公共行政學(xué)課件-第十章行政效率

一、效率與績(jī)效

1、效率探源效率：最早出現(xiàn)于拉丁文，是一個(gè)哲學(xué)術(shù)語(yǔ)，意思是“有效的因素”；19世紀(jì)末引入機(jī)械工程學(xué)和物理學(xué)，產(chǎn)出的能量（功）/投入消耗的能量；后來(lái)引入經(jīng)濟(jì)學(xué)和管理學(xué)，泛指社會(huì)活動(dòng)取得的結(jié)果和所消耗的勞動(dòng)量的比率；科學(xué)管理運(yùn)動(dòng)后，引用于行政管理，1890年，美國(guó)洲際貿(mào)易委員會(huì)在舉行是否提價(jià)的聽(tīng)證會(huì)上，決定將“泰羅制”確定為“效率”。2、行政效率是行政工作的結(jié)果和消耗之比，即國(guó)家行政機(jī)關(guān)和行政人員從事行政管理活動(dòng)所取得的產(chǎn)出與所投入的各種資源之間的比例。第一頁(yè)第二頁(yè)，共19頁(yè)。3、行政效率是衡量行政行為的重要標(biāo)準(zhǔn)，也是行政學(xué)研究的主題。威爾遜《行政學(xué)之研究》，“行政學(xué)研究的目的在于了解：首先，政府能夠適當(dāng)?shù)睾统晒Φ剡M(jìn)行什么工作。其次，政府怎樣才能以盡可能高的效率及在費(fèi)用或能源方面用盡可能少的成本來(lái)完成這些適當(dāng)?shù)墓ぷ鳌保姓Y源：稀缺性，人、財(cái)、物、時(shí)間、空間、信息行政產(chǎn)出（輸出）：行政活動(dòng)得到的結(jié)果，組織的活動(dòng)或提供的服務(wù)。行政效益：行政產(chǎn)出對(duì)社會(huì)產(chǎn)生的影響，實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)的程度。第二頁(yè)第三頁(yè)，共19頁(yè)。分析與思考：分析：產(chǎn)出和效益的區(qū)別在于，如同知道小鳥(niǎo)振動(dòng)了多少下翅膀并不等于知道小鳥(niǎo)飛了多遠(yuǎn)行政效率是一個(gè)比值，而不是一個(gè)矢量?！傲俊钡母拍??？?jī)效：performance，經(jīng)濟(jì)、效率、效益，3E。公平，4E?！百|(zhì)”的概念。經(jīng)濟(jì)economy：關(guān)心“投入”、資源，花了多少錢(qián)。效率efficiency：投入產(chǎn)出比。效益effectiveness：關(guān)心“情況是否得到了改善”，達(dá)到目標(biāo)的程度。1、狀態(tài)的改變程度，比如人均壽命、基尼系數(shù)等；2、行為的改變幅度，越軌行為、犯罪行為是否減少。公平equity：成本和效益在不同集團(tuán)之間如何分配。機(jī)會(huì)公平、代際公平。第三頁(yè)第四頁(yè)，共19頁(yè)。帕累托最優(yōu)（使一個(gè)人境況變好的同時(shí)不能使其他人的境況變壞，保證最低福利，比如排隊(duì)買(mǎi)票時(shí)新增一個(gè)售票窗口，反之，插隊(duì)）。帕累托改進(jìn)。

效率是指最有效地使用社會(huì)資源以滿(mǎn)足人類(lèi)的愿望和需要。更準(zhǔn)確地說(shuō)，在不會(huì)使其他人的情況變壞的前提條件下，一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)如果不能再有可能增進(jìn)任何人的福利，那么該項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)就是有效率的。（薩謬爾森，《經(jīng)濟(jì)學(xué)》，第16版，p2）

邊沁的功利主義：最大多數(shù)人的最大幸福。第四頁(yè)第五頁(yè)，共19頁(yè)。羅爾斯準(zhǔn)則（合乎最少受惠者的最大利益。原初狀態(tài)，無(wú)知之幕，最大最小原則）。

微觀分離：組織得很好的少數(shù)人剝削多數(shù)人宏觀分離：多數(shù)人剝削少數(shù)人。這是民主政治的基本內(nèi)在問(wèn)題，政治權(quán)力為多數(shù)人擁有，而稅收大部分由少數(shù)人承擔(dān)。第五頁(yè)第六頁(yè)，共19頁(yè)。1、技術(shù)效率和配置效率技術(shù)效率：X—無(wú)效率，各項(xiàng)投入是否得到了充分有效的利用。配置效率：資源投入是否達(dá)到了最佳組合。黃油還是大炮？2、靜態(tài)效率和動(dòng)態(tài)效率靜態(tài)效率：在特定時(shí)點(diǎn)上能否有效利用資源，測(cè)定特定時(shí)點(diǎn)上的投入和產(chǎn)出比率。動(dòng)態(tài)效率：在不增加投入的情況下，在一定時(shí)期內(nèi)提高管理、服務(wù)的能力和水平，即投入產(chǎn)出比率在一定時(shí)期的變動(dòng)率。二、行政效率的類(lèi)型第六頁(yè)第七頁(yè)，共19頁(yè)。

3、微觀績(jī)效、中觀績(jī)效和宏觀績(jī)效微觀層面：個(gè)人的工作效率、業(yè)績(jī)中觀層面：政府部門(mén)（組織）完成本部門(mén)工作任務(wù)的情況如何。宏觀層面：政府是否滿(mǎn)足社會(huì)和民眾的需求、政治是否穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)是否繁榮、人民生活水平是否提高第七頁(yè)第八頁(yè)，共19頁(yè)。思考問(wèn)題

微觀績(jī)效與中觀績(jī)效、宏觀績(jī)效的關(guān)系如何？

績(jī)效考核指標(biāo)的設(shè)置不能鼓勵(lì)與目標(biāo)相悖的潛在行為。對(duì)警察的考核不能簡(jiǎn)單以抓捕的罪犯人數(shù)、罰款的數(shù)目來(lái)衡量。這很容易激勵(lì)警察制造冤假錯(cuò)案，濫用權(quán)力。

案例：2001年8月11日，甘肅某縣公安局緝毒隊(duì)攔截搜查到3669克海洛因，司機(jī)被判死刑，副局長(zhǎng)和隊(duì)長(zhǎng)成為緝毒英雄。司機(jī)家人上訴認(rèn)為毒品來(lái)源不明。甘肅省公安廳對(duì)毒品進(jìn)行檢驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)毒品是假的。后終于發(fā)現(xiàn)毒品是警察托人加工的。警察作假是因?yàn)樵摽h每年考核都不能完成緝毒任務(wù)，并且在全地區(qū)的排名中總是倒數(shù)第一。另外，繳獲1克毒品可以獲獎(jiǎng)金30元?！蹲约赫胰诉\(yùn)毒自己抓，臨洮，兩警察如此立功》，載《都市快報(bào)》，2003-06-18，第二版。）

第八頁(yè)第九頁(yè)，共19頁(yè)。效率批判：

效率評(píng)價(jià)的維度（標(biāo)準(zhǔn)）阿馬蒂亞·森的效率觀，認(rèn)為經(jīng)濟(jì)學(xué)的效率（前述）的是基于“工程學(xué)”的主流經(jīng)濟(jì)學(xué)的效率存在問(wèn)題（技術(shù)效率和帕雷托效率），效用或福利來(lái)衡量效率的，只關(guān)心最基本的邏輯問(wèn)題，忽略了人類(lèi)的最終目的是什么，人的美德或一個(gè)怎樣活著等問(wèn)題，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)學(xué)貧困，主張以個(gè)人的自由來(lái)衡量效率，含有肯定性自由（基本的可行能力——免受困苦，諸如饑餓、營(yíng)養(yǎng)不良、不可避免的疾病、過(guò)早死亡之類(lèi)，以及能夠識(shí)字算數(shù)、享受政治參與等）擴(kuò)展自由是發(fā)展的首要目的，主要手段。觀點(diǎn)：對(duì)傳統(tǒng)效率觀的批判第九頁(yè)第十頁(yè)，共19頁(yè)。三、績(jī)效評(píng)估（一）績(jī)效評(píng)估績(jī)效評(píng)估是對(duì)政府在履行公共職能、實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo)過(guò)程中的投入、產(chǎn)出和外部效應(yīng)進(jìn)行測(cè)定、評(píng)價(jià)和等級(jí)劃分。政府績(jī)效評(píng)估體現(xiàn)了公共管理的新思維，標(biāo)志著公共管理從“效率優(yōu)位”轉(zhuǎn)向“質(zhì)量?jī)?yōu)位”和公共管理的范式轉(zhuǎn)變。政府績(jī)效評(píng)估興起于西方，與新公共管理運(yùn)動(dòng)遙相呼應(yīng)，大規(guī)模公共組織績(jī)效評(píng)估始于20世紀(jì)70年代，80年代開(kāi)始倍受青睞。理論上，經(jīng)濟(jì)學(xué)家、管理學(xué)家和公共管理學(xué)者如西蒙、奧斯本、科恩等人作了廣泛的研究；實(shí)踐上，英國(guó)撒切爾夫人政府、美國(guó)克林頓政府推動(dòng)了績(jī)效評(píng)估的應(yīng)用。

第十頁(yè)第十一頁(yè)，共19頁(yè)。（二）評(píng)估的功能1、

監(jiān)督功能

上級(jí)對(duì)下級(jí)進(jìn)行工作檢查，監(jiān)督下級(jí)是否按質(zhì)按量地完成任務(wù)。公民對(duì)政府的監(jiān)督。責(zé)任落實(shí)。結(jié)果取向。顧客導(dǎo)向?！瓣?yáng)光行政”。2、

激勵(lì)功能有競(jìng)爭(zhēng)才會(huì)產(chǎn)生動(dòng)力，有比較才會(huì)產(chǎn)生激勵(lì)。提高組織績(jī)效。使決策者變得敏感。在績(jī)效評(píng)估中可以發(fā)現(xiàn)本單位與其他單位的績(jī)效差距，并可以分析原因癥結(jié)所在。3、

導(dǎo)向功能上級(jí)通過(guò)評(píng)估引導(dǎo)下級(jí)行政機(jī)關(guān)首先解決重要性的、關(guān)鍵性的、全局性的問(wèn)題。績(jī)效型、參與型、回應(yīng)型、法治型和服務(wù)型政府具有重要的意義。市場(chǎng)模式、分權(quán)化改革、結(jié)果為本。

指揮棒效應(yīng)。計(jì)劃生育，安全生產(chǎn)，一票否決制。第十一頁(yè)第十二頁(yè)，共19頁(yè)。分析：如何考核政績(jī)？

解讀十六屆三中全會(huì)精神，“五個(gè)統(tǒng)籌”：統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展、統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)發(fā)展和對(duì)外開(kāi)放。

從改革開(kāi)放前的“又紅又專(zhuān)”，到而今的“德、能、勤、績(jī)、廉”，兩大體系覆蓋了不同時(shí)代的價(jià)值觀。以GDP為中心容易產(chǎn)生“官出數(shù)字，數(shù)字出官”的現(xiàn)象。全面的發(fā)展觀。經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，招商引資，開(kāi)發(fā)區(qū)熱，兩會(huì)聚焦；科學(xué)的發(fā)展觀

考核的體制：自上而下還是自下而上？

4、政治合法化功能.

政府績(jī)效高低，公眾支持度

合法性問(wèn)題（身份、時(shí)間、績(jī)效、政府組成方式、政治象征操縱、心理認(rèn)同）第十二頁(yè)第十三頁(yè)，共19頁(yè)。（三）績(jī)效評(píng)估的主體

1、上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)。強(qiáng)調(diào)是否服從上級(jí)命令和政策，地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)發(fā)展情況，考核指標(biāo)。對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)?！拔ㄉ稀薄?/p>

2、自我。自我評(píng)估。了解情況，但缺乏客觀性。評(píng)估往往服從自利行為，比如避免暴露缺點(diǎn)，只強(qiáng)調(diào)成就，評(píng)估往往代表著局部利益，容易走向片面并帶有濃厚的主觀色彩。第十三頁(yè)第十四頁(yè)，共19頁(yè)。（四）公共部門(mén)的特性與評(píng)估的困境1、公共部門(mén)的壟斷性。非競(jìng)爭(zhēng)性。從經(jīng)濟(jì)學(xué)上講，邊際成本遞減，規(guī)模經(jīng)濟(jì)。非營(yíng)利性。壟斷的后果：第一，對(duì)信息的壟斷，公眾難于掌握充分的信息對(duì)政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估；第二，確定評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的困難，如何確定標(biāo)桿？缺乏提供同樣服務(wù)的競(jìng)爭(zhēng)單位，無(wú)法獲得可比較的成本和收益數(shù)據(jù)。

2、公共部門(mén)的目標(biāo)多元性和目標(biāo)彈性。政府部門(mén)的目標(biāo)缺乏單一性，而是多元的。多元目標(biāo)可能相互沖突，對(duì)目標(biāo)的權(quán)重排序也難于取得共識(shí)。目標(biāo)彈性，是指目標(biāo)表述籠統(tǒng)、難于量化，這可能是有意的。官僚可能出于政治的需要，或是不愿受明確目標(biāo)的限制，或是希望獲取更多的支持。比如，提高公民素質(zhì)，促進(jìn)社會(huì)合作，改善居住環(huán)境。

第十四頁(yè)第十五頁(yè)，共19頁(yè)。3、高層的支持和承諾；官僚機(jī)構(gòu)具有惰性，反對(duì)變革，阻礙評(píng)估，不愿提供評(píng)估所需的信息和資源。高層的重視可以增加績(jī)效評(píng)估的合法性和有效性。4、建立績(jī)效信息系統(tǒng)，保證評(píng)估準(zhǔn)確和有效。對(duì)評(píng)估信息進(jìn)行專(zhuān)門(mén)的收集、統(tǒng)計(jì)、歸納、整理和加工。建立評(píng)估信息的傳遞網(wǎng)絡(luò)，把績(jī)效評(píng)估的結(jié)果盡快反饋和擴(kuò)散給相關(guān)各方，使評(píng)估信息得到有效利用。

5、利用電子政府的新載體來(lái)改善政府績(jī)效評(píng)估。電子政府提高政府的開(kāi)放性和透明度，提高民主化程度，電子民主。信息渠道更為暢通，扁平化，直接溝通，促進(jìn)公眾參與。第十五頁(yè)第十六頁(yè)，共19頁(yè)。四、公共組織績(jī)效評(píng)估的研究與實(shí)踐公共組織績(jī)效評(píng)估的學(xué)術(shù)研究可以追溯到1910年。公共組織績(jī)效評(píng)估的實(shí)踐始于第二次世界大戰(zhàn)以前。大規(guī)模的公共組織績(jī)效評(píng)估始于70年代初期。公共組織績(jī)效評(píng)估80年代受到極大的重視和青睞。第十六頁(yè)第十七頁(yè)，共19頁(yè)。五、行政效率測(cè)定的方法與技術(shù)（一）行政效率測(cè)定的概念行政效率的測(cè)定是一門(mén)科學(xué)，需要科學(xué)的方法和技術(shù)。行政效率測(cè)定方法經(jīng)歷了一個(gè)發(fā)展的過(guò)程，并將不斷趨于完善。1.效率測(cè)定的實(shí)施框架效率測(cè)定的實(shí)施框架指效率測(cè)定的總體規(guī)劃，它包括兩個(gè)基本方面。一是效率測(cè)定的業(yè)務(wù)計(jì)劃；二是效率測(cè)定的組織安排。2.效率示標(biāo)（efficiencyi