第2講、公共管理學(xué)的主導(dǎo)理論

2023/10/11公共政策與管理學(xué)院第二講、公共管理學(xué)的主導(dǎo)理論西安交通大學(xué)朱正威2023/10/112023/10/11公共政策與管理學(xué)院公共管理學(xué)的主導(dǎo)理論?現(xiàn)代政府理論?公共選擇理論?政府失敗論?政府規(guī)制理論?新管理主義理論一、現(xiàn)代政府理論社會國家政府政府的基本職能社會：

社會是以共同的物質(zhì)資料的生產(chǎn)為基礎(chǔ)而相互聯(lián)系的人類共同體，富有能動性和創(chuàng)造性的個人是社會的基本構(gòu)成單位，而社會的基本職能則是為個人的生活、交往和生產(chǎn)活動提供必要的空間、自由及機(jī)會。構(gòu)成社會的基本要素是自然環(huán)境、人口和文化。政府國家

經(jīng)濟(jì)上占統(tǒng)治地位的階級為了維護(hù)和實(shí)現(xiàn)自己的階級利益，按照區(qū)域劃分原則而組織起來的，以暴力為后盾的政治統(tǒng)治和管理組織。國家是人類迄今為止創(chuàng)造的最重要的政治組織單位，它由政府、軍隊(duì)、警察、法庭、監(jiān)獄等構(gòu)成，是社會發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。

政府是一個政治體系，于某個區(qū)域訂立、執(zhí)行法律和管理的一套機(jī)構(gòu)。政府服務(wù)對象是人民，政府是由人民委任，代為管理國家的機(jī)構(gòu).政府只是行政權(quán)的代表，受立法機(jī)關(guān)訂立的法律約束，且需執(zhí)行司法機(jī)關(guān)的判決。由選舉產(chǎn)生的立法機(jī)構(gòu)有權(quán)解散政府."

2023/10/11公共政策與管理學(xué)院1、政府與國家

政府是國家構(gòu)成要素之一，而非國家的全部；國家主權(quán)是普遍、廣泛、無限制和統(tǒng)一而不可分的，而政府公共權(quán)力是有限的，并且通常要在權(quán)限或職能上進(jìn)行具體限度和界定；

國家對于社會生活的重要性高于政府；

國家是特定社會中統(tǒng)治階級與被統(tǒng)治階級組成的統(tǒng)一體，而政府卻是統(tǒng)治階級進(jìn)行階級統(tǒng)治的組織和工具。2023/10/11公共政策與管理學(xué)院2、政府的特性

階級性。公共性。權(quán)威性。整體組織性特定的職能規(guī)定性。2023/10/11公共政策與管理學(xué)院3、現(xiàn)代政府組織和運(yùn)行的基本原則

人民主權(quán)原則有限政府原則責(zé)任原則法治原則2023/10/11公共政策與管理學(xué)院4、政府職能

政府職能是政府在社會中所承擔(dān)的職責(zé)和功能，它反映了政府的實(shí)質(zhì)和活動的內(nèi)容。政府職能的本質(zhì)上是將統(tǒng)治階級意志具體化，代表統(tǒng)治階級實(shí)行政治統(tǒng)治和社會管理。2023/10/11公共政策與管理學(xué)院政府的一般職能維持統(tǒng)治秩序和社會秩序；調(diào)整社會關(guān)系和實(shí)行社會監(jiān)督；對社會經(jīng)濟(jì)生活進(jìn)行控制或施加影響；管理公共服務(wù)事業(yè)，發(fā)展社會福利；發(fā)展與他國的政治、經(jīng)濟(jì)和文化關(guān)系；維護(hù)國家主權(quán)，保衛(wèi)國家領(lǐng)土完整，防止外來威脅、干涉和侵犯。

二、公共選擇理論“哈韋路假設(shè)”的破產(chǎn)公共選擇理論實(shí)際是當(dāng)代西方經(jīng)濟(jì)學(xué)的一個分支，同時也是現(xiàn)代政治學(xué)的一個重要領(lǐng)域。它運(yùn)用現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)的邏輯和方法，分析現(xiàn)實(shí)生活中政治個體的行為特征和政治團(tuán)體特別是政府的行為特點(diǎn)；并以人的自利作為出發(fā)點(diǎn)，來解釋政府部門普遍存在官僚作風(fēng)、政府管理出現(xiàn)偏差以及由政府行為導(dǎo)致社會資源浪費(fèi)的原因。2023/10/11公共政策與管理學(xué)院公共選擇理論產(chǎn)生的背景

公共選擇理論發(fā)端于20世紀(jì)60年代，它的創(chuàng)始人是美國學(xué)者詹姆斯·布坎南，他1986年獲諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎。瑞典皇家科學(xué)院認(rèn)為，公共選擇理論“彌補(bǔ)了傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)理論缺乏獨(dú)立的政治決策分析的缺陷，有助于解釋政府預(yù)算赤字為何難以消除的原因”。2023/10/11公共政策與管理學(xué)院布坎南：“公共選擇是政治上的觀點(diǎn)，它把經(jīng)濟(jì)學(xué)家的工具和方法大量應(yīng)用于集體或非市場決策而產(chǎn)生”，“它是觀察政治制度的不同方法”。因而公共選擇理論又被稱作“政治經(jīng)濟(jì)學(xué)”、“行政經(jīng)濟(jì)學(xué)”、“官僚經(jīng)濟(jì)學(xué)”。2023/10/11公共政策與管理學(xué)院公共選擇理論產(chǎn)生的背景

二戰(zhàn)以后凱恩斯主義成為新主流經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論支柱，主張政府積極干預(yù)經(jīng)濟(jì)，主動采取措施刺激需求，以彌補(bǔ)市場缺陷。但市場并沒有按照凱恩斯主義所設(shè)想的那樣來運(yùn)行，而是出現(xiàn)了始料未及的滯漲危機(jī)。說明在市場失敗的背后同時可能存在政府失敗，以“反對國家干預(yù)，主張放任自由”的“新自由主義”開始復(fù)興；

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公共選擇理論的要義

1、公共選擇理論是對政府決策過程的經(jīng)濟(jì)分析。（本質(zhì)）2、公共選擇理論的核心是對投票及其相關(guān)決策程序的研究。（核心政府決策）3、公共選擇理論是研究集體決策的科學(xué)。（決策方式）兩層含義：一是集體性。單個人自己的決策不在考慮范圍之內(nèi)，但凡是有人群的地方集體決策就不可避免，因而公共選擇成為必需的；二是規(guī)則性。決策就是指定規(guī)則，在人與人之間存在偏好差異的情況下，必須決定規(guī)則以使人們的行為協(xié)調(diào)起來，因此，人們必須進(jìn)行決策以選擇那些能夠反映和滿足一般人偏好的規(guī)則。公共選擇研究的集體決策范圍包括國家、政府國防警察消防教育環(huán)保財(cái)產(chǎn)權(quán)分配等等政治問題。4、公共選擇指在市場經(jīng)濟(jì)條件下，以個人利益最大化為內(nèi)在動力，通過民主投票實(shí)現(xiàn)的對公共經(jīng)濟(jì)的合理決策。（經(jīng)濟(jì)分析的前提）2023/10/11公共政策與管理學(xué)院公共選擇理論的方法論

公共選擇理論的方法論歸結(jié)為三個要素：個人主義、經(jīng)濟(jì)理性和交易政治。個人主義是微觀經(jīng)濟(jì)分析的出發(fā)點(diǎn)，同樣也被看成是集體行為的出發(fā)點(diǎn)。公共選擇注重于分析個人行為，如投票人、政治家和官員的行為，分析個人行為如何通過政治過程而對整個經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生影響。經(jīng)濟(jì)理性原則認(rèn)為，人是利己主義的，追求個人利益和效益最大化，其活動受個人利益驅(qū)動與導(dǎo)向。公共選擇理論認(rèn)為人們在政治領(lǐng)域中也是如此，因此由個人組成的國家或政府不應(yīng)被看成是以大眾利益服務(wù)為目的的。交易政治認(rèn)為政治在公共選擇理論中被視為一個在解決利益沖突時進(jìn)行交換達(dá)成協(xié)議的過程，含有交易的性質(zhì)。2023/10/11公共政策與管理學(xué)院公共選擇理論的基本觀點(diǎn)

公共選擇理論把政治舞臺模擬成經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的交易市場，供方是政府、政治家、官僚和黨派，需方是公眾、選民和納稅人，他們的行為始終遵循著一個共同的效用最大化原則，即選民總是把選票投給那些最能滿足自己利益的人；政治家和官僚則總是對那些能滿足自己利益的議案報以青睞。——以權(quán)謀私。2023/10/11公共政策與管理學(xué)院市場決策與非市場決策的聯(lián)系與區(qū)別內(nèi)容媒體杠桿主體動力經(jīng)濟(jì)市場物物交換（商品）鈔票價格（等價交換、平等自愿）個人之間可進(jìn)行的簡單交易（個人、廠商）個人利益最大化政治市場參與者公共承認(rèn)的公共產(chǎn)品的成本（政策、法律制度）選票規(guī)則（不平等性和強(qiáng)制性服從與統(tǒng)治）個人或集體之間進(jìn)行的復(fù)雜交易（政客、組織）2023/10/11公共政策與管理學(xué)院公共選擇理論給公共管理的貢獻(xiàn)之一公共選擇學(xué)者從經(jīng)濟(jì)學(xué)的假設(shè)、理論和方法入手來研究政治和公共決策問題，為公共政策和政治學(xué)研究提供了一個新的視野、新的研究途徑；他用方法論個人主義來取代作為傳統(tǒng)政治學(xué)主導(dǎo)途徑的方法論集體主義，是對公共政策研究政治學(xué)途徑的有益補(bǔ)充或擴(kuò)展。

2023/10/11公共政策與管理學(xué)院公共選擇理論給公共管理的啟發(fā)之二公共選擇學(xué)者豐富了當(dāng)代政策科學(xué)和政治學(xué)理論，如它的非市場決策理論、政府失敗論、國家與政黨理論、投票規(guī)則的損益分析、官僚體制與代議制民主的分析，擴(kuò)展或補(bǔ)充了當(dāng)代政策科學(xué)和政治學(xué)的理論研究。

2023/10/11公共政策與管理學(xué)院公共選擇理論給公共管理的啟發(fā)之三

有助于對當(dāng)代西方國家公共政策過程的本質(zhì)及其局限性的認(rèn)識，也加深了對人類公共決策過程及其規(guī)律性的認(rèn)識。

公共選擇理論把分析政府行為效率及尋求促使政府最有效工作的制約體系作為最高準(zhǔn)則。認(rèn)為市場有局限性，會失敗，需要政府干預(yù)，然而政府的介入只是提供把事情辦得更好的可能性，并不具有必然性。選民和政治家的“經(jīng)濟(jì)人”特征，以及“政治市場”運(yùn)行的特殊性決定了政府工作的低效和政策偏差。

2023/10/11公共政策與管理學(xué)院三、“政府失敗”理論

20世紀(jì)50—60年代，凱恩斯主義減輕和延緩了危機(jī)對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的巨大沖擊和破壞，避免了30年代大危機(jī)的重演，使西方國家獲得了長達(dá)20多年的經(jīng)濟(jì)高速度增長。許多國家由此以為找到了解決“市場失靈”的靈丹妙藥。然而遺憾的事，60年代末，西方各國出現(xiàn)了前雖未有的雙重“瘟疫”——經(jīng)濟(jì)停滯和通貨膨脹。人們又開始懷疑凱恩斯主義的運(yùn)用，把強(qiáng)化政府干預(yù)而導(dǎo)致的滯脹現(xiàn)象稱為“政府失敗”。2023/10/11公共政策與管理學(xué)院關(guān)于“政府失敗”公共選擇理論等新自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)家把“經(jīng)濟(jì)人”的假定引入政治市場后發(fā)現(xiàn)，政府和選民就是政治市場的“生產(chǎn)者”和“消費(fèi)者”。既然公務(wù)員也是經(jīng)濟(jì)人，也具有任何人所具有的一切缺點(diǎn)，而政府是由這些普通而有缺點(diǎn)的人所組成，那么政府也就具有人類本性所不能克服的缺點(diǎn)。從這個角度看，政府本身并不比任何機(jī)構(gòu)更有效、更正確。2023/10/11公共政策與管理學(xué)院政府失敗的具體表現(xiàn)濫用權(quán)力的傾向嚴(yán)重的官僚主義較大的盲目性政府部門擴(kuò)張的內(nèi)在動機(jī)2023/10/11公共政策與管理學(xué)院公共管理學(xué)研究政府失敗的視角關(guān)于政府行為的低效率

關(guān)于政府自我膨脹

關(guān)于政府尋租行為

2023/10/11公共政策與管理學(xué)院關(guān)于政府行為的低效率

第一、政府政策的低效率；第二、政府工作機(jī)構(gòu)的低效率；

缺乏競爭機(jī)制；缺乏成本控制的積極性；監(jiān)督信息不完備。2023/10/11公共政策與管理學(xué)院關(guān)于政府自我膨脹

第一、政府部門人員的擴(kuò)張；第二、政府部門的財(cái)政增長；第三、政府作為公共物品的提供者和外部性影響的消除者角色時的擴(kuò)張。2023/10/11公共政策與管理學(xué)院關(guān)于政府尋租行為

在經(jīng)濟(jì)學(xué)中，“租”或“經(jīng)濟(jì)租”的原意是指在一種生產(chǎn)要素的所有者獲得的收入中，超出這種要素的機(jī)會成本的剩余。在社會經(jīng)濟(jì)處于總體均衡狀態(tài)時，各種生產(chǎn)要素在各個產(chǎn)業(yè)部門中的使用和配置都達(dá)到了使其機(jī)會成本和要素收入相等。如果某個產(chǎn)業(yè)的要素收入高于其他產(chǎn)業(yè)的要素收入，在該產(chǎn)業(yè)中就存在著該要素的經(jīng)濟(jì)租。2023/10/11公共政策與管理學(xué)院公共管理理論視野中的尋租

公共選擇理論認(rèn)為，一切由于行政權(quán)力干預(yù)市場經(jīng)濟(jì)活動，造成不平等競爭環(huán)境而產(chǎn)生的收入都稱為“租金”，而對這部分利益的尋求與竊取活動則稱之為尋租行為。2023/10/11公共政策與管理學(xué)院尋租行為大致有3種形式

其一、通過游說或賄賂等手段直接獲取租金；其二、通過各種手段改變政策環(huán)境來間接獲取租金，如設(shè)定新的進(jìn)口和生產(chǎn)配額等；其三、進(jìn)行表面上為生產(chǎn)的投資活動，但真正目的不是從中獲得利潤，而是力爭達(dá)到政府確定的一些標(biāo)準(zhǔn)，以此獲得政府的某些優(yōu)惠或補(bǔ)貼性租金。2023/10/11公共政策與管理學(xué)院尋租行為給社會帶來巨大的浪費(fèi)

尋租者為獲取政府的特殊保護(hù)要耗費(fèi)巨大的精力和財(cái)力；政府及公務(wù)人員要耗費(fèi)時間精力進(jìn)行反賄賂反游說；獲得成功的尋租者，借助政府干預(yù)，使得相關(guān)生產(chǎn)者和消費(fèi)者付出沉重代價。2023/10/11公共政策與管理學(xué)院政府在尋租活動中的角色尋租是尋租者從政府獲得的特許，從而對某種社會經(jīng)濟(jì)資源具有壟斷權(quán)，保證尋租者的更高經(jīng)濟(jì)利益，因此，政府在尋租的過程中扮演的是被動的角色。但，在長期尋租活動的影響下，政府所扮演的角色正由被動走向主動。2023/10/11公共政策與管理學(xué)院“創(chuàng)租”與“抽租”政治創(chuàng)租是指政府官員利用行政干預(yù)的辦法來增加企業(yè)利潤，人為地創(chuàng)造租，誘使企業(yè)“進(jìn)貢”作為得到這些租的條件；抽租是指政府官員故意提出某項(xiàng)會使企業(yè)利益受損的政策作為威脅，迫使企業(yè)割讓部分利益給予政府官員。創(chuàng)租和抽租促進(jìn)了尋租活動的普遍性和經(jīng)常性，也極大地降低了政府效率。2023/10/11公共政策與管理學(xué)院公共管理理論對避免政府失敗提出的措施

改革憲制；建立競爭機(jī)制，約束政府稅收和支出行為；建立激勵機(jī)制。

2023/10/11公共政策與管理學(xué)院四、政府規(guī)制理論

現(xiàn)代西方規(guī)制理論是從國家干預(yù)主義理論中派生出來的。它主要研究在市場經(jīng)濟(jì)體制下政府或公共管理機(jī)構(gòu)如何依據(jù)一定的法律、法規(guī)對市場微觀經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行制約、干預(yù)或管理。又被稱為規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)。2023/10/11公共政策與管理學(xué)院規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本觀點(diǎn)

市場的局限性和市場失靈是政府或公共管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行規(guī)制的必要條件。政府或公共管理機(jī)構(gòu)針對市場失靈的現(xiàn)象，設(shè)計(jì)出相應(yīng)的規(guī)制制度來調(diào)節(jié)市場，約束和規(guī)范經(jīng)濟(jì)主體的行為，以保證整個社會經(jīng)濟(jì)規(guī)范有序的運(yùn)行。2023/10/11公共政策與管理學(xué)院規(guī)制的基本內(nèi)容：1、公益事業(yè)政策中的規(guī)制，主要以處理自然壟斷為目的，以維護(hù)帕累托最優(yōu)；2、保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益、公開信息、保護(hù)知識產(chǎn)權(quán)等法律的規(guī)制，主要以處理信息不對稱為目的；3、針對外部不經(jīng)濟(jì)性問題進(jìn)行社會性規(guī)制；4、針對非價值物品進(jìn)行社會性規(guī)制；5、社會福利和社會保障制度中的規(guī)制，主要是為提供公共物品；2023/10/11公共政策與管理學(xué)院規(guī)制的基本內(nèi)容：6、民商法及反不正當(dāng)競爭法中的規(guī)制，主要為解決不完全競爭問題；7、財(cái)稅、金融政策中的規(guī)制，主要以保證分配的公正、和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長為目的；8、產(chǎn)業(yè)政策和振興科技中的規(guī)制，以處理多樣化市場失靈相關(guān)問題為目的；9、保護(hù)環(huán)境、土地及自然資源、勞動保護(hù)等政策中的規(guī)制。2023/10/11公共政策與管理學(xué)院政府規(guī)制產(chǎn)生的原因政府規(guī)制產(chǎn)生的直接原因是“市場失敗”。微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)證明，在自然壟斷、外部性、信息非對稱性等場合下，市場不能自行達(dá)到完全競爭狀態(tài)。而且，即使市場達(dá)到完全競爭均衡，也不能保證實(shí)現(xiàn)人們所合意的資源帕累托最優(yōu)配置，因?yàn)楦偁幮允袌鰴C(jī)制不能自行解決收入的公平分配、社會福利保障和醫(yī)療保險、“有害商品”等問題。2023/10/11公共政策與管理學(xué)院

政府對經(jīng)濟(jì)活動的規(guī)制是客觀存在的，20世紀(jì)中期在發(fā)達(dá)國家形成了對自然壟斷行業(yè)進(jìn)行價格和準(zhǔn)入規(guī)制為中心的龐大的政府規(guī)制體系。證券交易委員會（SE）聯(lián)邦電力委員會（FPC）聯(lián)邦通信委員會（FCC）聯(lián)邦能源規(guī)制委員會（FERC）民用航空委員會（CAB）2023/10/11公共政策與管理學(xué)院放松規(guī)制和改革規(guī)制20世紀(jì)70年代以后，西方國家開始了放松規(guī)制和改革規(guī)制的進(jìn)程。主要原因：第一、產(chǎn)業(yè)融合；第二、現(xiàn)代自然壟斷行業(yè)專業(yè)化分工的要求；第三、世界經(jīng)濟(jì)一體化的迅猛發(fā)展。2023/10/11公共政策與管理學(xué)院放松規(guī)制的內(nèi)容其一、完全撤消對被規(guī)制產(chǎn)業(yè)的各種價格、