基于文獻計量學的科技創(chuàng)新政策分析

基于文獻計量學的科技創(chuàng)新政策分析

0體制機制方面的障礙—引言“科學生產(chǎn)力”是馬克思主義的基本原則。改革開放初期，鄧小平同志理論了“科學科學技術是第一生產(chǎn)力”。在全球化時代,科技發(fā)展的最大外生變量是科技創(chuàng)新政策［１］。所謂科技創(chuàng)新政策,是指國家和地區(qū)為實現(xiàn)一定時期的科技、經(jīng)濟與社會發(fā)展目標而制定和推行的有關引導、激勵和支持創(chuàng)新活動及其成果應用的行動準則和公共措施［２］,其在引發(fā)創(chuàng)新活動、增強創(chuàng)新效率、推進科技成果產(chǎn)業(yè)化、提升國家競爭力、帶動經(jīng)濟社會快速發(fā)展等方面均具有十分顯著的影響力。我國自實施創(chuàng)新型國家戰(zhàn)略以來,相繼出臺了一系列科技創(chuàng)新政策,在宏觀層面為科技創(chuàng)新發(fā)展提供了制度規(guī)劃與保障。區(qū)域創(chuàng)新是促進國家創(chuàng)新的動力,也是企業(yè)開展創(chuàng)新活動的地理載體。地域差異性要求地方創(chuàng)新政策體系更有針對性和可操作性,因而相對于國家科技創(chuàng)新政策,地方科技創(chuàng)新政策在區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展中發(fā)揮著更重要的作用［３］。然而,目前關于區(qū)域科技創(chuàng)新政策制定的理論研究與實踐操作都尚未形成體系:理論方面的不足主要體現(xiàn)為研究內(nèi)容較為分散,或是聚焦于政策內(nèi)涵［４－５］,或是聚焦于區(qū)域政策差異［６－７］,導致未能構建起科技創(chuàng)新政策設計的系統(tǒng)指導框架,而且缺乏與區(qū)域環(huán)境緊密結合的實踐對策［８］;實踐方面的不足則主要體現(xiàn)為體制機制問題帶來的科技政策不完善［９］,而經(jīng)濟、社會、科技等方面的環(huán)境變化要求科技政策設計保持動態(tài)性創(chuàng)新［１０－１１］。總體而言,理論與實踐層面的不足不僅降低了理論研究的指導力度,而且導致政策制定存在或多或少的漏洞。政策的制定需要理論與實踐相結合。本文從山東省文件出發(fā),運用文獻計量學方法,對區(qū)域科技創(chuàng)新政策設計理論與實踐層面的相關問題進行分析,構建區(qū)域科技創(chuàng)新政策設計理論框架,并討論相應的實施要點。1政策文件的收集利用。在技術監(jiān)控在考慮自身資源及結合以往各地市政策文件整理經(jīng)驗的基礎上,對檢索內(nèi)容、檢索系統(tǒng)、檢索時間跨度及檢索內(nèi)容的整理作了如下規(guī)定:(1)檢索內(nèi)容借鑒《上海科技創(chuàng)新政策報告》的內(nèi)容劃分標準,將山東省科技創(chuàng)新政策劃分為科技投入、稅收激勵、金融支持、政府采購、知識產(chǎn)權、人才隊伍與科技平臺7項內(nèi)容,運用百度、Google等搜索引擎進行初步檢索。具體而言,運用“模仿替代”的方式,將上海市科技創(chuàng)新政策名稱中的“上海市”改為“山東省”,得到山東省發(fā)布的類似文件。盡管該方法并不具有很高的科學性,但它是一種快速獲得研究資源的有效途徑。(2)本文選擇“科技”、“創(chuàng)新”、“政策”作為關鍵詞,并運用3種途徑進行政策文件檢索:1在“中國知網(wǎng)”數(shù)據(jù)庫中檢索“主題”對應的文獻,并篩選出“內(nèi)容”中包含“山東”這一關鍵詞的文獻;2進入山東省人民政府、山東省科技廳、山東省經(jīng)濟和信息化委員會等政府機構網(wǎng)站進行檢索;3運用百度、Google等搜索引擎進行檢索。另外,為了進一步確保所收集政策文件的完備性,本文研究人員還與山東省科技廳有關部門合作,查詢相應的科技檔案來研究完善資料。(3)劉鳳朝、孫玉濤［１２］認為,2000年前后是我國科技政策全面發(fā)展時期,也是山東省加強科技創(chuàng)新政策制定時期［１３］。這一時期興起的信息技術極大地推動了科技發(fā)展,使得科技創(chuàng)新對經(jīng)濟社會的推動作用進一步提升,而科學技術作為核心競爭力已成為國家(區(qū)域)競爭的焦點。由于新世紀以來的科技發(fā)展與改革開放前20年面臨的情境具有較大差異,而本文研究目的在于指導新時代背景下區(qū)域科技創(chuàng)新政策設計,因此,將檢索時間跨度設定為2000-2012年。(4)從如下3個方面對檢索得到的政策文件進行整理:1將來源于不同途徑的文件進行對比分析,剔除重復收集的文件;2嚴格以省級政府部門發(fā)布的政策文件為標準,剔除來源于國家或地市政府的文件;3對未能完全包含發(fā)布時間、部門、內(nèi)容三要素的政策文件進行信息補充,實在無法補全信息的文件被剔除。經(jīng)過上述工作,最終得到133個適合本研究的政策文件。2山東省科技創(chuàng)新政策文件的文本量法分析2.1科技創(chuàng)新政策的穩(wěn)定性分析從政策文件數(shù)量年度分布折線(見圖1)可以看出,山東省科技創(chuàng)新政策文件的發(fā)布基本上可概括為3個時期。12000-2005年為初始發(fā)展期。這一時期發(fā)布的政策文件數(shù)為34件,占總量的25.56%,每年的文件發(fā)布數(shù)量不多,也沒有出現(xiàn)很大的波動。這一時期的科技創(chuàng)新工作主要依循改革開放以來形成的較為成熟的思維模式,而以往的政策制定經(jīng)驗已形成路線指導效應,使得山東省科技創(chuàng)新政策的制定較為穩(wěn)定。事實上,國家創(chuàng)新政策在該時期也得到了全面發(fā)展［１２］,這進一步為山東省科技創(chuàng)新政策文件的穩(wěn)定發(fā)布奠定了基礎;22006-2009年為波動發(fā)展期。這一時期發(fā)布的文件數(shù)為69件,占總量的51.88%,文件發(fā)布總量較大,并呈現(xiàn)出劇烈波動態(tài)勢,這主要是由于科技創(chuàng)新工作進入新的發(fā)展時期。2006年,黨中央、國務院作出了建設創(chuàng)新型國家的重大戰(zhàn)略決策,并制定了《國家中長期科學和技術發(fā)展規(guī)劃綱要(2006-2020)》,科學技術不僅僅是推動經(jīng)濟社會發(fā)展的生產(chǎn)力,更作為核心競爭力成為國家(區(qū)域)競爭的焦點。針對科技創(chuàng)新思維模式的新要求,山東省需要在對其加以適應的基礎上制定大量新政策,以保障科技創(chuàng)新工作沿著正確的路線開展,使得該時期文件呈現(xiàn)出數(shù)量多、波動大的特征;32010-2012年為穩(wěn)定發(fā)展期。這一時期發(fā)布的文件數(shù)為30件,占總量的22.56%,每年發(fā)文數(shù)量波動不大,表明在新的科技創(chuàng)新思想指導下,山東省科技創(chuàng)新政策的制定已趨于暫時性穩(wěn)定狀態(tài)?？梢灶A見,隨著《國家中長期科學和技術發(fā)展規(guī)劃綱要(2006-2020)》的進一步落實,山東省將對當前科技創(chuàng)新政策進行調(diào)整,并出臺一系列新政策。2.2聯(lián)合發(fā)布文件山東省科技創(chuàng)新政策文件由多個分屬不同級別的部門發(fā)布,且存在多部門聯(lián)合發(fā)布文件的情況。因此,本文作了如下處理:1將所有政策文件區(qū)分為省部級與省廳級,并在此基礎上進行細分;2對于由多部門聯(lián)合發(fā)布的文件,對所涉及的部門均加以計數(shù)。2.2.1科技創(chuàng)新保障機構分布從政策文件數(shù)量的部門分布來看(見圖2),山東省科技創(chuàng)新政策文件的發(fā)布呈現(xiàn)出如下特點;1省廳級文件數(shù)量較多,占文件總量的近70%,省部級文件也具有相當數(shù)量,超過文件總量的30%。省部級部門是指省委、省人大常委會、省政府、省政協(xié)四大班子,其發(fā)布的政策文件是全省科技創(chuàng)新工作開展的綱領性文件,通常具有數(shù)量少、影響大的特點。山東省科技創(chuàng)新的省部級政策文件占比重較大的原因可能是:新時代背景下的科技創(chuàng)新環(huán)境不斷發(fā)生巨大變化,山東省應外部環(huán)境要求不斷深化對科技創(chuàng)新的認識,同時在國家層面政策的指導下,山東省高度重視科技創(chuàng)新,持續(xù)完善配套政策,以保障國家政策能夠在與山東省情境有效結合中得到落實;2在省部級文件與省廳級文件內(nèi)部,不同機構文件的數(shù)量存在很大差異。在省部級文件中,由省政府發(fā)布的文件居多,占省部級文件總量的71.74%,表明省政府是科技創(chuàng)新活動中最主要的宏觀層面保障機構,這與省政府具有全面領導和管理省內(nèi)經(jīng)濟社會建設和各項行政事務的職權有關,而作為黨組織的省委及作為立法機構的省人大其工作焦點并不在此。在省廳級文件中,來自科技、財政及經(jīng)信3個部門的文件較多,分別占省廳級文件總量的44.86%、24.3%、12.15%,說明這3個部門是科技創(chuàng)新活動中最主要的執(zhí)行促進機構?？萍紡d的主要職能是負責全省科學技術進步工作的宏觀管理和統(tǒng)籌協(xié)調(diào),研究提出科學技術發(fā)展戰(zhàn)略和政策措施,擬定科學技術發(fā)展規(guī)劃,制定并組織實施科學技術計劃,管理全省高新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、農(nóng)業(yè)高新技術產(chǎn)業(yè)示范區(qū)和可持續(xù)發(fā)展實驗區(qū)的科學技術進步工作。因此,科技廳文件在省廳級文件中所占比例最大。財政廳是綜合管理全省財政收支、財稅政策及實施財政監(jiān)督的部門,其通過財政資金支持促進“市場失靈”的科技創(chuàng)新活動順利開展。因此,財政廳文件在省廳級文件中所占比例較大。經(jīng)信委的主要職能是統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、管理工業(yè)經(jīng)濟和信息化并制定相關政策。因此,經(jīng)信委文件在省廳級文件中也占有一定比例。其它省廳級部門發(fā)布的文件數(shù)量很少,累加僅占省廳級文件總量的18.66%,這些文件多與促進某類領域的科技創(chuàng)新活動有關,特定性較強,普及性較差。2.2.2執(zhí)行層面文件數(shù)量多,地方部門探索性較多探究不同政府部門科技創(chuàng)新政策文件的時段性,能夠揭示不同時期科技創(chuàng)新活動的政策主體,這有利于政府部門適時有效地參與到政策制定中來。因此,本文應用雷達圖分析政策文件發(fā)布時期與部門的關聯(lián)性(見圖3)。初始發(fā)展期,來自科技廳、財政廳及人大常委會的文件居多,分別占這個時期文件總量的55.56%、22.22%與13.89%,該時期延續(xù)了改革開放之后的模式,實質(zhì)是舊模式的成熟期,省部級的總體指導性文件早已成型,重點在于穩(wěn)定地落實。因此,科技廳、財政廳等的執(zhí)行層面文件數(shù)量較多。波動發(fā)展期,來自科技廳、省政府及財政廳的文件居多,分別占這個時期文件總量的34.78%、23.19%與18.84%,該時期是舊模式與新模式的交替時期,除了科技廳、財政廳等省廳級部門針對舊模式發(fā)布執(zhí)行層面的政策文件之外,還需省部級部門探索性地針對新模式發(fā)布宏觀指導層面的政策文件。穩(wěn)定發(fā)展期,來自省政府、經(jīng)信委、科技廳的文件居多,分別占這個時期文件總量的40%、16.67%與13.33%,在該時期新模式的內(nèi)涵已逐步清晰,使得省部級的指導性政策文件快速增長,而省廳級部門在這些文件的指導下及時轉(zhuǎn)變工作理念,針對新模式發(fā)布執(zhí)行層面的政策文件。值得一提的是,由于新模式下的科技創(chuàng)新活動對信息技術依賴性很大,因此,經(jīng)信委在政策文件發(fā)布中的地位逐步提升。2.3政治文件的內(nèi)容2.3.1自主創(chuàng)新產(chǎn)品采購方面的政策設計尚不多,人才對政策文件內(nèi)容的統(tǒng)計結果顯示(見圖4):山東省關于科技投入方面的政策文件數(shù)量,占統(tǒng)計總量的48.87%;自主創(chuàng)新產(chǎn)品政府采購與人才隊伍方面的政策文件較少,分別占統(tǒng)計總量的3.01%與4.51%;稅收激勵、金融支持、知識產(chǎn)權與科技平臺方面的政策文件也分別在統(tǒng)計總量中占有一定比例,但不算很高。社會主義現(xiàn)代化建設要在“科學技術是第一生產(chǎn)力”的指導下開展,這必然要求加大科技投入力度,不斷優(yōu)化投入結構、合理配置財政資源、提升資金使用效率等議題成為政府持續(xù)關注的首要問題,因此,科技投入方面的政策文件較多。自主創(chuàng)新產(chǎn)品政府采購方面的政策數(shù)量不多,究其原因主要有兩點:1政府采購工作不僅需要做好制度制定、清單更新工作,而且離不開有關部門的通力合作［１４］,這增加了政策設計的難度;2在經(jīng)濟全球化發(fā)展的當今社會,為了確保科技發(fā)展規(guī)劃不擾亂公平的市場環(huán)境,我國的自主創(chuàng)新政策已逐步與政府采購脫鉤,這也使得政府在采購政策的設計上十分謹慎。人才隊伍方面的政策文件數(shù)量也比較少,主要有如下幾點原因:現(xiàn)行體制下省委組織部統(tǒng)管人才隊伍建設,各部門制定科技創(chuàng)新人才隊伍政策的積極性不高;在人才工作方面,山東省科技、教育、經(jīng)濟等部門存在一定隔閡;人才工作周期性較長,難以快速取得成果,使得一些政府部門的工作積極性不高,執(zhí)行層面的文件制定不完善。2.3.2科技投入、金融支持、科技平臺與知識產(chǎn)權政策文件數(shù)量比較探究不同科技創(chuàng)新政策文件內(nèi)容的時段性,能夠揭示科技創(chuàng)新活動不同時期的政策需求,這有利于適時有效地制定科技活動所需政策。因此,本文應用雷達圖分析政策文件發(fā)布時期與內(nèi)容的關聯(lián)性(見圖5)。統(tǒng)計結果顯示:初始發(fā)展期關于科技投入的政策文件數(shù)量優(yōu)勢明顯,占該時期文件總量的73.53%,科技平臺的政策文件數(shù)量占11.76%,盡管也占有一定比例,但與科技投入方面的文件數(shù)量相比存在較大差距;波動發(fā)展期關于科技投入的政策文件數(shù)量占該時期文件總量的46.38%,數(shù)量優(yōu)勢明顯,科技平臺與知識產(chǎn)權方面的文件數(shù)量也占有一定比例,分別為14.49%與13.04%;穩(wěn)定發(fā)展期關于金融支持、科技投入、稅收激勵與知識產(chǎn)權方面的政策文件居多,分別占該時期文件總量的30%、26.67%、10%、13.33%?？梢园l(fā)現(xiàn),科技投入方面的政策文件在各個時期均占有很大比例,其它文件數(shù)量則因時期不同而出現(xiàn)數(shù)量上的差異,這主要是不同時期具有不同特質(zhì)所致。2.4科技創(chuàng)新政策文件和科技投入的發(fā)布規(guī)律通過以上對2000-2012年山東省科技創(chuàng)新政策的文獻計量分析,可以得出如下結論:(1)2000-2012年山東省科技創(chuàng)新政策的發(fā)布分為初始發(fā)展期、波動發(fā)展期與穩(wěn)定發(fā)展期。其中,初始發(fā)展期延續(xù)改革開放以來的科技創(chuàng)新舊模式,后兩個時期則進入新世紀的科技創(chuàng)新新模式,在新、舊模式更替的影響下,科技創(chuàng)新政策發(fā)布規(guī)律呈現(xiàn)出一定的循環(huán)性。(2)在初始發(fā)展期即舊模式成熟期,來自科技廳、財政廳及人大常委會的文件居多;在舊模式與新模式交接的波動發(fā)展期,來自科技廳、省政府及財政廳的文件居多;在穩(wěn)定發(fā)展期,新模式的內(nèi)涵已逐步清晰,來自省政府、經(jīng)信委、科技廳的文件居多。另外,隨著科技創(chuàng)新的發(fā)展,部門聯(lián)合發(fā)布政策文件的數(shù)量呈現(xiàn)顯著上升趨勢(見圖6),這主要由科技創(chuàng)新活動的復雜性增加所致,政策文件的設計需更多部門的協(xié)調(diào)與參與,這將是未來科技創(chuàng)新政策設計的主流趨勢之一。(3)關于科技投入的政策文件數(shù)量較多,貫穿于各個時期,說明山東省重視應用科技促進經(jīng)濟增長,但對于發(fā)揮市場作用促進科技創(chuàng)新的規(guī)律認識不足,致使過度關注科技投入的作用?？萍计脚_與知識產(chǎn)權方面的政策文件出現(xiàn)在多個時期,說明這兩項工作的開展具有長期持續(xù)性,不會一蹴而就。在穩(wěn)定發(fā)展期,金融支持、稅收激勵等經(jīng)濟層面的政策文件及科技投入、知識產(chǎn)權等科技層面的文件都比較多,說明政府部門已逐步認識到經(jīng)濟與科技的不可分離性,需要系統(tǒng)的制度體系來驅(qū)動科技創(chuàng)新發(fā)展。3區(qū)域科技創(chuàng)新政策的設計框架為科學的實踐需要科學的理論給予支撐。因此,應在理論與實踐相結合的基礎上構建區(qū)域科技創(chuàng)新政策設計框架。3.1國內(nèi)區(qū)域科技創(chuàng)新政策設計研究目前,國內(nèi)學者對我國區(qū)域科技創(chuàng)新政策相關內(nèi)容進行了大量研究,在如何進行政策設計方面基本形成了如下理論體系:1探討區(qū)域科技政策設計應遵循的原則,包括綜合協(xié)調(diào)性原則、差異性原則、可操作性原則、區(qū)域性原則［５］;2針對不同區(qū)域科技創(chuàng)新特征的不同,探討相應的創(chuàng)新戰(zhàn)略和政策選擇,將區(qū)域劃分為欠發(fā)達地區(qū)、老工業(yè)基地及大城市區(qū)域三大部分來開展研究［６，１５］;3探討區(qū)域科技創(chuàng)新政策體系的內(nèi)容,認為其應涵蓋直接政策與間接政策兩方面內(nèi)容,前者通過經(jīng)濟手段對區(qū)域創(chuàng)新行為進行物質(zhì)鼓勵,主要通過財政、金融等政策手段來進行,后者通過區(qū)域創(chuàng)新環(huán)境建設提高區(qū)域創(chuàng)新能力［４］。上述研究主要從宏觀層面開展,研究成果對科技政策設計具有借鑒價值,有必要將這些成果進行系統(tǒng)整合。從系統(tǒng)性研究方面來看,徐大可、陳勁［１６］在分析創(chuàng)新政策理念和知識的基礎上,基于社會科學理論、政府學習和政策實踐反饋三者之間的互動,提出了我國創(chuàng)新政策設計的概念性框架。他們認為科技政策制定必須與社會科學理論、政府學習形成互動關系,并涵蓋如下特點:政府和政策制定者要建立有效的學習機制;創(chuàng)新理論及其它社會科學研究能夠提供易于被政策制定者應用的研究成果;建立政策制定者、創(chuàng)新理論等社會科學研究者與政策目標對象之間的知識共享機制;對創(chuàng)新政策實踐進行反饋。顯然,這一研究更接近于微觀層面的分析,具有較強的可操作性?？傮w而言,當前理論研究為區(qū)域科技創(chuàng)新政策設計提出了如下建議:堅持科學原則的指導;區(qū)分不同區(qū)域及政策類型;做好社會科學理論、政府學習和政策實踐反饋的互動。3.2政府機構科技政策設計基于上述理論與實踐方面的經(jīng)驗指導,本文構建了區(qū)域科技創(chuàng)新政策設計的理論框架(見圖7)。針對這一框架,如下幾點內(nèi)容有必要加以說明:1對于政策制定部門,框架中僅列出了該時期參與政策制定的主要部門,而在政策實踐部分,加黑的項目是該時期制定的主要政策類型;2社會科學理論與政策實踐之間具有互動作用,政策實踐的每次反饋都將豐富社會科學理論內(nèi)容,進而由新理論指導下一時期的政策實踐;3不同時期、模式與政策制定活動的邊界都用虛線條表示,區(qū)域科技創(chuàng)新政策設計工作是一項長期性的工作,不同的時期、模式之間沒有確切的邊界,工作時期呈現(xiàn)循環(huán)性,當期的新模式將隨時間演進而變?yōu)榕f模式,科技政策設計工作應根據(jù)環(huán)境變化進行調(diào)整,實現(xiàn)科學性。根據(jù)上述模型,政府機構在進行科技政策設計時,有必要關注如下內(nèi)容,以提升工作效力。(1)政策制定部門應對與科技創(chuàng)新相關的社會科學理論進行深入研習,并從兩方面著手將這些理論知識與實踐情況進行結合:1將理論與自身的實際調(diào)研工作進行結合,脫離純粹的學術范式,探索出一套適合政策制定機構的社會科學理論體系,以此為基礎進行科技政策設計;2將理論與政策實踐反饋結果進行結合,應用這些結果豐富現(xiàn)有理論知識,并以新的理論知識指導政府機構開展下一時期的調(diào)查與政策設計工作。上述理論與實踐的結合將形成循環(huán)式系統(tǒng),不同政府機構之間應當進行良好的協(xié)調(diào),保障這一循環(huán)系統(tǒng)的運行不中斷。(2)政策制定部門應重視科技創(chuàng)新發(fā)展的時期與模式,在對外部環(huán)境尤其是經(jīng)濟社會發(fā)展環(huán)境進行系統(tǒng)分析的基礎上,明確當前的責任,并制定關鍵政策。在初始發(fā)展期,地方人大常委會、科技部門與財政部門起著相對重要的作用,應在重視科技投入與科技平臺方面政策設計長期持續(xù)性的同時,深入理解科技創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的內(nèi)涵,給予不同類型科技創(chuàng)新政策以科學合理的關注度。在波動發(fā)展期,地方政府、科技部門與財政部門起著相對重要的作用,應重點設計科技投入、科技平臺與知識產(chǎn)權方面的政策。在穩(wěn)定發(fā)展期,地方政府、科技部門與經(jīng)信委起著相對重要的作用,應重