據(jù)考課結(jié)果,“殿”者處罰,“最”者獎(jiǎng)勵(lì);有勞者升遷,不備者廢免。秦統(tǒng)一后,雖屬郡縣小吏也要進(jìn)行考課。此種考核制至漢而漸趨完備。中央主管上計(jì)機(jī)關(guān)為丞相、御史二府,丞相負(fù)責(zé)歲課殿最、御史大夫按察真?zhèn)?相輔為用?？叵嗌铣兄醒肟颊n,下則考課其屬縣。在世官制向官僚制的過渡階段,戰(zhàn)國秦漢時(shí)尚存在葆子、任子制度。即“子弟以父兄任為郎”,或“大臣任舉其子弟為官”,高級官吏可以由此使其子弟為官。任子制“不以德選”,由父兄蔭庇而得官,弊端甚多。但對于某些藝能、方技官職,任子制則有利于技能、經(jīng)驗(yàn)的沿襲與傳承。實(shí)行官僚制度,促進(jìn)了中國官制由“硬化”向“動(dòng)態(tài)”的轉(zhuǎn)變,意義重大。但是過于頻繁的官吏更替,也易于造成社會(huì)與經(jīng)濟(jì)的動(dòng)蕩。故多有政治家主張官吏久任制,如《漢書·循吏傳序》云:“太守,吏民之本也。數(shù)變易,則下不安。民知其將久,不可欺罔,乃服從其教化”;東漢朱浮亦云:“天地之功,不可倉卒;艱難之業(yè),當(dāng)累日也。而間者守宰數(shù)見換易,迎接相代,疲勞道路,尋其視事日淺,未足昭見其職,既加嚴(yán)切,人不自保,各相顧望,無自安之心?！?《朱浮傳》)而官吏久任,則可使吏稱其職,人安其業(yè),無茍且之意,有利于社會(huì)穩(wěn)定。故兩漢間頗多官吏久任之記載,時(shí)謂“為吏者長子孫,居官者以為姓號”(《平準(zhǔn)書》)。葆子、任子、久任制,可看作是在世卿世祿制和官僚制之間的某種調(diào)整與變通。適當(dāng)保持基層農(nóng)官的穩(wěn)定與連續(xù)性,對于農(nóng)業(yè)發(fā)展而言應(yīng)是利多而弊微。二漢武帝重農(nóng)輕商戰(zhàn)國、秦、漢時(shí)代,農(nóng)本觀念逐步確立。國家采取一系列政治、經(jīng)濟(jì)、法律措施以確保農(nóng)業(yè)發(fā)展,各級官吏以農(nóng)政為首務(wù),形成舉國重農(nóng)之勢。國家重農(nóng)體制的形成與完善,是戰(zhàn)國、秦、漢農(nóng)業(yè)迅速發(fā)展的重要因素之一。戰(zhàn)國諸雄強(qiáng)弱勝負(fù)形勢演變涉及諸多因素,但重農(nóng)戰(zhàn)者興、圖變法者強(qiáng)則為其基本要素。秦統(tǒng)一,將重農(nóng)作為基本國策布行天下。諸頌德刻辭中有“皇帝之功,勤勞本事,上農(nóng)除末,黔首是富”;“憂恤黔首,朝夕不懈”;“男樂其疇,女修其業(yè)”等內(nèi)容。始皇二十七年下令對全國民眾“賜爵一級”;三十一年,“賜黔首里六石米、二羊”,普遍提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者的政治地位。同時(shí),“使黔首自實(shí)田”,承認(rèn)既有土地占有關(guān)系,并以法律形式予以保護(hù)。除專設(shè)農(nóng)官以管理、督促農(nóng)業(yè)生產(chǎn)外,郡、縣、鄉(xiāng)、里政權(quán)均以戶籍管理、賦役征派、組織生產(chǎn)為重要職責(zé)。農(nóng)事為地方官吏重要職掌之一。云夢秦簡《南郡守騰文書》中郡守有“修法律令,田令”之責(zé)任,表明郡守直接過問農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。云夢秦簡中有關(guān)農(nóng)業(yè)管理的資料十分豐富。這些法律條文,是各級官吏具體實(shí)施國家農(nóng)業(yè)方針、政策必須遵循的行為準(zhǔn)則,賞罰十分嚴(yán)格,反映了秦國家政權(quán)對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的重視。國家重農(nóng)體制始于商鞅,確立于秦統(tǒng)一,并被以后歷代封建王朝所繼承,對中國農(nóng)業(yè)歷史產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。漢高祖劉邦初即位,即發(fā)布“復(fù)故爵田宅令”,以安撫臣民,穩(wěn)定社會(huì)。對“民以饑餓自賣為人奴婢者,皆免為庶人”;“民前或相聚保山澤,不書名數(shù)”者,“令各歸其縣,復(fù)故爵田宅”。孝惠、高后之時(shí),“天下晏然,刑罰罕用,罪人是稀,民務(wù)稼穡,衣食滋殖”?；莸壑L安城征發(fā)徭役,一般均利用農(nóng)閑時(shí)間,年不超過30天,以不誤農(nóng)時(shí)。文、景兩帝堅(jiān)持推行“輕徭薄賦”、“與民休息”政策,使生產(chǎn)逐漸得到恢復(fù)和發(fā)展。文、景帝皆強(qiáng)調(diào)農(nóng)為天下之本,親自參加籍田禮,以示鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)之意。漢武帝時(shí)“用事者爭言水利”,以改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件,保持農(nóng)業(yè)穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)。漢武帝認(rèn)為,“農(nóng)天下之本也。泉流灌浸,所以育五谷也……令吏民勉農(nóng),盡地利,平徭行水,勿使失時(shí)”(《溝洫志》)。漢代的水利建設(shè)以及關(guān)中、邊郡水利渠網(wǎng)的形成,皆與漢武帝倡行、支持相關(guān)。漢武帝晚年“悔遠(yuǎn)征伐”,頒罷輪臺屯田詔。認(rèn)為“今請遠(yuǎn)田輪臺,欲起亭隧,是擾勞天下,非所以優(yōu)民也,今朕不忍聞”。指出“當(dāng)今務(wù)在禁苛暴,止擅賦,力本農(nóng),修馬復(fù)令以補(bǔ)缺,毋乏武備而已”(《西域傳》)。在這一思想指導(dǎo)下,封丞相田千秋為富民侯,“以明休息,思富養(yǎng)民也”;又以趙過為搜粟都尉,推廣代田法。這一系列重大決策,標(biāo)志著漢武帝的經(jīng)濟(jì)思想有了根本性轉(zhuǎn)變,由崇尚武功到重視農(nóng)耕。西漢昭、宣之世,歷來被史家謂為“中興”,是封建秩序相對穩(wěn)定,經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)較為發(fā)展的重要時(shí)期。昭、宣帝重視農(nóng)耕,“輕徭薄賦,與民休息”,緩解了西漢王朝經(jīng)濟(jì)危機(jī),促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的恢復(fù)與發(fā)展。昭帝一即位即親耕帝籍,以示重農(nóng)。并于始元二年(前85)“詔毋令民出今年田租”,免除全國田租。始元六年宣布,凡制度以外的苛捐雜稅一律免除,“令民得以律占租”。昭帝晚年仍不忘減徭、省用、罷不急之官,強(qiáng)調(diào)“天下以農(nóng)桑為本”(《昭帝紀(jì)》)?！稘h書·食貨志》曰:“昭帝時(shí),流民稍還,田野益辟,頗有蓄積”,武帝末年的凋敝狀況大有改觀。漢宣帝劉詢,“興于閭閻,知民事之艱難”(循吏傳)。他多次下詔減免田租、租賦,居西漢諸帝之首。宣帝地節(jié)元年“假郡國貧民田”,并貸給種子、食物,以安撫無地農(nóng)民。又于北邊設(shè)常平倉,以省轉(zhuǎn)漕。宣帝注重吏治,尤其對刺史、太守的委任,考察更為認(rèn)真,“用吏多選賢良”。西漢一代“循吏”以宣帝時(shí)最多。他們十分留意治下農(nóng)田墾辟、戶口增加、農(nóng)桑水利、社會(huì)秩序,“所居民富,所去見思”。史稱宣帝時(shí)“吏稱其職,民安其業(yè)”,是西漢農(nóng)業(yè)發(fā)展的最好時(shí)期之一。西漢晚期,社會(huì)階級矛盾日趨激化,土地兼并成為構(gòu)成諸多矛盾的最基本因素。昭、宣以后諸帝不斷有減免田租、免除徭役、賜假公田、賑貸種食的詔令頒布,意在調(diào)整生產(chǎn)關(guān)系,減緩自耕農(nóng)破產(chǎn)速度,維持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的正常發(fā)展。漢哀帝有感于“諸侯王、列侯、公主、吏二千石及豪富民多畜奴婢,田宅亡限,與民爭利,百姓失職,重困不足”,令孔光、何武擬訂限田方案。當(dāng)時(shí)對限制土地兼并曾起過一定作用,“時(shí)田宅奴婢,賈(價(jià))為減賤”(《食貨志》)。這一方案雖因丁、傅、董等貴戚佞幸反對而被擱置,但限田作為抑制土地兼并的重要思想受到了廣泛重視。解決土地與奴婢問題,曾是王莽改制的重要內(nèi)容之一。他清楚地認(rèn)識到土地兼并、農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力流失、賦稅徭役繁重,是影響農(nóng)業(yè)正常發(fā)展的三大基本要素。他主張“更名天下田曰王田、奴婢曰私屬,皆不得買賣。其男口不盈八、而田過一井者,分余田予九族鄰里鄉(xiāng)黨。故無田,今當(dāng)受田者如制度”(《王莽傳》)。“王莽王田制度,從莽傳來看,是未實(shí)行。從古物資料來研究,是已實(shí)行一部分”(p477)。王田制頒行后,“坐賣買田宅”而抵罪者不可勝數(shù),說明最初在禁止土地買賣方面是相當(dāng)認(rèn)真的。東漢王朝,天子重農(nóng)傳統(tǒng)循而未改?！逗鬂h書·循吏列傳》曰:“光武長于民間,頗達(dá)情偽。見稼穡艱難,百姓病害,至天下已定,務(wù)用安靜。解王莽之繁密,還漢世之輕法”。劉秀即位初曾收取什一之稅,旋即重申三十稅一舊制。建武六年裁并400余縣,“吏職減損,十置其一”,“文書調(diào)役,務(wù)從減寡”。又令不少兵士“還復(fù)民伍”(《光武帝紀(jì)》)。精兵簡政,節(jié)約了財(cái)政開支,減輕人民負(fù)擔(dān),有利于農(nóng)業(yè)發(fā)展。東漢前期諸帝,基本上能遵行光武輕刑慎罰、輕徭薄賦的政策。明帝初繼位,即詔曰:“方春戒節(jié),人以耕桑。其敕有司務(wù)順時(shí)氣,使無煩擾?！泵鞯墼鴥纱涡屑锒Y,以示重農(nóng)。甚至對暖寒雨旱、宿麥秋禾都在關(guān)注之列。史稱明帝時(shí)“天下安平,人無徭役,歲比登稔,百姓殷富,粟斛三十,牛羊被野”(《明帝紀(jì)》)。自明帝至和帝統(tǒng)治期間,曾20多次頒行“假民公田”詔令,有的明確規(guī)定“無令豪右得固其利”,“不收其稅”(《和帝紀(jì)》)。王朝還不時(shí)下令減免租賦,遇有災(zāi)害歉收,即貸糧,“勿收責(zé)”。朝廷還不斷采取賑濟(jì)貧民措施以緩和階級矛盾,穩(wěn)定社會(huì)秩序。東漢是戰(zhàn)國秦漢賑濟(jì)貧民最多的一代,這種辦法雖不能從根本上改變土地兼并和農(nóng)民破產(chǎn)的大趨勢,但對局部地區(qū)或某一時(shí)期農(nóng)業(yè)發(fā)展還是有一定作用的。“自中興以后,逮于永元,雖頗有弛張,而俱存不擾,是以齊民歲增,辟土世廣”(《和帝紀(jì)》),是東漢農(nóng)業(yè)發(fā)展的最好時(shí)期。東漢后期,宦官外戚擅權(quán),諸帝多年少庸懦。雖時(shí)見農(nóng)事詔令,但僅為具文而已。隨著東漢統(tǒng)治階級日益腐敗,豪族地主勢力不斷膨脹,階級矛盾日趨激化,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)遭到嚴(yán)重破壞。時(shí)謂水旱連年,四夷外侵,盜賊內(nèi)起,農(nóng)桑失業(yè),東漢王朝也由此逐漸走向滅亡。國君、皇帝重視農(nóng)業(yè),各級官吏亦以發(fā)展農(nóng)業(yè)為首要政務(wù)。戰(zhàn)國時(shí)期各諸侯國推行變法改革。魏相國李悝主持變法,主張“盡地力之教”,發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。并且根據(jù)當(dāng)時(shí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)驗(yàn),要求“必雜五種,以備災(zāi)害”;“力耕數(shù)耘,收獲如寇盜之至”;“還廬樹桑,菜茹有畦,瓜瓠果窳,殖于疆場”。李悝制定平衡糧價(jià)的平糴法,限制商人對糧食的投機(jī)活動(dòng),制止糧價(jià)的暴跌,在一定程度上“使民無傷而農(nóng)益勸”。吳起為楚令尹,根據(jù)楚國地廣人稀的特點(diǎn),“(令)貴人往實(shí)廣虛之地”(《貴卒》),裁汰不急之官,使楚國“南收揚(yáng)越,北并陳蔡”,“卻三晉,西伐秦”,國勢迅速強(qiáng)盛起來。商鞅為秦左庶長,大良造(相當(dāng)于相國兼將軍),開阡陌封疆,教民耕戰(zhàn),重農(nóng)抑商,促進(jìn)了秦農(nóng)業(yè)發(fā)展,“為秦開帝業(yè)”(《書解》)。秦莊襄王至始皇初年,呂不韋為相國,集門客編著《呂氏春秋》,其中上農(nóng)、任地、辨土、審時(shí)四篇專論重農(nóng)政策與農(nóng)業(yè)理論、科技,反映出對農(nóng)業(yè)問題的重視。秦始皇滅六國后,丞相李斯就提出“今天下已定,法令出一,百姓當(dāng)家則力農(nóng)工”,并建議將“上農(nóng)除末”作為一種指導(dǎo)方針公布全國。他是自商鞅變法以來,“重農(nóng)抑商”基本國策的重要推行與貫徹者。劉邦入關(guān)中,蕭何“獨(dú)先入收秦丞相、御史律令圖籍藏之”。其內(nèi)容涉及“天下扼塞,戶口多少,強(qiáng)弱之處,民所疾苦”等,成為了解全國形勢、戶籍的重要資料。秦漢丞相除有選用、劾案、朝議、封駁諸權(quán)外,另有主管郡國上計(jì)與考課之權(quán),其中以民情、農(nóng)事、賦稅、災(zāi)異等為主要考課內(nèi)容。曹參、陳平、周勃等在擔(dān)任丞相期間,“一遵蕭何約束”,無為而治,有效地貫徹了“與民休息”政策。他們“量吏祿,度官用以賦于民”,賦稅收入歲不過數(shù)十萬石。征發(fā)徭役一般均利用農(nóng)閑時(shí)間,年不過30天,故惠帝時(shí)建長安城斷續(xù)歷6載方成。這些措施對于穩(wěn)定社會(huì)秩序,恢復(fù)和發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)無疑是有積極作用的。漢武帝晚年“悔遠(yuǎn)征伐”,于征和四年(前89)封丞相田千秋為富民侯“以明休息,思富養(yǎng)民也”(《西域傳》),表明了由崇尚武功到重視農(nóng)耕的政策轉(zhuǎn)變。西漢昭、宣兩朝,大將軍霍光秉政,領(lǐng)尚書事主持中朝事務(wù)?！爸獣r(shí)務(wù)之要,輕徭薄賦,與民休息”,使“民安其業(yè)”(《宣帝紀(jì)》),忠實(shí)地執(zhí)行了武帝死前制定的政策。東漢光武以后,“尚書令主贊奏,總典綱紀(jì),無所不統(tǒng)”。尚書諸曹、郎,或“掌天下歲盡集課州郡”,“主繕功作、監(jiān)池苑囿”;或“主天下戶口土田墾作”、“錢帛貢獻(xiàn)委輸”。時(shí)多有大司農(nóng)為三公、錄尚書事者,由農(nóng)官直接進(jìn)入國家政務(wù)中樞。秦、漢行政上僅次于丞相的官吏為御史大夫,負(fù)責(zé)皇帝制詔轉(zhuǎn)承及百官的考課、監(jiān)察、彈劾。農(nóng)事是御史大夫及其屬官關(guān)注的內(nèi)容之一。晁錯(cuò)曾為御史大夫,堅(jiān)持重本抑末,主張納粟拜爵,建議募民實(shí)邊,為西漢早期著名重農(nóng)思想家與政治家之一。漢宣帝黃龍?jiān)暝t曰:“上計(jì)簿,具文而已。務(wù)為欺謾以避其課,三公不以為意,朕將何任。御史察計(jì)簿疑非實(shí)者按之,使真?zhèn)挝阆鄟y?！庇反蠓?qū)俟儆斜O(jiān)郡御史?！稘h書·嚴(yán)助傳》載秦“使監(jiān)祿鑿渠通道”,注引張晏曰,“監(jiān)郡御史也,名祿”,領(lǐng)導(dǎo)建成著名的靈渠工程,在世界航運(yùn)工程史上占有重要地位。為適應(yīng)中央集權(quán)政治需要,漢武帝元封年間將全國劃分為十三州部,“初置部刺史”。刺史以六條問事,其中強(qiáng)宗豪右田宅逾制、二千石侵漁百姓、聚斂為奸等為重點(diǎn)監(jiān)察內(nèi)容。戰(zhàn)國、秦、漢郡縣制逐漸發(fā)展完善,成為中央集權(quán)國家的地方行政組織?？ぶQ,“以所得戎翟地遠(yuǎn),使人守之,為戎翟民君長,故名曰郡”(襄公四年),郡守具有比較濃郁的軍事長官色彩。雖然如此,李悝為上地守、李冰為蜀守、內(nèi)史騰為南郡守皆以重農(nóng)事、興水利而聞名。秦統(tǒng)一后,隨著邊境的開發(fā)和郡治的調(diào)整,郡數(shù)增加。秦郡設(shè)置,除政治、軍事目的之外,“在富庶地區(qū)設(shè)郡則是為了加強(qiáng)對經(jīng)濟(jì)地區(qū)的管理”(p107),四十六郡分別成為不同的經(jīng)濟(jì)中心。當(dāng)時(shí)中原一帶及巴、蜀地區(qū)都是經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的農(nóng)業(yè)富庶區(qū),秦郡設(shè)置最為密集。齊、薛、瑯邪、邯鄲、河?xùn)|諸郡因?yàn)楦皇木壒?分別設(shè)置東海、濟(jì)北、膠東、恒山、河內(nèi)數(shù)郡?？な厣蟿t執(zhí)行朝廷命令,下則監(jiān)領(lǐng)所屬各縣。舉凡政治、經(jīng)濟(jì)乃至民情、風(fēng)俗皆在管轄范圍,然富民興農(nóng)始終是郡守最基本職責(zé)之一。云夢秦簡《南郡守騰文書》謂郡守“修法律令、田令”,表明直接過問農(nóng)業(yè)生產(chǎn)?！逗鬂h書·百官志》將勸農(nóng)賑貧、興利除害、戶口墾田、錢谷出入、招撫荒散、蠲復(fù)徭役等作為考課郡守政績的重要內(nèi)容。論及郡守作用,漢宣帝曰:“庶民所以安其田里,而無嘆息愁恨之心者,政平訟理也。與我共此者其唯良二千石乎。”戰(zhàn)國、秦、漢,縣、鄉(xiāng)諸基層行政單位直接參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)管理,其作用可歸納為:組織生產(chǎn)、管理戶籍、征收賦稅、攤派徭役、維持正常社會(huì)秩序等。戰(zhàn)國秦漢設(shè)縣基本上以所轄民戶為準(zhǔn),“萬戶以上為令,減萬戶為長”(《百官公卿表》)。戶口多少關(guān)乎賦稅收入、徭役征調(diào),這是設(shè)縣的基礎(chǔ)與前提。戰(zhàn)國、秦、漢推行縣制并且成為地方政權(quán)的基本組織形式,在客觀上有利于摧毀殘存的地方特權(quán)和割據(jù)勢力,破壞了貴族領(lǐng)主經(jīng)濟(jì)賴以存在的社會(huì)條件,促進(jìn)了新興地主經(jīng)濟(jì)的鞏固與發(fā)展。商鞅變法,在“集小鄉(xiāng)邑聚為縣”之同時(shí),“為田開阡陌封疆”,將基層政權(quán)建設(shè)與土地制度改革配套進(jìn)行,有力地保障了變法令的實(shí)施。秦漢時(shí)期又實(shí)行徙民設(shè)縣辦法,有效地調(diào)整了戰(zhàn)國以來的人口布局,削弱了六國豪富的政治經(jīng)濟(jì)實(shí)力,推動(dòng)了先進(jìn)生產(chǎn)關(guān)系的地域性拓展,促進(jìn)了周邊地區(qū)的農(nóng)牧業(yè)開發(fā)?？h令、長乃基層親民之官,是國家重農(nóng)政策的執(zhí)行、落實(shí)者。東漢明帝曾謂群臣曰,縣令長“出宰百里,茍非其人,則民受其殃”(《明帝紀(jì)》)?！妒酚洝?、《漢書》、《后漢書》皆設(shè)《循吏傳》、《酷吏傳》,入傳人物多為秦漢郡、縣守令。他們或奉職循理、法情咸順;或據(jù)法守正、摧折豪強(qiáng),均為當(dāng)時(shí)比較知名的郡、縣守令?？たh守、令良吏較多時(shí)期,也是秦、漢國家治理的較好時(shí)期。文景時(shí)有“河南守吳公、蜀守文翁之屬,皆謹(jǐn)身率先,居以廉平,不至于嚴(yán),而民從化”(《循吏傳》);宣帝時(shí),“王成、黃霸、朱邑、龔遂、鄭弘、召信臣等,所居民富,所去見思,生有榮號,死見奉祀”(《循吏傳》);東漢光武時(shí)期,“杜詩守南陽,號為杜母;任延、錫光,移變邊俗,斯其績用最章章者也;又第五倫、宋均之徒,亦足有可稱談”(《循吏傳》)。歷史上所謂“文景之治”、“昭宣中興”、“光武中興”,在某種程度上得力于這些盡職盡守的地方官員。重視農(nóng)業(yè)、致力于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展,是郡縣良吏的共同特征之一,在農(nóng)田水利建設(shè),鐵器牛耕推廣,邊疆地域開發(fā)諸方面皆可見其政績。農(nóng)田水利方面可以稱道者,戰(zhàn)國時(shí)代有蜀守李冰,鄴令西門豹、史起。李冰主持完成的都江堰水利工程,是我國古代無壩引水工程的典型范例,馳名中外。其兼具灌溉、防洪、運(yùn)輸綜合功能,成都平原緣此而“水旱從人,不知饑饉”,世號陸海天府。引漳溉鄴,“西門溉其前,史起灌其后”。使自古以來的鹽堿地成為膏腴畝鐘之田,對魏在戰(zhàn)國初期之富強(qiáng)起了重大作用。西漢文帝時(shí),蜀郡太守文翁穿湔江口,灌溉繁田“千七百頃”(《蜀志》)。漢武帝元鼎六年,左內(nèi)史兒寬主持鑿六輔渠,灌溉面積擴(kuò)大到鄭國渠附近的高仰之地,并“定水令,以廣溉田”。其首次制定灌溉用水制度,促進(jìn)合理用水。西漢昭帝時(shí),召信臣為南陽太守,十分重視農(nóng)田水利建設(shè),主持興建的農(nóng)田水利工程多至數(shù)十處,“以廣溉灌,歲歲增加,多至三萬頃。民得其利,蓄積有余”(《召信臣傳》)。東漢建武中,杜詩為南陽太守,復(fù)修召信臣故業(yè),“修治陂池,廣拓土田,郡內(nèi)比室殷足”(《杜詩傳》),史有“召父”、“杜母”之譽(yù)。和南陽相鄰的汝南郡,亦以郡守重視而成為農(nóng)田水利發(fā)達(dá)地區(qū)?！端摗分^:“鄧晨鴻卻陂四百里,殷饒它郡;鮑昱方梁石洫,歲省費(fèi)三千余萬金;何敞銅陽舊渠,墾田三萬頃。”王景為廬江郡太守,領(lǐng)導(dǎo)吏民修治芍陂,恢復(fù)灌溉之利;馬棱為廣陵郡太守,致力興復(fù)陂湖,溉田二萬余頃;張堪為漁陽太守,“于狐奴開稻田八千余頃,勸民耕種,以致殷富”;馬臻為會(huì)稽郡太守,領(lǐng)導(dǎo)人民修建鑒湖,灌田九千余頃,“所以無兇年”。秦、漢邊郡地區(qū)農(nóng)田水利事業(yè)也有相當(dāng)發(fā)展,《漢書·溝洫志》載,“朔方、西河、河西、酒泉,皆引河及川谷以溉田”?！逗鬂h書·西南夷傳》記載,新莽時(shí)期益州太守文齊在滇池地區(qū)“造起陂池,開通灌溉,墾田二千余頃”,開創(chuàng)了云南地區(qū)的水利事業(yè)。東漢光武時(shí),馬援任隴西太守,在金城破羌以后,“繕城郭,起塢候,開導(dǎo)水田,勸以耕牧,郡中樂業(yè)”(《馬援傳》)。任延任武威太守,亦“為置水官吏,修理溝渠,皆蒙其利”(《循吏傳》)。戰(zhàn)國、秦、漢鐵制農(nóng)具的普及、牛耕的推廣,與許多地方官吏注重農(nóng)業(yè)發(fā)展有關(guān)。西漢“徙民屯田”,皆由政府提供犁、牛。趙過推行代田法,“使教田太常、三輔,大農(nóng)置工巧奴與從事,為作田器。二千石遣令長、三老、力田及里父老善田者受田器,學(xué)耕種養(yǎng)苗狀”(《食貨志》)。光武時(shí)杜詩任南陽太守,“造作水排,鑄為農(nóng)器,用力少,見功多,百姓便之”(《杜詩傳》)。東漢初,九真地區(qū)“不知牛耕”,太守任延在此推廣牛犁,“田疇歲歲開廣,百姓充給”。第五倫為會(huì)稽太守時(shí)破除當(dāng)?shù)芈浜箫L(fēng)俗,禁民殺牛以發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn),“有妄屠牛者,吏輒行罰”,百姓以安。王景任廬江太守教民犁耕,提高了耕作效率,因而墾辟倍多,境內(nèi)豐給。注重農(nóng)業(yè)是中國古代國家的主要經(jīng)濟(jì)職能之一。戰(zhàn)國、秦、漢時(shí)期逐漸形成中央集權(quán)國家政治制度,從中央到地方構(gòu)成嚴(yán)密的、統(tǒng)一的、有效的管理體系。國家以重農(nóng)為基本國策,各級官吏以農(nóng)事為首要政務(wù),通過各種政策、措施鼓勵(lì)農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn),是戰(zhàn)國秦漢時(shí)期農(nóng)業(yè)取得重大進(jìn)步的關(guān)鍵因素之一。三農(nóng)監(jiān)與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)由政府設(shè)置專職官員以督課農(nóng)桑是國家重農(nóng)思想的又一體現(xiàn)。先秦時(shí)以后稷為農(nóng)官,屬官有農(nóng)師、農(nóng)正等。戰(zhàn)國時(shí)代與農(nóng)相關(guān)的國家兩大財(cái)政機(jī)構(gòu)創(chuàng)設(shè)有:秦、趙兩國的“內(nèi)史”和韓國的“少府”、秦國的“少內(nèi)”等機(jī)構(gòu)。它們分別負(fù)責(zé)田地租稅征收,以供官吏俸祿及政府日常開支;山川、關(guān)市之稅,以給天子、宗室享用。秦代國家農(nóng)官,名為治粟內(nèi)史。漢初因之。景帝時(shí)更名大農(nóng)令,武帝時(shí)為大司農(nóng),東漢沿用。秦、漢大司農(nóng)位列九卿,為國家農(nóng)業(yè)管理最高行政長官,舉凡國家錢谷租稅收支均歸其掌管。大司農(nóng)之下有兩丞,是輔佐大司農(nóng)的長官。大司農(nóng)屬官,有太倉令丞掌京師積谷。秦律中資料表明,咸陽以國都所在糧倉規(guī)模宏大,“十萬石一積”。漢初治未央宮時(shí)即設(shè)立太倉,以確保京師供給。均輸、平準(zhǔn)令丞,負(fù)責(zé)各地貢物的管理、運(yùn)輸和平抑物價(jià)問題。都內(nèi)令丞,為大司農(nóng)屬下掌管財(cái)貨之官。籍田令丞,負(fù)責(zé)籍田之禮、粢盛之供,以示天子重農(nóng)。鹽鐵乃百姓生活、生產(chǎn)之必需,故秦、漢大司農(nóng)屬官有斡官、鐵市長丞,專管鹽鐵諸事。秦、漢鐵農(nóng)具普遍使用,國家實(shí)行鹽鐵官營,民間鐵器多仰給予于官府,鐵市長丞當(dāng)為管理鐵器買賣之官。大司農(nóng)在地方的屬官,有大司農(nóng)部丞?！稘h書·食貨志》謂,桑弘羊“請置大農(nóng)部丞數(shù)十人,分部主郡國,各往往置均輸、鹽鐵官”?！稘h書·平帝紀(jì)》明確大司農(nóng)部丞職責(zé),“人部一州,勸課農(nóng)?！?郡國諸倉,掌管中央在地方倉貯。除國家撥付外,郡國不得擅自使用。規(guī)定權(quán)限以外的開倉賑給,應(yīng)奏請上報(bào),待批準(zhǔn)后執(zhí)行;郡國農(nóng)監(jiān),地方監(jiān)督農(nóng)業(yè)之官,或稱農(nóng)官。從文獻(xiàn)記載和印文、封泥資料看,一類農(nóng)監(jiān)以負(fù)責(zé)地域農(nóng)事命名,若“代郡農(nóng)長”、“梁甾農(nóng)長”、“隴前農(nóng)丞”等;另一類則以專任某一方面任務(wù)而差遣,如“稻農(nóng)左長”、“稻田使者”、“官田丞”、“都田”等(p175);郡國都水,《后漢書·百官志》云:“有水池及魚利多者置水官,主平水,收漁稅”;為了管理郡國公田、邊郡屯墾,還設(shè)置有搜粟都尉、農(nóng)都尉、屬國農(nóng)都尉、護(hù)田校尉、屯田校尉、渠利田官、北假田官、辛馬田官、候農(nóng)令、守農(nóng)令、勸農(nóng)掾等官職。其中以趙過任搜粟都尉最為著稱?！斑^能為代田”,“其耕耘下種田器皆有巧便”,武帝使過教田太常、三輔,“又教邊郡及居延城,是后邊城、河?xùn)|、弘農(nóng)、三輔、太常民皆便代田,用力少而得谷多”(《食貨志》)?！豆茏印ぞ计酚小耙允聻檎钡睦魡莘?或?yàn)檗r(nóng)官系統(tǒng)的基層官吏。云夢秦簡中所提嗇夫多為吏嗇夫,如田嗇夫、倉嗇夫、庫嗇夫、司空嗇夫、苑嗇夫、皂嗇夫、采山嗇夫、漆園嗇夫、衡石嗇夫等。這類官嗇夫在漢仍存,記入文獻(xiàn)者有虎圈嗇夫、市嗇夫等。除大司農(nóng)外,據(jù)《漢書·食貨志》記載,水衡、少府、太仆諸卿因管轄領(lǐng)域大多與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有著比較密功的關(guān)系,亦往往“各置農(nóng)官”。太仆掌輿馬、主馬政。據(jù)《通典·職官七》云,秦邊郡置“六牧師令”,建立官營畜牧業(yè)基地,其下轄牧場稱牧師苑。秦國御廄,見于文獻(xiàn)者有“中廄”、“外廄”;見諸云夢秦簡《廄苑律》者有“大廄”、“宮廄”。20世紀(jì)70年代中葉,陜西省秦俑考古隊(duì)在始皇陵封土東側(cè)的上焦村西馬廄坑陶器刻辭中發(fā)現(xiàn)“左廄”、“小廄”名稱。除御廄外,秦地方亦有廄。秦簡有“廄嗇夫”一職,《秦會(huì)要訂補(bǔ)》謂秦“縣有廄騶”(p180)。西漢初,皇室僅有“廄馬百余匹”(《貢禹傳》),“自天子不能具醇駟,而將相或乘牛車”。漢武帝以后畜牧業(yè)迅速發(fā)展,據(jù)《漢舊儀》記載,“太仆牧師諸苑三十六所,分布北邊、西邊,以郎為苑監(jiān),官奴婢三萬人,分養(yǎng)馬三十萬頭。擇取教習(xí),給六廄。牛羊無數(shù),以給犧牲”;出現(xiàn)了“眾庶街巷有馬,阡陌之間成群”的繁盛局面。秦漢畜牧業(yè)以養(yǎng)馬業(yè)為基干,同時(shí)兼牧牛、羊、驢、騾、橐駝等?！稘h書·百官公卿表》太仆屬有“牧橐”令丞者,即以牧養(yǎng)駱駝為主。西漢武帝時(shí),郡縣沒入及無主田地增多,太仆屬官除廄、苑令丞外亦專設(shè)農(nóng)官,經(jīng)營農(nóng)業(yè),以供飼料、芻稿。東漢政治、經(jīng)濟(jì)重心稍稍東移,馬政作用削弱,太仆屬官多有削減。秦、西漢“天子六廄”,至東漢光武帝時(shí)“中興省約,但置一廄”(《百官志》)。少府,秦官,主山澤陂池之稅以供王之私用。據(jù)《漢書·王嘉傳》,少府和水衡所管帝室財(cái)政相加甚至多于大司農(nóng)都內(nèi)藏錢。桓譚《新論》謂漢定以來,“少府所領(lǐng)園地作務(wù)”收入達(dá)83萬,超過國家一年財(cái)稅收入一倍以上。西漢時(shí)少府機(jī)構(gòu)之大在諸卿中居第一位。少府屬官中有都水、均官長丞,雖以山水、市易稅收為主,但仍組織生產(chǎn)建設(shè),以開辟稅源增加收入。近年來考古工作者在安徽壽縣芍陂遺址發(fā)掘“都水官”鐵器,證明它是官府主持修復(fù)的水利灌溉工程。少府所管上林苑及其他池、澤、宮、囿,除游樂功能外亦兼事生產(chǎn)。長平大戰(zhàn)以后秦國虛民饑,應(yīng)侯請發(fā)五苑之草著、蔬菜、橡果、棗栗以活民(《外儲說右下》),可見苑囿所產(chǎn)果蔬數(shù)量之巨。漢武帝拜卜式為郎牧羊上林中,“羊肥息”(《平準(zhǔn)書》)?！妒酚洝ご笸鹆袀鳌份d“馬嗜苜蓿,漢使取其實(shí)來,于是天子始種苜蓿,蒲陶肥饒地。及天馬多,外國使來眾,則離宮別觀旁盡種蒲陶,苜蓿極望”,苑囿畜牧經(jīng)營亦盛。兩漢時(shí)期多有貸、假、賜苑池官田于民的記載,一方面緩解了土地矛盾,另一方面也增加了皇室和國家收入。這些土地有相當(dāng)一部分屬少府管轄農(nóng)地。少府財(cái)政主供帝室私用,但由于收入豐饒,羨余仍常用來補(bǔ)充國用。漢武帝時(shí),“為伐胡故,盛養(yǎng)馬,馬之往來食長安者數(shù)萬匹。卒掌者關(guān)中不足,乃調(diào)旁近郡。而胡降者數(shù)萬人皆得厚賞,衣食仰給縣官,縣官不給,天子乃損膳,解乘輿駟,出御府禁藏以贍之”(《食貨志下》)。水旱、饑饉賑恤費(fèi)用本應(yīng)由大司農(nóng)負(fù)擔(dān),《漢書·食貨志》謂天子“損膳省用,出禁錢以振元元”,所用當(dāng)為少府禁錢。漢宣帝神爵元年羌人反叛,“大司農(nóng)錢盡,乃以少府禁錢續(xù)之”(《食貨志下》)。從漢武帝時(shí)始,鹽鐵之利歸大司農(nóng),少府財(cái)政收入為之一降。少府所屬農(nóng)業(yè)經(jīng)營項(xiàng)目,也可能轉(zhuǎn)屬大司農(nóng)或郡國管理,以便