淺談地方國有城投公司在市場化轉(zhuǎn)型中面臨的財務(wù)管理難題

、前言伴隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，為了能夠更好地借助市場化手段推動地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，很多地方政府都成立了相應(yīng)的投融資平臺企業(yè)，城投公司就是其中的典型代表。而在新的發(fā)展環(huán)境下，推進(jìn)地方國有城投公司的市場化轉(zhuǎn)型，能夠顯著提升資源利用效率，加快地方國有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化布局，推動地方國有資產(chǎn)做實(shí)做強(qiáng)做優(yōu)。對于地方國有城投公司而言，在市場化轉(zhuǎn)型中，應(yīng)該切實(shí)做好財務(wù)管理工作，推動投融資模式的優(yōu)化升級，實(shí)現(xiàn)國有資本結(jié)構(gòu)的調(diào)整和優(yōu)化，這樣才能將其在推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用充分發(fā)揮出來。一、城投公司概述城投公司是對城市建設(shè)投資公司的簡稱，可以將其看做是地方政府主導(dǎo)的投融資平臺，本身市場化盈利能力略有不足，屬事業(yè)單位和國有獨(dú)資公司的性質(zhì)，主要通過政府補(bǔ)貼的方式進(jìn)行盈利。城投公司是政府實(shí)施城市建設(shè)的重要推手，在拓展城市建設(shè)資金籌集渠道、優(yōu)化城市建設(shè)資金安排等方面發(fā)揮著非常重要的作用，是其他企業(yè)無法替代的。然而，城投公司的服務(wù)面對的是城市基礎(chǔ)設(shè)施，與其他經(jīng)營性資產(chǎn)在運(yùn)營方面存在不同，想要將其在城市建設(shè)和發(fā)展中的作用充分發(fā)揮出來，需要探索出一套能夠契合區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的運(yùn)營體系。城投公司具備項(xiàng)目建設(shè)、投融資等功能，具備一定的財產(chǎn)權(quán)，也有著市場主體所需的各種條件，需要依照市場經(jīng)濟(jì)的基本原則進(jìn)行投融資，對國有資產(chǎn)進(jìn)行經(jīng)營管理，確保資產(chǎn)的有效利用。城市中的基礎(chǔ)設(shè)施有著各自不同的投入產(chǎn)出關(guān)系，想要確保其穩(wěn)定可靠運(yùn)行，不單單需要關(guān)注基本的運(yùn)營盈利能力，也必須在并不違背市場規(guī)則的前提下，突出社會效益和社會責(zé)任。另外，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是地方政府政績的重要組成部分，也是城市化進(jìn)程中非常重要的支撐，關(guān)系著城市居民的生產(chǎn)與生活，必須得到政府部門的高度重視，通過適加大財政支持的方式，提供有效的解決方案。城投公司具備政府委托其投資，以及履行部分政府職能的特征，需要清晰地界定好投融資與項(xiàng)目建設(shè)開發(fā)職能[1]。二、地方國有城投公司市場化轉(zhuǎn)型的制約因素部分城投公司在制定經(jīng)營決策時更關(guān)注政府政策，部分決策在市場環(huán)境下容易帶來財務(wù)風(fēng)險，當(dāng)前市場加速變化，需要不斷提升城投公司的整體風(fēng)險防控能力。雖然城投公司具備一定的風(fēng)險控制意識，但在財務(wù)管理上仍有較大的提升空間，如何優(yōu)化財務(wù)管理，織密財務(wù)風(fēng)控機(jī)制“防護(hù)墻”，加大風(fēng)險節(jié)點(diǎn)監(jiān)督檢查力度，提升應(yīng)對各類財務(wù)風(fēng)險的防范能力，是當(dāng)下多數(shù)城投公司重點(diǎn)關(guān)注的工作之一。地方國有城投公司在推動我國地方城鎮(zhèn)化建設(shè)以及城市經(jīng)濟(jì)增長方面，發(fā)揮出了非常積極的作用，但是伴隨著地方國有城投公司經(jīng)營性債務(wù)及政府類債務(wù)的快速增長，地方政府部門認(rèn)識到了對地方國有城投公司進(jìn)行監(jiān)管的重要性，改變了地方國有城投公司的定位，將其認(rèn)定為地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的運(yùn)營主體，將其政府融資功能逐步剝離，這種情況下，地方國有城投公司與地方政府間有著明晰的責(zé)任邊界，融資和經(jīng)營壓力的增長，要求其進(jìn)行市場化轉(zhuǎn)型。城投公司市場化轉(zhuǎn)型大致可以分為四個階段，第一階段，城投公司不再具備相應(yīng)政府職能，必須采取有效的措施來對自身面臨的債務(wù)問題進(jìn)行解決；第二階段，城投公司開始與地方政府建立起全新的市場契約關(guān)系；第三階段，城投公司逐步成長為得到各類市場主體認(rèn)可，能夠獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任同時自負(fù)盈虧的法人主體；第四階段，城投公司轉(zhuǎn)型成為地方國有企業(yè)，受市場的約束。一般認(rèn)為，在第三階段實(shí)現(xiàn)后，就可以認(rèn)為城投公司實(shí)現(xiàn)了成功的市場化轉(zhuǎn)型，第四階段屬于最終的轉(zhuǎn)型目標(biāo)。在實(shí)現(xiàn)市場化轉(zhuǎn)型的過程中，存在一定的制約因素：一是先天不足。地方國有城投公司設(shè)置的初衷是承接城市建設(shè)項(xiàng)目，為地方政府項(xiàng)目籌集資金，與現(xiàn)代企業(yè)和常規(guī)國有企業(yè)存在很大區(qū)別，個別城投公司甚至主要負(fù)責(zé)融資，其他職能在政府管理體制的約束下無法充分發(fā)揮出來。另外，地方政府對于地方國有城投公司市場化運(yùn)營管理重視不足，缺乏細(xì)致的規(guī)劃和有效的頂層設(shè)計，導(dǎo)致其無法融入市場化經(jīng)營理念[2]，經(jīng)營能力難以匹配快速變化的市場發(fā)展需求。二是債務(wù)較重。地方國有城投公司在經(jīng)營中，因?yàn)檎鲗?dǎo)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及項(xiàng)目投資、管理體制機(jī)制等因素，會積累大量的政府隱性債務(wù)，這些債務(wù)通常是由地方政府納入到相應(yīng)的預(yù)算中進(jìn)行償還。但是實(shí)際上，部分地方政府財力有限，負(fù)債規(guī)模高，加上債務(wù)管理和監(jiān)督機(jī)制欠缺完善性，很多時候都是依靠土地出讓等方式來對債務(wù)進(jìn)行化解。地方國有城投公司的債務(wù)往往都是采用的“借新還舊”的方式，缺乏足夠的財力以及操作空間去解決市場化轉(zhuǎn)型中遇到的各種問題。三是人資缺乏。地方國有城投公司屬于地方國有企業(yè)，在最初人員任命和聘用環(huán)節(jié)，一般都是由政府直接任命，相比其他國有企業(yè)，在薪酬待遇方面較好，而且工作環(huán)境良好，工作人員在工作中經(jīng)常沿用其在政府部門的思想及管理方式。這種情況下，地方國有城投公司的人力資源在層次結(jié)構(gòu)和管理水平方面遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法達(dá)到城投公司市場化轉(zhuǎn)型的要求。三、地方國有城投公司在市場化轉(zhuǎn)型中優(yōu)化財務(wù)管理的舉措地方國有城投公司市場化轉(zhuǎn)型發(fā)展中，與地方政府的關(guān)系不斷改善，想要確保市場化轉(zhuǎn)型的效果，尋找新的贏利點(diǎn)，地方國有城投公司必須切實(shí)做好財務(wù)管理工作，對財務(wù)管理中存在的問題進(jìn)行分析，找出其中的薄弱環(huán)節(jié)，提出有效的改進(jìn)建議。良好的財務(wù)管理可以幫助城投公司優(yōu)化決策，明確投資方向，促進(jìn)其投資收益的提高[3]。(一)完善財務(wù)管理制度財務(wù)管理制度應(yīng)該做到健全完善，與城投公司人事制度、內(nèi)控制度以及業(yè)務(wù)制度等建立起密切關(guān)聯(lián)，這樣才能為財務(wù)管理工作的順利實(shí)施提供良好支撐。在對財務(wù)管理制度進(jìn)行建設(shè)前，需要充分了解行業(yè)規(guī)范和市場發(fā)展情況，準(zhǔn)確把握內(nèi)部和外部環(huán)境。地方國有城投公司市場化轉(zhuǎn)型中，必須在保障國有資產(chǎn)安全的前提下，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)的保值增值，另外，也需要積極投資地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，帶動地方經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定健康發(fā)展，從這個角度分析，城投公司財務(wù)管理有著不同于其他類型企業(yè)的要求。應(yīng)該摒棄以往單純關(guān)注經(jīng)營業(yè)績考核的錯誤導(dǎo)向，從公司實(shí)際情況出發(fā)，確定好短期和中長期財務(wù)管理目標(biāo)，依照不同階段的目標(biāo)來對財務(wù)資源進(jìn)行優(yōu)化配置，提高財務(wù)管理的水平和質(zhì)量。(二)優(yōu)化財務(wù)管理手段地方國有城投公司市場化轉(zhuǎn)型中，想要對財務(wù)管理進(jìn)行有效應(yīng)用，發(fā)揮出其應(yīng)有的作用和價值，應(yīng)該對財務(wù)管理的手段進(jìn)行優(yōu)化，具體來講，可以從幾個方面著手：一是建立起資金管理小組，由各部門負(fù)責(zé)人擔(dān)任小組成員，針對項(xiàng)目的可行性、投入產(chǎn)出比以及資金使用需求等進(jìn)行全面深入分析，規(guī)避可能存在的投資風(fēng)險和違約風(fēng)險。二是完善風(fēng)險防范機(jī)制，對可能出現(xiàn)的風(fēng)險和問題進(jìn)行預(yù)測，確定好企業(yè)發(fā)展目標(biāo)，推動投融資計劃與企業(yè)財務(wù)管理工作的相互結(jié)合，將財務(wù)管理工作落到實(shí)處[4]。借鑒其他市場化企業(yè)財務(wù)管理的理念和方法，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，減少經(jīng)營不善引發(fā)的財務(wù)問題。將管理的重點(diǎn)放在投融資行為上，提高資金利用率，減少財務(wù)風(fēng)險發(fā)生的概率。三是建立起相應(yīng)的考核追責(zé)制度，對公司中存在的資金使用隨意、監(jiān)督管理不力的情況做出相應(yīng)考核及處罰。四是推動信息化建設(shè)，打造信息化財務(wù)管理平臺，提高財務(wù)管理工作的有效性。例如，可以從城投公司的發(fā)展需求出發(fā)，做好財務(wù)管理軟件和辦公系統(tǒng)的開發(fā)和優(yōu)化，對資金的支出情況進(jìn)行記錄，保障財務(wù)管理流程的公開性和透明性，促進(jìn)工作效率和工作質(zhì)量的提高。同時考慮信息安全問題，定期做好硬件設(shè)施和軟件系統(tǒng)的檢查工作，切實(shí)保障公司的財務(wù)信息安全。五是做好財務(wù)人員隊(duì)伍建設(shè)，加強(qiáng)財務(wù)人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)工作，通過定期或者不定期培訓(xùn)的方式提高財務(wù)人員的專業(yè)素質(zhì)，鼓勵財務(wù)人員積極考取會計相關(guān)專業(yè)資格證書，組織財務(wù)人員互相交流學(xué)習(xí)，做到揚(yáng)長避短，不斷提高財務(wù)人員的財務(wù)管理能力，樹立起良好的職業(yè)道德意識，激發(fā)財務(wù)人員的責(zé)任心和事業(yè)心，再配合激勵機(jī)制和淘汰機(jī)制，督促財務(wù)人員自主學(xué)習(xí)提升，以此來實(shí)現(xiàn)財務(wù)管理水平的提高。(三)加強(qiáng)融資管理一是應(yīng)該設(shè)置專門的融資與財務(wù)管理部門，通過兩個部門之間的配合后才能投資融資決策，同時也必須保障其各自的獨(dú)立性。融資方案需要與投資規(guī)模配套，對方案進(jìn)行公開，由相關(guān)人員集體做出決策。在融資方案實(shí)施的過程中，需要結(jié)合其運(yùn)營情況，開展定期總結(jié)評價。二是財務(wù)管理部門應(yīng)該加強(qiáng)與投融資部門的溝通交流，確保融資能夠依照資金需求計劃進(jìn)行落實(shí)，由財務(wù)管理部門負(fù)責(zé)資金使用情況的跟進(jìn)，及時對相關(guān)數(shù)據(jù)信息進(jìn)行統(tǒng)計，分析資金的使用成本和效率。三是城投公司應(yīng)該盡量降低融資所需的成本，提高資金的周轉(zhuǎn)速度。財務(wù)管理部門在落實(shí)好內(nèi)控管理工作的同時，也必須及時對財務(wù)信息進(jìn)行披露，確保投資方能夠充分了解公司的經(jīng)營及財務(wù)情況，增強(qiáng)其投資信心，確保資本市場能夠以更低的成本進(jìn)行融資。四是財務(wù)部應(yīng)該及時了解國內(nèi)外宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境及相關(guān)政策的變化情況，把握好金融市場動態(tài)，在提高公司信用等級的基礎(chǔ)上，對融資渠道進(jìn)行拓展，做好不同梯次融資項(xiàng)目的額度儲備，應(yīng)對潛在的不確定因素所帶來的風(fēng)險和影響。(四)發(fā)揮財政資金作用地方國有城投公司市場化轉(zhuǎn)型過程中，應(yīng)該充分發(fā)揮中央及地方財政資金的作用，加強(qiáng)資金管理工作，落實(shí)好促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會穩(wěn)定發(fā)展的相關(guān)舉措，推動總體發(fā)展戰(zhàn)略的貫徹實(shí)施，對存在的歷史遺留問題進(jìn)行解決。具體來講，一是應(yīng)該將上級各類資金的支持作用充分發(fā)揮出來，積極爭取各類財政資金資源，提高資金執(zhí)行進(jìn)度，加速財政政策效益的發(fā)揮。二是應(yīng)該做好財政類資金、資產(chǎn)、資源的清理、盤點(diǎn)和激活，依照“盡力而為、量力而行”的基本原則，將財政資金投入到關(guān)鍵領(lǐng)域。三是應(yīng)該結(jié)合財務(wù)數(shù)據(jù)信息，做好提前謀劃，更大力度地爭取財政資金，加大財政資金的杠桿作用。例如，可以借助縣改區(qū)的體制改革、2023年22期（8月上旬）新區(qū)(自貿(mào)區(qū)、高新區(qū)、經(jīng)開區(qū))成立或升格、區(qū)劃調(diào)整等行政變化關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，提供詳實(shí)的財務(wù)資料及全面科學(xué)的可行性方案，解決歷史遺留問題，為地方區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會的穩(wěn)定發(fā)展提供強(qiáng)勁助力。(五)加強(qiáng)資金使用監(jiān)管地方國有城投公司應(yīng)該做好資金使用監(jiān)管，對資金流向及相應(yīng)的會計核算方式進(jìn)行核查，對于違規(guī)使用資金的情況，應(yīng)該予以制止和糾正，保障資金運(yùn)行的高效性和安全性。同時加強(qiáng)資金動態(tài)管理，嚴(yán)格管控收支的所有環(huán)節(jié)，完善預(yù)算管理及考核機(jī)制，合理分配資金及資源，并明確各類資金的使用途徑。通過資金和預(yù)算的有效配合，加強(qiáng)對地方國有城投公司各項(xiàng)資金使用的管理，以此促進(jìn)地方國有城投公司財務(wù)管理職能的優(yōu)化，通過預(yù)算管理對城投公司各項(xiàng)資金、資產(chǎn)、資源進(jìn)行有效配置并不斷完善優(yōu)化，為資金的合理使用提供有力保障。四、結(jié)語總而言之，